二、PPP與其他相關(guān)概念

在實(shí)踐中，存在著一種錯(cuò)誤的趨勢(shì)，即把 PPP與其他幾個(gè)相關(guān)概念混為一談，然而，雖然PPP模式有許多不同的形式，而且與其他相關(guān)概念的確存在一些交叉部分，但它仍然是一個(gè)獨(dú)立的、具有其自身特征的概念。

（一）PPP vs.民營(yíng)化

人們常常將PPP誤解為民營(yíng)化，或者是民營(yíng)化的變體。的確，在民營(yíng)化和PPP模式中，私營(yíng)部門都參與了公共項(xiàng)目的建設(shè)或者提供公共服務(wù)，然而，在關(guān)鍵的特征和關(guān)鍵的操作流程上民營(yíng)化和PPP之間仍然存在著很大的區(qū)別。

民營(yíng)化的英文是privatization，劍橋高級(jí)學(xué)習(xí)詞典中對(duì)這一詞語(yǔ)的解釋是“如果政府要對(duì)其所擁有或控制的某個(gè)產(chǎn)業(yè)、某個(gè)公司或某項(xiàng)服務(wù)實(shí)施民營(yíng)化，政府就將它們出售，使其變?yōu)樗饺藫碛谢蛩饺丝刂啤薄Ｃ駹I(yíng)化的初衷是政府引入和使用基于市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)以由私營(yíng)部門來提供公共服務(wù)或產(chǎn)品，它被公共機(jī)構(gòu)廣泛用為一種采購(gòu)和服務(wù)交付的方式，包括簽訂合同、撥款、憑單、志愿服務(wù)、公私合作關(guān)系、私人捐贈(zèng)、特許經(jīng)營(yíng)、服務(wù)撤出、放松管制以及資產(chǎn)出售。通常與工業(yè)企業(yè)或服務(wù)導(dǎo)向企業(yè)相關(guān)，包括電力、健康衛(wèi)生、教育等，但也適用于任何國(guó)有資產(chǎn)，例如土地、公路，甚至取水權(quán)。如果民營(yíng)化實(shí)施得當(dāng)，它可以大幅提高公共利益，提高效益、促進(jìn)創(chuàng)新、提供高質(zhì)量的服務(wù)，還可以降低成本，提高政府運(yùn)轉(zhuǎn)效率。民營(yíng)化最常見的方式就是出售資產(chǎn)，公共機(jī)構(gòu)將公共資產(chǎn)出售或移交給私營(yíng)部門，公共機(jī)構(gòu)就不再需要對(duì)其履行注資、管理或監(jiān)督的職責(zé)，而是成為了一個(gè)單一的規(guī)制主體。民營(yíng)化可能導(dǎo)致的弊端是使得公共機(jī)構(gòu)因?yàn)槭ニ袡?quán)而無(wú)法控制其收費(fèi)體系的設(shè)置和安排，而且公共雇員也有可能因此而失去工作，或者有一部分可以直接轉(zhuǎn)至私營(yíng)機(jī)構(gòu)工作。

美林公司（Merrill Lynch）通過對(duì)民營(yíng)化進(jìn)行分析，認(rèn)為在確定一個(gè)收費(fèi)公路或移交項(xiàng)目是否應(yīng)該使用民營(yíng)化的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)符合以下幾個(gè)特征：該資產(chǎn)或者企業(yè)不屬于政府的核心職能；該公共機(jī)構(gòu)的確處于嚴(yán)重的財(cái)政困境或者急需資金；在目前的所有權(quán)框架下，該資產(chǎn)或企業(yè)財(cái)務(wù)績(jī)效不佳；該資產(chǎn)或企業(yè)有成熟的五年及以上的運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，在收入增長(zhǎng)方面具備合理的彈性。^[8]

PPP與民營(yíng)化在很多方面存在著相似性，例如二者都植根于一種管理哲學(xué)，即私營(yíng)部門參與到公共項(xiàng)目或公共服務(wù)的交付有益于公共機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)以及財(cái)政狀況。然而，PPP與民營(yíng)化存在著顯著的區(qū)別，這些區(qū)別主要存在三個(gè)關(guān)鍵的領(lǐng)域：即所有權(quán)、結(jié)構(gòu)、以及風(fēng)險(xiǎn)。

所有權(quán)在這里是指擁有和控制某個(gè)資產(chǎn)或服務(wù)企業(yè)的權(quán)利和利益。如果一個(gè)國(guó)有資產(chǎn)或設(shè)施被民營(yíng)化，即意味著其所有權(quán)以及隨之而來的一些內(nèi)容例如運(yùn)營(yíng)和控制就被永久地、完全地轉(zhuǎn)移到了私營(yíng)部門。但在PPP模式下，公共機(jī)構(gòu)保有該資產(chǎn)或企業(yè)的所有權(quán)，監(jiān)督該資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)和管理，控制私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與的總量。在PPP模式下，公共部門設(shè)置伙伴關(guān)系的范圍和預(yù)期值，私營(yíng)部門通過資本市場(chǎng)的方式來解決公共機(jī)構(gòu)的需要。如果某個(gè)PPP項(xiàng)目無(wú)法達(dá)到伙伴關(guān)系建立時(shí)合同中所說的預(yù)期值，公共機(jī)構(gòu)可以重新恢復(fù)對(duì)該企業(yè)或資產(chǎn)完全的控制。^[9]

結(jié)構(gòu)是指促進(jìn)或推動(dòng)民營(yíng)化或PPP模式的最終合同安排。在民營(yíng)化下，一旦一個(gè)資產(chǎn)或企業(yè)被出售，公共機(jī)構(gòu)在其中就只能有限參與、甚至是不能再參與，最有可能的角色就是規(guī)制主體。但是在PPP模式下，合同安排的結(jié)構(gòu)具有較大的彈性，公共部門和私營(yíng)部門的合作方可以商議決定雙方參與的程度，以既解決公共機(jī)構(gòu)的需求，又保有公共機(jī)構(gòu)的所有權(quán)。

風(fēng)險(xiǎn)是指財(cái)務(wù)或法律上的責(zé)任由恰當(dāng)?shù)闹黧w來承擔(dān)——公共機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)或雙方根據(jù)合同條款分擔(dān)。無(wú)論是民營(yíng)化還是PPP模式，與資產(chǎn)或企業(yè)相關(guān)的一個(gè)主題就是與所有權(quán)、運(yùn)營(yíng)以及維護(hù)該資產(chǎn)或企業(yè)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)，使之剩余壽命正常運(yùn)轉(zhuǎn)，或在合同期內(nèi)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。風(fēng)險(xiǎn)不只是指?jìng)鶆?wù)，還包括對(duì)民營(yíng)化或PPP模式的概念上、運(yùn)營(yíng)中以及財(cái)務(wù)上的不確定性的責(zé)任分擔(dān)，例如設(shè)計(jì)與建設(shè)費(fèi)用、環(huán)保審批合規(guī)性、績(jī)效以及顧客滿意度等。公共機(jī)構(gòu)所有并自己運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)設(shè)施工程使該機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)了與該設(shè)施相關(guān)的所有風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)一個(gè)資產(chǎn)或企業(yè)被民營(yíng)化時(shí)，私人所有者就承擔(dān)起所有相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)；而在PPP模式下，公共機(jī)構(gòu)享有所有權(quán)，而私營(yíng)機(jī)構(gòu)擁有運(yùn)營(yíng)權(quán)，許多風(fēng)險(xiǎn)就可以轉(zhuǎn)至私營(yíng)部門，風(fēng)險(xiǎn)通常以可以最好地管理或防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的原則來分配給合作主體，共同承擔(dān)。尤其是在資本改進(jìn)項(xiàng)目中，私營(yíng)合作方可能傾向于承擔(dān)可以評(píng)估和控制的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，而把其他的風(fēng)險(xiǎn)留給公共機(jī)構(gòu)。^[10]

此外，這二者之間還有一些區(qū)別，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

在制度安排方面，民營(yíng)化采取的形式是委托—代理關(guān)系；而PPP是基于相互信賴與配合的伙伴關(guān)系。

在目標(biāo)方面，民營(yíng)化的主要目標(biāo)是改進(jìn)效益，以提供更快更便宜的服務(wù)；而PPP關(guān)注的是效率、協(xié)力與產(chǎn)出質(zhì)量。

在管理形式方面，民營(yíng)化按照給定的項(xiàng)目規(guī)范進(jìn)行項(xiàng)目管理，因此項(xiàng)目類的參數(shù)必須得以清晰界定；而PPP是一種過程管理的形式，強(qiáng)調(diào)共同的目標(biāo)和以主體之間關(guān)系為導(dǎo)向的過程。如果處于一種對(duì)于解決方案、所需服務(wù)或者指定政策沒有清晰認(rèn)識(shí)的情況之下，人們會(huì)建議采用PPP模式，公共和私營(yíng)部門會(huì)用其不同的認(rèn)知來定義項(xiàng)目的參數(shù)。

在責(zé)任性方面，民營(yíng)化下首先由公共部門出售資產(chǎn)以獲得收益，并將公共服務(wù)提供的責(zé)任轉(zhuǎn)移給了私營(yíng)部門；而PPP模式下政府仍然需要向公民負(fù)責(zé)以提供公共服務(wù)，私營(yíng)部門會(huì)因提供資產(chǎn)或設(shè)施而獲得收益。

（二）PPP vs.公共采購(gòu)

公共采購(gòu)是政府的一項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，它所產(chǎn)生的巨額資金流在GDP中占有很大比例，從世界范圍來看，大概平均占比10%到15%。對(duì)政府而言，高效的公共采購(gòu)體系能有效防止公共資金的濫用和浪費(fèi)，然而公共采購(gòu)也是一個(gè)最容易發(fā)生欺詐和腐敗的領(lǐng)域，世界經(jīng)濟(jì)論壇曾經(jīng)做過一個(gè)調(diào)查，結(jié)果顯示在OECD國(guó)家中，公共采購(gòu)領(lǐng)域發(fā)生腐敗的頻率遠(yuǎn)高于稅務(wù)、公用事業(yè)、以及司法系統(tǒng)這些領(lǐng)域。與PPP模式的情況相似，公共采購(gòu)也沒有統(tǒng)一的一個(gè)定義，聯(lián)合國(guó)國(guó)際貿(mào)易法委員會(huì)（United Nations Commission on International Trade Law）將其定義為購(gòu)買實(shí)體對(duì)商品、工程或服務(wù)的獲取。OECD在其《OECD公共采購(gòu)建議書》（OECD Recommendation on Public Procurement）中指出采購(gòu)的初衷就是以迅速、經(jīng)濟(jì)、高效的方式來交付實(shí)現(xiàn)政府使命所必需的物品和服務(wù)，公共采購(gòu)是一個(gè)過程，這個(gè)過程包括識(shí)別什么物品和服務(wù)是必需的，確定哪個(gè)個(gè)體或組織是供應(yīng)該需求的最佳選擇，確保所需物品和服務(wù)得以在準(zhǔn)確地點(diǎn)準(zhǔn)時(shí)地交付、且價(jià)格最優(yōu)以及全流程符合公正公開的要求。還指出公共采購(gòu)涉及到一整套相關(guān)活動(dòng)，從需求評(píng)估、競(jìng)爭(zhēng)、授權(quán)，到支付與合同管理，還有相關(guān)的監(jiān)管與審計(jì)。《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的定義則是“本法所稱政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。根據(jù)定義，公共采購(gòu)的主體具有公共性，代表公共利益，采購(gòu)的資金來源于公共財(cái)政，采購(gòu)的過程具有法定性。公共采購(gòu)與PPP模式存在著以下一些區(qū)別：

在PPP模式下，一個(gè)項(xiàng)目的所有環(huán)節(jié)和階段都由一個(gè)單一的合同方承擔(dān)；然而在公共采購(gòu)模式下，每個(gè)階段的工程實(shí)施都有可能用合同外包給不同的合同方。因此在公共采購(gòu)模式下，承包方缺少內(nèi)在的動(dòng)力去關(guān)注工程質(zhì)量，而是把關(guān)注的重點(diǎn)放在降低成本方面。

在PPP模式下，工程的成本是提前決定的，政府僅僅在項(xiàng)目產(chǎn)出如約交付的時(shí)候才支付總額，而且在很多項(xiàng)目中，可能政府完全不需要支付任何的費(fèi)用；但在公共采購(gòu)模式下，政府需要根據(jù)最初的預(yù)算對(duì)采購(gòu)的項(xiàng)目進(jìn)行付費(fèi)，而且一旦項(xiàng)目完成后政府需要承擔(dān)該資產(chǎn)所有的相關(guān)費(fèi)用，通常在項(xiàng)目進(jìn)行中就開始按照規(guī)定價(jià)格付費(fèi)。

采用PPP模式的項(xiàng)目大多需求非常復(fù)雜，難以用一個(gè)單一的采購(gòu)文件來完整描述，通常最終的呈現(xiàn)形式是一個(gè)合同體系，囊括了該項(xiàng)目的全生命流程，因此對(duì)雙方履行合同的法律要求較高，所需時(shí)間也較長(zhǎng)；而公共采購(gòu)在符合法律法規(guī)規(guī)定的前提下與承接主體簽訂合同即可，與PPP模式相比，程序及流程都較為簡(jiǎn)單，時(shí)間較短。

在我國(guó)，財(cái)政部于2014年發(fā)布實(shí)施的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào)，將政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（PPP項(xiàng)目）納入到政府采購(gòu)的范疇，該管理辦法第2條規(guī)定，“本辦法所稱PPP項(xiàng)目采購(gòu)，是指政府為達(dá)成權(quán)利義務(wù)平衡、物有所值的PPP項(xiàng)目合同，遵循公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，按照相關(guān)法規(guī)要求完成PPP項(xiàng)目識(shí)別和準(zhǔn)備等前期工作后，依法選擇社會(huì)資本合作者的過程。PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)（采購(gòu)人）在項(xiàng)目實(shí)施過程中選擇合作社會(huì)資本（供應(yīng)商），適用本辦法”。雖然PPP模式在我國(guó)被納入政府采購(gòu)范疇，屬于政府采購(gòu)的一種模式，其采購(gòu)主體與公共采購(gòu)一致，都是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和群團(tuán)組織，但其項(xiàng)目資金并非全部來自于財(cái)政性資金，在PPP模式中，除了政府財(cái)政投入以外，還有社會(huì)資本，此外，在這些相關(guān)規(guī)定中，只是強(qiáng)調(diào)了PPP項(xiàng)目的采購(gòu)過程，但與項(xiàng)目相關(guān)的項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等卻沒有規(guī)定。

（三）其他與PPP相似的契約形式

除了PPP以外，政府與私營(yíng)企業(yè)簽訂了很多種類的契約，這些不同形式的契約也具有PPP模式的典型特征——例如是長(zhǎng)期性的、基于產(chǎn)出的、或績(jī)效關(guān)聯(lián)的，等等。這些契約形式包括以下幾種：

管理協(xié)議。管理協(xié)議的績(jī)效指標(biāo)和要求與PPP模式非常相似，然而，這些管理協(xié)議的持續(xù)時(shí)間通常都比PPP協(xié)議時(shí)間短一些，也通常不會(huì)涉及到帶有借著償罰方案而設(shè)定的績(jī)效激勵(lì)的大規(guī)模私人資本投資。《世界銀行關(guān)于水量調(diào)控的注釋》（World Bank’s explanatory notes on water regulation）詳細(xì)闡述了水利部門如何使用管理協(xié)議的模式。此外，期限較短的運(yùn)營(yíng)和維護(hù)以及基于績(jī)效的維護(hù)協(xié)議也不屬于PPP模式。

融資租賃協(xié)議。這類協(xié)議主要用于提供公共資產(chǎn)。但是這類協(xié)議轉(zhuǎn)移至私營(yíng)方的風(fēng)險(xiǎn)大大少于PPP模式。

政社信息共享機(jī)制。例如在美國(guó)，“反醫(yī)保欺詐公私伙伴關(guān)系”就涉及到聯(lián)邦政府、各州官員、以及一些主要的醫(yī)療保險(xiǎn)組織、以及其他的醫(yī)保反欺詐集團(tuán)。

私營(yíng)公司實(shí)施的以公共利益為指向的志愿性活動(dòng)，且與相關(guān)的政府機(jī)構(gòu)合作，例如一些附加于大型外商直接投資項(xiàng)目的社區(qū)醫(yī)療或教育項(xiàng)目。

慈善性質(zhì)的公共投資項(xiàng)目中的私人注資，其中可能也涉及到私營(yíng)機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目執(zhí)行。

政府與私營(yíng)部門聯(lián)合實(shí)施的研究及創(chuàng)新項(xiàng)目，成立的目的是充分利用公私兩個(gè)部門的技能和信息。

旨在促進(jìn)私營(yíng)部門整體發(fā)展的政府干涉行動(dòng)，例如向那些純私營(yíng)且不參與提供公共服務(wù)的企業(yè)提供土地、資產(chǎn)、債務(wù)、資產(chǎn)凈值或擔(dān)保。

誠(chéng)然，這些契約形式在某些方面與PPP模式具有相似性，但在實(shí)質(zhì)上，它們并不是PPP模式，無(wú)論是在項(xiàng)目期限、項(xiàng)目目標(biāo)還是法律地位，這些協(xié)議都不同于PPP模式下的協(xié)議。