第十二條 〔不受案范圍〕

人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：

（一）國防、外交等國家行為；

（二）行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令；

（三）行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定；

（四）法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為。

條文注釋

本條是關于不受理的事項的規定。不屬于人民法院受理的行政案件，又稱非訟行政案件，是指法律規定不屬于人民法院主管、人民法院不予受理的行政案件。

國家行為，是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為。其具有以下四個特征：（1）國家行為涉及的不是一般的國家行政事務，而是國家與國家之間的關系或國家安全等重大問題；（2）國家行為是以國家的名義實施的政治性行為；（3）國家行為是行使國家主權的行為，一般遵從國際法或國際慣例，非常時期一般不受法律限制；（4）國家行為所引起的后果由國家承擔。

需要注意的是，并非所有的與國防、外交有關的行為均屬國家行為，而國家行為也并不僅限于與國防、外交有關的行為。“國防、外交等國家行為”指的是國家行為本身，并不是指國家在國防、外交領域實施的所有行為。如行政機關征集兵役，組織民兵軍事訓練，發放外交護照，批準出國考察、訪問、旅游等行為通常不作為國家行為。

國家行為主要包括三類行為：（1）國防行為。國防行為主要是指宣戰、應戰、發布動員令、戒嚴令、宣布戰爭狀態、調動軍隊、設立軍事禁區等；（2）外交行為。外交行為主要是指與外國建交、斷交、簽訂條約、公約或協定等。（3）其他國家行為。該類行為由法院根據實際情況，視其行為是否以國家名義作出、是否涉及國家主權或者重大國家利益，是否有很強的政治性等來加以確定。

具有普遍約束力的決定、命令，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件。

對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定，是指行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定。

雖然，有關行政機關工作人員的獎懲及任免決定的內部行政行為不可訴，但并非所有的內部行政行為均不可訴。判斷該內部行政行為是否可訴，需要注意兩點：一是該內部行政行為相對人須具備公務員身份；二是該內部行政行為所影響的權利義務是否為公務員特有的權利義務，如果該內部行政行為所影響的權利義務是相對人作為普通公民所享有的權利義務，該行政行為就是外部行政行為，相對人就可以向人民法院提起行政訴訟。

“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”中的“法律”，是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規范性文件。

配套規定

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（2000年3月8日）

第一條 公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。

公民、法人或者其他組織對下列行為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：

（一）行政訴訟法第十二條規定的行為；

（二）公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為；

（三）調解行為以及法律規定的仲裁行為；

（四）不具有強制力的行政指導行為；

（五）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；

（六）對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

第二條 行政訴訟法第十二條第（一）項規定的國家行為，是指國務院、中央軍事委員會、國防部、外交部等根據憲法和法律的授權，以國家的名義實施的有關國防和外交事務的行為，以及經憲法和法律授權的國家機關宣布緊急狀態、實施戒嚴和總動員等行為。

第三條 行政訴訟法第十二條第（二）項規定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件。

第四條 行政訴訟法第十二條第（三）項規定的“對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”，是指行政機關作出的涉及該行政機關公務員權利義務的決定。

第五條 行政訴訟法第十二條第（四）項規定的“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”中的“法律”，是指全國人民代表大會及其常務委員會制定、通過的規范性文件。

配套解讀

除《行政訴訟法》第12條規定的情形外，根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第1條第2款的規定，下列事項也不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：（1）公安、國家安全等機關按照《刑事訴訟法》的明確授權實施的行為；（2）調解行為，以及法律規定的仲裁行為；（3）不具有強制力的行政指導行為；（4）駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；（5）對公民、法人或者其他組織的權利義務不產生實際影響的行為。

案例注釋

案例5：非具體行政行為不能提起行政訴訟[3]

2003年6月，某房地產開發有限公司（以下簡稱某公司）一工程竣工后，與勘測單位在露臺面積的計算方式上發生爭議。勘測單位認為露臺面積只算一半，但某公司認為應該全算。7月24日某公司請示市國土資源和房屋管理局予以解釋，市國土資源和房屋管理局復函認定：設計圖中標注的露臺實則為陽臺，面積應按一半計算。某公司不服，于9月12日向重慶市人民政府申請復議，請求撤銷市國土資源和房屋管理局的認定并要求其重新作出具體行政行為。9月28日，市政府認為其申請不符合行政復議法的有關規定，復函不予受理。10月16日，某公司認為市政府不予受理于法無據，起訴至法院請求市政府受理并作出相應的復議決定。

法院審理后認為，市國土資源和房屋管理局與市政府的復函只是一個解釋，而不是具體的行政行為，所針對的對象不特定，可反復適用，不直接進入執行程序。法庭當庭判決益豐房地產開發有限公司敗訴。

綜上，行政訴訟的受案范圍是有限的，原則上講，只有具體行政行為侵犯到了公民的人身權、財產權時，才具有可訴性，根據《行政訴訟法》第十二條規定，對于國家行為、抽象行政行為、內部行政行為已經行政機關最終裁決的具體行政行為，公民、法人或其他組織部可提起刑偵訴訟。本案中，市國土資源和房屋管理局與市政府的復函只是一個解釋，而不是具體的行政行為，不具有可訴性。