一、PPP的代表性定義

2004年，國(guó)際貨幣基金組織提到：“在PPP由什么構(gòu)成、不由什么構(gòu)成的問(wèn)題上，沒(méi)有清晰的共識(shí)……PPP這個(gè)概念有時(shí)會(huì)被用于描述一系列非常寬泛的合同安排”。與之相似地，2012年，OECD指出：“沒(méi)有為大家所公認(rèn)的PPP定義，也沒(méi)有與之相關(guān)的核算框架。歐盟統(tǒng)計(jì)署（Eurostat）、國(guó)際會(huì)計(jì)準(zhǔn)則委員會(huì)（ISAB）、國(guó)際貨幣基金組織（IMF）、國(guó)際財(cái)務(wù)報(bào)告準(zhǔn)則（IFRS）以及其他機(jī)構(gòu)采用的都是不同的定義。”事實(shí)上，不僅僅是各家推動(dòng)PPP的機(jī)構(gòu)所采用的PPP定義不同，各個(gè)國(guó)家也都在其全國(guó)性的法律法規(guī)或政策中使用不同的PPP定義，歐洲債務(wù)和發(fā)展網(wǎng)絡(luò)（Eurodad）的Romero通過(guò)對(duì)大量文獻(xiàn)進(jìn)行研究后發(fā)現(xiàn)，在他所研究的文獻(xiàn)中，就有至少25種關(guān)于PPP的不同定義，這種定義上的多樣化根源于PPP模式發(fā)展實(shí)踐中的多樣化。

目前，對(duì)于PPP這一概念，公認(rèn)的具有代表性的一些定義如下：

歐洲投資銀行（European Investment Bank）：PPP是對(duì)私營(yíng)部門(mén)和公共實(shí)體之間形成的關(guān)系的一種通稱，通常旨在引入私營(yíng)部門(mén)的資源以及/或者專家，以協(xié)助提供和交付公共部門(mén)資產(chǎn)和服務(wù)。因此，PPP這一名詞，通常被用于描述多種工作安排，從寬松的、非正式的戰(zhàn)略性的伙伴關(guān)系，到設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營(yíng)模式的服務(wù)協(xié)議，再到正式的合營(yíng)企業(yè)。以基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目為例，公共部門(mén)的PPP通常具有這些特征：通過(guò)契約而不是采購(gòu)資產(chǎn)來(lái)獲得服務(wù)；依據(jù)產(chǎn)出而非投入來(lái)規(guī)定服務(wù)要求；將對(duì)私營(yíng)部門(mén)的支付與其實(shí)際提供服務(wù)的水平和質(zhì)量相關(guān)聯(lián)；通常需要對(duì)項(xiàng)目資產(chǎn)實(shí)施設(shè)計(jì)、建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)的“全流程”模式；遵循著應(yīng)當(dāng)由最擅長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理的交易方來(lái)管控相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)的原則，尋求將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至私營(yíng)機(jī)構(gòu)的最佳方式；要求私營(yíng)合作方負(fù)責(zé)籌集部分或所有的項(xiàng)目投資所需資金；采用多種支付機(jī)制，例如市場(chǎng)收入、影子通行費(fèi)（shadow tolls）、容量可容性支付（capacity availability payments）等等。^[1]

歐盟委員會(huì)（European Commission）：PPP這一名詞整體上來(lái)看就是指公共機(jī)構(gòu)與商業(yè)機(jī)構(gòu)之間的合作形式，旨在保證某一公共基礎(chǔ)設(shè)施提供過(guò)程中的融資、建設(shè)、改造、管理或者維護(hù)。PPP通常包括如下一些要素：公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)在已經(jīng)計(jì)劃好的項(xiàng)目中的合作關(guān)系，該合作關(guān)系的期限相對(duì)較長(zhǎng)；項(xiàng)目注資的一部分來(lái)自于私營(yíng)機(jī)構(gòu)，通常是通過(guò)各個(gè)主體之間復(fù)雜的協(xié)議安排的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)，然而，有時(shí)公共資金會(huì)與私營(yíng)資金融合；參與到該項(xiàng)目不同階段（設(shè)計(jì)、竣工、實(shí)施、注資）的經(jīng)濟(jì)營(yíng)運(yùn)者發(fā)揮了重要作用，公共機(jī)構(gòu)主要從公共利益、公共服務(wù)提供質(zhì)量、價(jià)格政策等方面來(lái)界定項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)達(dá)成的目標(biāo)，而且它們也擔(dān)負(fù)著監(jiān)管這些項(xiàng)目的任務(wù)，使其實(shí)現(xiàn)與目標(biāo)的一致性；在公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間分配風(fēng)險(xiǎn)，由此公共機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)就被轉(zhuǎn)移到了私營(yíng)機(jī)構(gòu)，然而，PPP也并非意味著私營(yíng)機(jī)構(gòu)承擔(dān)該項(xiàng)目所有的風(fēng)險(xiǎn)、或者主要的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)需要具體問(wèn)題具體分析，依據(jù)各方資產(chǎn)方面的相應(yīng)實(shí)力來(lái)控制和處理風(fēng)險(xiǎn)。^[2]

國(guó)際貨幣基金組織（International Monetary Fund）：PPP是指一種協(xié)議，在此協(xié)議框架下，私營(yíng)部門(mén)提供基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)以及以基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)的服務(wù)，而這些在傳統(tǒng)上是由政府來(lái)提供的。PPP被廣泛用于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施工程，但它們主要用于修建和運(yùn)營(yíng)道路、橋梁和隧道、輕軌網(wǎng)絡(luò)、機(jī)場(chǎng)及空中交通指揮系統(tǒng)、監(jiān)獄、自來(lái)水和環(huán)衛(wèi)設(shè)備廠、醫(yī)院、學(xué)校、以及公共建筑。無(wú)論對(duì)政府還是對(duì)私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)，PPP模式都很有意義。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，私人注資可以支持日漸增長(zhǎng)的基礎(chǔ)設(shè)施投資，而無(wú)需立即增加政府借貸與債務(wù)，還可以成為政府稅收的一種來(lái)源。與此同時(shí)，私營(yíng)部門(mén)更高的管理水平以及它們的創(chuàng)新能力，可以提高績(jī)效，這就可以轉(zhuǎn)化為一個(gè)“質(zhì)量更高、費(fèi)用更低”的服務(wù)提供的完美組合。對(duì)于私營(yíng)部門(mén)來(lái)說(shuō)，PPP模式意味著擁有它們以前被排除在外的很多領(lǐng)域的商業(yè)機(jī)會(huì)。典型的PPP形式采用“設(shè)計(jì)-修建-注資-運(yùn)營(yíng)（DBFO）”框架，政府在該框架下指定某種它們希望私營(yíng)部門(mén)來(lái)提供的服務(wù)，而后私營(yíng)合作方就專為此目的設(shè)計(jì)并建立資產(chǎn)，注資給修建過(guò)程，然后再運(yùn)營(yíng)這一資產(chǎn)。^[3]

經(jīng)合組織（Organisation for Economic Cooperation and Development，OECD）：PPP模式是利用資本資產(chǎn)的方式來(lái)為公共服務(wù)提供資金、并實(shí)現(xiàn)交付的方式，在該模式下，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)由公共和私營(yíng)部門(mén)分擔(dān)。一個(gè)PPP項(xiàng)目是指一個(gè)或多個(gè)私營(yíng)合作方（包括運(yùn)營(yíng)方和注資方）與政府之間達(dá)成的長(zhǎng)期協(xié)議，根據(jù)這一協(xié)議，私營(yíng)合作方以一種實(shí)現(xiàn)了政府提供服務(wù)目標(biāo)和私營(yíng)方盈利目標(biāo)一致的方式來(lái)提供服務(wù)，這種一致的有效性取決于風(fēng)險(xiǎn)是否充分正確地轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)合作方。在PPP模式下，政府規(guī)定它們對(duì)私營(yíng)機(jī)構(gòu)所提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量方面的要求，私營(yíng)合作方可能肩負(fù)了資本資產(chǎn)的設(shè)計(jì)、建設(shè)、注資、運(yùn)營(yíng)和管理的任務(wù)，以及向政府交付服務(wù)或者向使用該服務(wù)的公眾交付服務(wù)的任務(wù)。私營(yíng)合作方要么從政府那里獲得連續(xù)的付款，要么直接對(duì)最終使用者收費(fèi)，也可以綜合使用這兩種方式。該定義不包括諸如非營(yíng)利公民群體、信托基金、教堂組織等參與到公共或半公共服務(wù)的生產(chǎn)和交付的那些非政府組織。^[4]

世界銀行（World Bank Institute）：PPP是指某個(gè)私營(yíng)方和某個(gè)政府機(jī)構(gòu)之間簽訂的長(zhǎng)期合同，以提供公共資產(chǎn)或服務(wù)，在該合同中，私營(yíng)方承擔(dān)了重大的風(fēng)險(xiǎn)和管理責(zé)任，報(bào)酬與績(jī)效相關(guān)。典型的PPP不包括服務(wù)合同或“交鑰匙（turnkey）”建筑合同，這些合同下，公共部門(mén)在其后續(xù)過(guò)程中的作用很有限，通常被歸類(lèi)為公共采購(gòu)工程、或者歸類(lèi)到公用事業(yè)民營(yíng)化。^[5]

南非政府：PPP是指公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)方之間的一個(gè)商業(yè)交易，在該交易中，私營(yíng)方承擔(dān)的責(zé)任有：代表公共機(jī)構(gòu)履行機(jī)構(gòu)職能；以及/或者為其自身商業(yè)目的而獲得國(guó)有資產(chǎn)的使用權(quán)；承擔(dān)與機(jī)構(gòu)職能或使用國(guó)有資產(chǎn)相關(guān)的實(shí)質(zhì)性的財(cái)務(wù)、技術(shù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；以及通過(guò)履行機(jī)構(gòu)職能或利用國(guó)有資產(chǎn)獲得收益，獲得收益的方式還有由政府機(jī)構(gòu)從稅收中支付款項(xiàng)，或者若該機(jī)構(gòu)是全國(guó)性的政府企業(yè)或省級(jí)政府企業(yè)，則從該機(jī)構(gòu)的收入中支付，此外，私營(yíng)合作方也可以通過(guò)對(duì)使用者或顧客收費(fèi)來(lái)獲得收益。PPP不是簡(jiǎn)單的職能外包，在那種情況中，實(shí)質(zhì)的財(cái)務(wù)、技術(shù)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)仍然由政府承擔(dān)；PPP不是私營(yíng)合作方的公益捐贈(zèng)；PPP不是國(guó)有資產(chǎn)或債務(wù)的民營(yíng)化或剝離（divesture）；PPP不是通過(guò)創(chuàng)建一個(gè)國(guó)有企業(yè)而使公共職能商業(yè)化；PPP不構(gòu)成政府借貸。^[6]

英國(guó)政府：PPP是代表著公共和私營(yíng)部門(mén)合作協(xié)議的典型模式，從最寬泛的意義來(lái)看，PPP覆蓋了涉及到公-私部門(mén)交集以協(xié)同工作以及共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)提供政策、服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的所有合作形式。英國(guó)最常見(jiàn)的PPP類(lèi)型就是PFI，在PFI框架下，公共部門(mén)簽訂合同購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，通常從私營(yíng)部門(mén)基于長(zhǎng)期合同（大約15～30年）而進(jìn)行的資產(chǎn)投資中獲得。

標(biāo)準(zhǔn)普爾（Standard and Poor's）：PPP是公共與私營(yíng)部門(mén)之間長(zhǎng)期合作關(guān)系的任何一種方式，PPP包含了風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，以跨部門(mén)技能、專家和資金作為回報(bào)來(lái)交付所需要的政策產(chǎn)出。^[7]

中國(guó)國(guó)務(wù)院財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》：政府和社會(huì)資本合作模式是公共服務(wù)供給機(jī)制的重大創(chuàng)新，即政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。