一、PPP的產生

在過去的幾十年間，PPP模式對全球各個國家公共基礎設施服務的提供產生了革命性的影響，而綜觀現代意義上的PPP模式之興起與發展的歷史進程，它與新公共管理運動的邏輯進程呈現出了一致性，即市場與政府、政府與官僚制組織、政府與公民以及官僚制組織與公民之間的關系應當轉變，主張管理的自由化和管理的市場化，強調公共管理者去尋找新的創新途徑來取得成果或者將先前由政府履行的職能民營化，盡可能地通過承包或其他類似的安排來確定由別的主體來實施具體的項目。新公共管理破除了公共服務供給的政府壟斷狀況，主張充分發揮政府公共部門與私營部門各自優勢、進行相互合作以提供公共服務和公共產品，通過競爭來提高公共服務供給的效率，在新公共管理全球浪潮的推動下，大量PPP項目得以產生、發展。

（一）PPP的產生背景

作為一項發生在基礎設施領域的制度創新，PPP在全世界的發生和發展適應了各國經濟迅速發展帶來的對公共服務和基礎設施提供方面提出的新要求，適應了全球化給公共部門和私營部門所帶來的挑戰，可見，它的發生并非一個偶然的現象，相反，它有著深刻的經濟、政治、社會、思潮等方面的原因及背景。

1.經濟方面

第二次世界大戰后初期，西歐和世界大部分地方一樣，經歷了一個長期的困難時期，一方面，長期的戰爭壓制了消費者對基本生活用品、住房、耐用消費品、半奢侈品、奢侈品的消費需求，這些消費需求在和平得以恢復以后，出現了迅速膨脹的狀況；另一方面，在交戰國內，大多數生產設備被毀掉或者被挪為軍用，各國大多仍然沿用了戰時的控制短缺商品的措施。由此就出現了對消費性和投資性商品及勞務的需求與供給有限之間的巨大矛盾。^[2]在矛盾面前，各國都努力探求各自的改革方案以求解決當時的困難：聯邦德國形成了社會市場經濟，日本形成了以政府為主導的市場經濟，英國采取了國有化措施，法國大力實施經濟計劃，美國沿襲羅斯福新政時期的一些經濟干預措施形成了混合經濟。

二十世紀五六十年代是世界經濟發展的黃金時期，無論是市場經濟國家還是計劃經濟國家的經濟都以前所未有的速度增長，這一時期的經濟繁榮表現在高經濟增長率、技術革命、管理革命、經濟周期不明顯、國際貿易與國際投資的增長等方面。這一時代的世界經濟增長速度超過了歷史上任何時代，根據統計，1948～1971年，世界工業年平均增長率為5.6%。經濟的高速增長大大提高了勞動者的收入水平，收入的增長進而帶來了消費水平的提高、消費結構的變化和消費觀念的更新，從而引發了一場“消費革命”，這場消費革命集中體現在住宅、耐用消費品和服務性消費的增加上。凱恩斯主義將這一時期的成功在很大程度上歸功于政府對經濟的干預，認為這一時期經濟發展導致的經濟結構的迅速調整和改變、基礎工業部門對技術改造的迫切需要、公共設施的建立和擴展、需要投入巨額經費的重大科技研究、社會各生產部門之間的宏觀協調、環境的恢復和改善等等問題，單純依靠市場的力量難以解決，應當由政府通過經濟計劃、財政政策、貨幣政策、收入政策以及福利政策等手段，對經濟進行宏觀調節。

然而，20世紀70年代的中東十月戰爭導致的石油危機沖擊了全球看似繁榮的經濟，導致生產資料和生活資料價格猛漲，從而進入了經濟滯脹階段：經濟停滯、高失業率、高物價上漲率并存。這一時期內，無論在再生產周期發展的哪一個階段，也無論資本主義國家的政府采取哪種干預措施，通貨膨脹和物價上漲始終保持在一個相當高的水平上，一些國家的消費物價總水平上漲率達到兩位數，例如，1975年英國和日本的物價總水平上漲率分別為24.2%和23.2%。^[3]面對滯漲，凱恩斯主義經濟學陷入困境，新自由主義經濟學開始流行，以弗里德曼為代表的貨幣學派認為政府干預在長期內不會對經濟發展和充分就業產生影響，甚至會由于理性預期和滯后效應而加大經濟的波幅，政府的財政政策只是在短期內對國民收入發生影響，而在長期內，政府的支出對私人投資具有擠出效應而不是刺激作用，結果只能是引起通貨膨脹、降低國民經濟增長率，因此政府只需要執行單一的貨幣規則，盡量避免國家干預；而供給學派則認為需求擴大不一定造成實際產量的增加，很有可能只是單純增加了貨幣量，反而引起了物價上漲，儲蓄率下降，從而引起利率上升，影響投資和設備更新，技術變革遲緩，因此，政府應當從提高供給著手，采用降低稅率的方法來刺激儲蓄，提高私營部門的投資，從而達到經濟增長的目的。

2.政治方面

二戰使世界政治中的歐洲中心體系徹底崩潰，歐洲喪失了對世界的影響與控制，取而代之的是美國與蘇聯兩個超級大國，二戰后期，美蘇通過一系列國際會議開始設想與規劃新的世界政治秩序，逐步建立了美蘇共同主宰世界的雅爾塔體系。

1944年8月敦巴頓橡樹園會議公布的《關于建立普遍性的國際組織的建議案》，正式建議建立一個普遍性國際安全組織，將其命名為聯合國；1945年2月雅爾塔會議決定召開舊金山制憲會議，討論制定聯合國憲章；1945年4月25日，舊金山制憲會議正式召開，通過三個階段的會議；6月26日，50個國家的153名全權代表在憲章上簽字；10月24日，《聯合國憲章》正式生效，聯合國宣布成立。這是一個真正意義上的遵循了普遍和廣泛原則的國際組織，但因其產生的歷史背景，有著大國強權的政治色彩。

1944年，美國在新罕布什爾州的布雷頓森林組織召開了國際貨幣金融會議，會議通過了《聯合國家貨幣金融會議最后決議書》 《國際貨幣基金組織協定》 《國際復興開發銀行協定》，總稱為《布雷頓森林協定》，旨在建立以美元為支柱的國際貨幣制度。

1945年12月27日，28個國家政府的代表簽署了《國際復興開發銀行協定》，宣布國際復興開發銀行（International Bank for Reconstruction and Development-IBRD）成立，通稱“世界銀行”（World Bank），其于1946年6月25日開始營業，1947年11月5日起成為聯合國專門機構之一，是世界上最大的政府間金融機構之一。世界銀行成立的初衷是幫助戰后歐洲復興，法國是第一個從世界銀行得到貸款的國家。1958年以后，世界銀行轉向世界性的經濟援助，通過向生產性項目提供貸款和對改革計劃提供指導，幫助欠發達成員國實現經濟恢復和發展，并促進國際貿易的發展。由于美國是世界銀行資本和貸款的主要提供者，對世界銀行的活動擁有支配權。^[4]

1946年3月，基于《國際貨幣基金協定》，國際貨幣基金組織正式成立，其宗旨是討論和促進國際貨幣合作，提供中短期資金解決成員國國際收支中出現的暫時不平衡，消除各國外匯管制，促進國際匯兌的穩定，以利于國際貿易的發展。該組織的基金來源于各成員國認繳份額，該份額根據成員國的進出口貿易額、國民收入、黃金外匯儲備等幾項指標提出，而后與成員國磋商確定。因此成員國所占份額越大，則在該基金組織內享有的權利就越大。

1947年10月，由美國倡議的關稅和貿易總協定（以下簡稱關貿總協定）在日內瓦簽字，這是一項多邊協定，承認最惠國待遇的普遍性和消除貿易壁壘的必要性，消除國際商業上的差別對待。由于歐洲國家的反對，關貿總協定保留了一些關于特惠制和關稅同盟的項目，允許發展中國家采取保護本國工業的必要措施。

從20世紀50年代后期起，美蘇為爭奪世界霸權展開了激烈的角逐，雙方之間的對峙和沖突始終不斷，但從未發生過直接的軍事對抗，從而稱其為“冷戰”。1947年3月杜魯門主義的提出，標志著冷戰的正式爆發，以美蘇為首的東西方陣營對抗激烈。20世紀50年代中期起到60年代末，在經歷了第一次短暫的緩和與第二次柏林危機、古巴導彈危機以后，美蘇兩國關系呈現出既對話又對抗的特點。與此同時，東西方陣營內部發生了激烈的動蕩與分化，西歐國家在冷戰背景下開始了一體化的探索，歐共體于1958年成立，其成立的宗旨是：消除成員國之間的關稅壁壘，在成員國之間廢除阻止人員、服務和資本自由流通的各種障礙；建立共同體統一的經濟政策；實現資本、人員、商品和勞務在共同體內自由流動；設立歐洲投資銀行；設立一筆歐洲社會基金以便增進工人就業的機會、并促進工人生活水平的提高。^[5]

此外，二戰后，亞非拉廣大殖民地、半殖民地地區民族解放運動蓬勃發展，并出現了大量新興國家，為戰后國際政治的發展注入了新的活力，這些國家不約而同地有著大規模發展基礎設施、提高公共物品供應水平的內在需求。

20世紀70～80年代，國際政治的發展中出現了新的變革因素：新技術革命的興起和發展，改變了大國間實力的對比；日本和歐共體的國際地位上升，對美蘇兩極格局形成了巨大沖擊；跨國公司和國際組織的迅速發展，改變了傳統的以民族國家為行為主體的國際關系體系，國際關系行為體日益多元化；在20世紀60年代蓬勃興起的民族獨立和民族解放運動基礎上，第三世界開展了建立國際政治新秩序的斗爭。蘇聯開始采取緩和政策，以為其創造有利條件解決戰后遺留問題，鞏固蘇聯在東歐取得的成果，延緩美國軍備擴充進程，同時借此從西方獲得資金、技術以緩解其遇到的經濟困難。勃列日涅夫訪美以后，美蘇兩國開始了在農業、商業、航空等諸多領域的合作。在福特總統的兩年任期內，美蘇兩國經貿關系有一定的發展，簽署了10項經濟技術協定，涉及民航運輸、漁業和其他海洋事項。

3.社會方面

在社會因素方面，戰后最顯著的一個特征可以概括為福利國家的興起。福利國家是指國家通過立法而建立的一種政府形式，該政府負有保護并提高全體公民的基本福利的責任。其基本內容包括通過立法保障最低收入，并對個人和家庭因工傷事故、疾病、年邁、失業提供救助。^[6]二戰強化了歐洲各國社會的團結，使各國更加關注如何更有效地管理公民的社會生活，集合公眾之力來降低個人處于產業轉型帶來的不確定性風險，維持公民基本生存條件。以此為動力，他們設計并實施了一系列社會保障制度，探索建立福利國家。福利國家的主要理念包括以下內容：第一，足夠的工作收入是福利的根本基礎；第二，國家有責任遵照民主社會的公共愿望，通過財政系統爭取提供比市場系統更公平的收入分配；第三，國家應當對失業、疾病、殘疾和老年等社會風險進行主要擔保；第四，可以采取各種方式救濟社會上的貧困弱勢群體：國家、省、市直接救濟，或給予消費者價格補貼，以及各種形式的私人團體救濟等。^[7]

英國于1941年通過了《貝弗里奇報告》，這正是與法西斯交戰激烈的年代。正如貝弗里奇所說：“在戰爭最為殘酷的時期制定社會服務重建計劃，盡管會有重重困難，但卻又有諸多有利因素。社會服務政策的根本目的是滿足人們的基本生活需要、減輕或解除人們疾病的痛苦，這實際上代表和符合了所有公民的共同利益。由于戰爭能凝聚民心，所以在戰爭期間比在和平時期更有可能使人們就保障基本生活需要和解除生病的后顧之憂問題達成一致意見。由于戰爭使得國家空前團結，使民眾能夠為了共同利益而犧牲個人利益，所以在這個時候出臺社會保障改革政策就有可能為社會各方所普遍接受，而在和平時期恐怕難以做到?！?a id="w8">^[8] 英國工黨在戰后大選中勝過保守黨，很大一部分原因是因為工黨在建設社會保障制度上的力度和決心比保守黨更大，工黨提出的競選綱領是《讓我們面向未來》，以“民主社會主義”作為理論支撐，正式采用“福利國家”的提法。強調通過國家調節達到充分就業的目標，宣稱要采取高額工資、社會保險、征稅等政策措施來提高居民的購買力。從1946年工黨執政開始，政府即通過建立全民醫療保健制度、囊括生活各個方面的補助金制度、食品價格補貼制度以及社會救濟制度等，建立了范圍較廣、內涵豐富的福利制度。1948年，英國首相艾德禮宣布英國已建成“福利國家”。

早在1883年，俾斯麥就進行了社會立法，他將全面的社會保險計劃引入了社會改革，開始了“福利國家”的構想和建設。二戰后，聯邦德國各政黨達成共識，即確保經過戰爭而能夠存活下來的人們不再忍受饑餓且逐步獲得一定的保障，因此，聯邦德國迅速根據之前所確立的法律依據對社會保險制度進行了恢復，1947年通過的基本法，確立了“為每一個公民提供基本生活保障是國家的重要任務”這一基本原則，隨后，在20世紀50年代和60年代，特別是在1957年和1969年進行了重大的改革，擴大了社會保險范圍，改善了社會保險的待遇，并且使年金同時與生活費用和工資增長聯系起來。^[9]

1945年10月4日，法國臨時政府頒布了《關于社會保障組織的法令》，宣布建立社會保障組織的目的在于“保證工人及其家屬不發生削弱或喪失其維持生活的能力的任何危險”，以“保證他們能夠負擔自己養育子女和維持家庭的義務”。社會保障組織的職能是負責管理“社會保險、年老工人補貼、工傷事故和職業病、家庭補貼和單一工資補貼”。同年，法國將限于部分雇員和農民的年金制及社會保險，發展為面向全民的社會保險體制。

北歐國家在這一時期則發展了更為全面綜合的社會福利制度，學界通常稱之為“北歐模式”或“斯堪的納維亞模式”。其主要方式是把市場經濟“按勞付酬”的原則和社會福利國家“按需要得福利”的原則相結合，又把充分就業和收入的平等分配作為福利國家的主要準則。^[10]北歐模式的突出特征是，通過財富積累以加強福利國家建設，政府承擔更大的責任，通過各種法定的福利保障計劃建設綜合的社會福利制度，實行從“搖籃到墳墓”的高度社會福利，涵蓋社會保障、社會福利、社會服務和社會輔助等方面，使個人不因生、老、病、殘等原因而影響正常的生活。庫勒列舉了北歐福利制度的十一個要素，這些要素使得北歐各國的福利社會與其他福利社會有所不同，其中包括：政府提供福利的相對條件，福利就業的相對范疇，公共就業與總體就業的比例，再分配制度，提供公共福利的高度的法律依據，以及普遍的賦予公民的社會權利。他認為這些要素的普遍包容性構成了斯堪的納維亞各國福利國家的特殊地位。^[11]

福利國家的建立和推廣是凱恩斯主義在社會領域所取得的成就，政府在建立“凱恩斯福利國家（Keynesian Welfare State）”的過程中施行強勢政府的運作模式，通過運用公共權力，直接參與公共建設，實現公共服務的公有化和加大公共福利支出等目標，的確對促進經濟富裕、社會穩定、人民安居樂業起到了重要作用。^[12]在《后福特制：當代資本主義經濟新的發展階段》一書中，作者提出，“福利國家是福特制生產組織方式建立和發展的內在要求和必然結果……福利國家政策的核心是通過政府的干預，緩解大規模生產和大規模消費的失衡。但是福利國家同樣也帶來了經濟活動的低效率和政府邊界的過度擴張，尤其不利于強調自由競爭的高新技術產業的發展。20世紀70年代之后，隨著后福特制生產方式的興起，福利國家政策開始出現危機”。^[13]各個福利國家的福利支出和以國家為中介的“集體消費”的擴大，導致了福利國家整體出現了巨大的財政危機，尤其是20世紀70年代執政的西歐社會民主黨依據凱恩斯主義赤字財政政策，在資本增殖日益困難和利潤下降的境況之下，仍然設法穩定福利國家體系下的社會力量對比、組織結構和調節模式，從而造成了更為嚴重的國家債務和通貨膨脹。按照Mark Elam的看法，福利國家政策出現危機并非因其政策本身，而在于其所賴以產生的福特制生產方式出現了危機。^[14]隨著后福特制的興起和發展，與之相適應的創新國家政策逐漸替代了福利國家政策，成為以美國為代表的西方發達資本主義國家政府干預政策的立足點，不再以公共福利支出和增加有效需求為政策重點，強調通過有效促進新知識的創造及其商業化，實現產業的持續創新和柔性生產，因此，放松產業管制、培育勞動者創業精神、構建國家創新體系，是創新國家的政策重點。^[15]根據經濟合作與發展組織（OECD）在《國家創新體系》報告中的定義，國家創新體系就是公共和私營部門所組成的網絡。在國家創新體系下，政府通過引入私人資本緩解福利國家所帶來的巨大財政壓力，就成為了一個自然的現實選擇。

4.思潮方面

“從20世紀20年代前后至70年代早期，公共行政處于其黃金時代，這一時期的公共行政是受人仰慕和令人滿意的事業，政府和公共部門提供了改善社會的希望。在這一時期，公共行政成為實現某些重要成就——從實施新政到建立大壩、管理發達國家新生的福利系統，以及調控二戰期間的整個經濟的促進因素?！?a id="w16">^[16]然而，從20世紀70年代起，公共服務在絕大多數發達國家遭到人們的非難，人們對公共部門的規模和能力也進行了激烈的抨擊：公共部門的規模過于龐大以致于浪費了過多的稀缺資源、政府本身介入活動過多而實際上其中許多活動可以通過其他替代性方法來進行、政府通過官僚制方法提供服務必定會造成工作無起色和效率低下。在這樣的背景之下，逐漸嶄露頭角的“新古典主義經濟學”提出了較小規模的政府通過提高經濟效率來提高社會總體福利、采用市場的“自由”或“選擇”等概念來激勵人們從事各種活動等等主張，得到了政策顧問、政治官員、政府工作人員們的認可和接受，認為在政府內外，應該更多地應用市場機制來制定政策和提供服務。由此，一種新的管理主義方法在公共部門嶄露頭角，公共部門對一組包括“收入與分配的變化、后工業主義、后福特主義、新機械型政治以及白領員工數量增長的變化”等因素的特殊社會條件作出了積極的回應，進行了一場可以成為革命的變革，這場變革在全球被稱為“新公共管理運動”。“新公共管理不像舊有的公共管理那樣，在公共行政內部實行技術的專業化，其目標在于完全地取代傳統的行政模式。新公共管理并不只是對公共部門進行改革，它代表了公共部門以及公共部門與政府和社會關系的某種轉變”。^[17]

作為一種理論，新公共管理是“管理主義”或“新管理主義”運用于公共部門的成果。所謂“管理主義”，是工商管理領域長期流行的一套管理哲學，其核心理念是：社會進步的主要途徑在于實現經濟學意義上的生產力持續增長；生產力持續增長以“管理”功能對勞動力要素和復雜的信息技術、組織技術、物質形態商品的生產技術實施有效組織為前提；管理是組織內一項重要的、獨立的、特殊的職能，在計劃、執行等方面發揮關鍵作用；為了確保關鍵作用的發揮，管理者必須被賦予合理的管理權限。^[18]“管理主義”的信條就是，“讓管理者來管理”才是良好管理的基本準則。^[19]20世紀80年代以來，管理主義與公共選擇理論、交易成本經濟學、委托-代理理論進行了吸納與整合，構成了“新管理主義”，其標準范本就是新公共管理理論。學者對這一理論的研究有著不同的觀點，其中較具代表性的是經濟合作與發展組織、克里斯托弗·胡德、霍爾姆斯與桑德、以及波利特的觀點，澳大利亞學者歐文·E.休斯對這幾種觀點進行了整合，認為新公共管理的內涵包括如下要素^[20]：

（1）一種戰略方法。即政府需要確定組織的目標并確保目標得以實現，需要通過分析組織的優勢、缺陷、機會和威脅得以明確如何使組織適應其所處的系統環境，需要通過成本-收益分析，確保組織能夠較好地利用資源、執行預算計劃。

（2）管理而非行政?！肮补芾憩F在需要專業化的管理，而過去公共行政則不需要”。^[21]政府清楚地知道管理人員們在做什么、做得如何、誰在負責、如何問責，管理被看做是一門兼具“藝術”和“科學”特性的專業，而非技術型專家一學就會的東西，因此，政府更愿意聘請一些有豐富經驗的、更有可能取得預期結果的管理者來擔任某一特定職位。

（3）關注結果。按照胡德的觀點，“需要重視的是結果而非過程”，確定組織目標并設定績效標準，委以責任時需明確描述目標，欲提高效率則需緊緊聚焦目標，通過績效管理在實現目標的進程中對員工和機構的工作進行監控并不斷加以改進。

（4）改善的財政管理。用項目預算制度代替原有的線性項目預算和會計制度，根據機構的特定項目來進行資金分配，將所有有關該項目、子項目甚至次級項目的成本都列舉出來，并將人員調配納入項目預算中，重視資源的利用效率，將資源直接配置給那些最有利于戰略目標實現的項目，在獲取足夠信息的基礎之上更好地控制經費支出。

（5）人員調配的彈性。政府部門的高級管理者可以很容易地在職位與部門之間進行轉換，通過高級管理者普遍具有的政策咨詢、一般管理和專業技能來改善政府部門的管理能力，進而提高整體效率。進一步提高人事管理的彈性，以績效作為標準實施人員的調配甚至解雇。

（6）組織的彈性。撒切爾政府1988年實施的“Next Steps Initiative”確定的一種新的組織模式，即建立一種以準合同為基礎的獨立機構，專門為相關政策部門提供服務。這種做法將一些較大的部門劃分為若干個不同的部分，然后將這些提供服務的機構排除在了政府系統之外，從而減小了政府部門的規模以及政府公務員的數量。這種做法也移植到了其他一些國家。

（7）更激烈的競爭。Michael Keating指出，“通過在公共部門組織內部和公共部門組織與非政府組織之間創造競爭環境而對消費者予以更多的關注，為他們提供更多的選擇”。^[22]這個過程的一個重要部分就是大規模的民營化，通過簽訂合同來提供競爭性的產品和服務，競爭是降低成本和提高標準的關鍵。

（8）新合同主義。根據“合同主義”的理論，任何想象得到的政府服務都可以通過簽訂合同來提供——或者通過外部的私營部門或者非營利組織，或者通過政府內部的其他部門。在新公共管理浪潮中的許多國家內，簽訂合同覆蓋了公共服務的各個領域，在這種模式下，私營部門、非營利組織是生產者，而政府扮演了安排者的角色，它付費給生產者。E.S.薩瓦斯認為，在合同承包安排中，政府的理想角色是：公共物品和服務需求的確認者；精明的購買者；對所購物品和服務有經驗的檢查者和評估者；公平稅賦的有效征收者；謹慎的支出者，適時適量對承包商進行支付。^[23]

（9）吸收和運用私營部門管理的實踐方式。包括有計劃地進行人事變革，確保員工能更好地適應其職位，且組織能對員工的績效進行有效的測量，并根據績效結果進行獎懲，鼓勵合同制的短期任命方式，據此淘汰那些業績不佳的人員。

（10）行政與政治關系的變化。公共管理承認政府基本的政治特性，公務員與政治官員共事于稱為管理的互動過程之中，公共管理者參與政策事務，也參與嚴格意義上的政治事務，但政治官員對政策制定仍具有最終的決定權。公共管理者需要學習如何與政治官員以及外部環境進行良好的互動。

（11）政府與公眾關系的變化。新公共管理把政府服務的接受者視為消費者或“顧客”，與私營企業一樣，強調“以顧客為中心”，以顧客需求為導向提供公共服務，積極回應顧客的需求和要求。

（12）將公共物品或服務提供中的參與者角色區別開來。公共服務中包括三個基本的參與者：消費者、生產者、提供者。消費者直接獲得或接受服務，可以是公民個人、特定的組織等；生產者直接組織生產，或直接向消費者提供服務，可以是政府，也可以是私營機構、非營利組織；提供者則為生產者指定消費者，或為消費者指定生產者，或選擇服務的生產者，一般而言，公共服務的提供者只能由政府來擔任。公共服務的提供者與生產者之間的區別十分明顯，這個區別也是政府與其他機構進行合作以提供公共服務的前提與基礎。對許多公共物品和服務來說，政府本質上就是一個提供者，是一種社會工具，用以決定什么應該通過集體去做，為誰而做，以什么標準來做，如何付費等問題。政府可以作出用公共開支來提供某種服務的決定，但并不意味著該服務必須依靠政府自己來提供。當公共服務的提供者和生產者不同的時候，交易成本就產生了。^[24]

（13）縮小政府規模。新公共管理的倡導者們以經濟學理論為武器，認為“小即是美”，政府越大，則腐敗和尋租幾率越大，主張政府應當從某些領域撤離出來。因此，在實踐中，多國政府都對政府規模和職能進行了詳細的考察，厘清其在經濟和社會發展中所處的角色，實施嚴格的政府職能評估程序，以確定在某些領域政府是否應該進行干預。加拿大在20年代90年代中期就采用以下幾個測試對政府所有的活動進行了評估：公共利益測試（這項活動是否仍對社會有所助益？）、政府角色測試（是否任何政府都應參與這項活動）、聯邦主義測試（聯邦政府是不是參與這項活動的合適層級？另一層級的政府是否更為適合？）、伙伴關系測試（這項活動是否能夠全部或部分地由社會中其他部門來承擔？）、效率測試（這項活動是否能夠以較低的成本實施？）、承受能力測試（即使上述測試都滿足條件，社會能夠為這一規劃付費？）。^[25]其他一些國家也會用類似的方式對政府每一項規劃和行為的價值進行評估。

在薩瓦斯看來，“民營化顯然屬于新公共管理的主流，體現了新公共管理的所有特征”，而在實踐中，雖然世界各國在尋求公共部門的管理改革時并未遵循同一種模式，改革必然受制于國際國內的系統環境，然而，在大部分國家的改革中，民營化或者公私部門的伙伴關系在其中扮演了非常重要的角色。例如新西蘭的改革中盡可能地對各種項目進行民營化，澳大利亞在改革中對民營化、政府改組以及項目績效評估等方面進行了全方位的努力，英國政府則大量地削減那些可以由私營部門更好地完成的職能且進行了一系列激進的非國有化運動，美國政府則從20世紀90年代中期開始，將民營化作為一個基本政策。^[26]

（二）PPP的理論淵源

管理主義和經濟學為新公共管理提供了主要的理論基礎，同樣，它們也為在新公共管理浪潮中大量涌現的PPP實踐提供了智力支持和理論支撐。

1.公共物品理論

公共物品理論認為，界定政府和私營部門的恰當角色的基點是考察現代社會所需要的物品和服務。

人類的存續和發展需要許多不同種類的物品和服務，以兩個特性——“排他性”和“消費性”為標準可以對這些物品進行整理和分類，分類的結果就確定了政府和社會中的其他機構在物品和服務提供中所扮演的角色。物品和服務的“排他性”是指如果物品和服務的潛在使用者沒有達到潛在供給者給出的條件，他們就可能被拒絕使用該物品或者被排除在該物品的使用者之外，那么，這些物品就具有排他性。排他性的實質是成本問題，可行或者不可行取決于執行成本的相對高低，因此，排他性具有不同的程度。而物品和服務的“消費性”則是指物品和服務是否可以被消費者共同和同時使用，其數量和質量并不會因此減少或降低。以排他和消費作為變量，可以將物品和服務劃分為四種形式：排他完全可行的純個人消費品（即個人物品，individual goods）；排他完全可行的純共同消費品（即可收費物品，tool goods）；排他完全不可行的純個人消費品（即共用資源，common-pool goods）；排他完全不可行的純共同消費品（即集體物品，collective goods，通常也被稱為公共物品，public goods）。^[27]

物品的性質決定了在提供物品的過程中，集體干預是否有必要：

個人物品和服務的提供上不存在懸念，即由市場來提供，企業確認顧客的需求并生產產品，然后以雙方都能接受的價格賣給愿意購買的個體。在個人物品和服務的提供上，集體行動主要限于防范或者解決市場失靈的范圍之內。

可收費物品和服務也能夠通過市場來供給，企業對物品和服務的提供基于使用者的付費。然而，有些可收費物品和服務需要集體行動來供給，通常這類物品和服務被稱為自然壟斷物品，隨著使用者數目的增加，每個使用者的使用成本則自然下降，因此，供給者越少，則對該物品的供給就越經濟，如有線電視、通信網絡、自來水供應等等。傳統理論認為在這類物品和服務的供給中政府干預很有必要，以防止所有者利用其壟斷權謀取暴利。但新古典經濟學者認為即使是自然壟斷行業也可以引入競爭，由此，集體行動的作用僅限于引進并管理潛在供給者之間的競爭過程。

共用資源存在供給上的難題，由于消費共用資源不需要付費，也無法阻止消費，例如，如果一塊土地被視為共用資源，它就會被過度使用，從而出現公地悲劇（Tragedy of the commons）。理性的供給者不會提供這種物品，因此，唯有集體行動以對其進行保護，為了保護這些共用資源而建立的機制、協議等，又是一種新的物品或者服務，具有集體物品的性質。當然，現在也有一種趨勢，是將共用資源轉變為個人物品，以確保對它的維護和有效管理。

集體物品和服務被許多人同時享用且無法排除，在這個過程中，每個人都得到一種激勵去“搭便車”，因此，市場在提供這類物品時缺少積極性，通常它們由自愿或強制性的行動來提供，為了保證公共物品和服務的供給，集體行動是必須的。集體行動并不一定意味著政府行動，社會團體也能夠就集體決策和公眾集資達成志愿一致。當純粹志愿行動無法保證公共物品和服務的供應時，就有必要由政府以強制力獲取需要的經費或資產來確保公共物品或服務的供應。^[28]

在公共物品和服務提供的過程中，有三個基本的參與者：消費者、生產者、安排者或提供者。消費者直接獲得或接受服務，可以是個人、特定地理區域的所有人、政府機構、私人組織、擁有共同特征的社會階層或團體（窮人、學生、出口商、農民等）或者獲得輔助性服務的政府機構；生產者直接組織生產，或者直接向消費者提供服務，可以是政府、市民志愿組織、私人企業、非營利機構，甚至還可以是消費者自己；安排者或提供者指派生產者給消費者，指派消費者給生產者，或選擇服務的生產者。提供者通常是政府，但也存在例外。^[29]

服務提供與服務生產之間的區別帶來了不同的制度安排，根據它們的區別，可以把制度安排分為四種類型，即：公共部門提供——公共部門生產（政府服務、政府間協議）、公共部門生產——私營部門提供（政府出售）、私營部門生產——公共部門提供（合同承包、特許經營、補助）、私營部門生產——私營部門提供（自由市場、志愿服務、自我服務、憑單制）。不同類型的物品或服務可以采用不同的服務機制，而且不同的服務機制也可以有效地進行整合、混合。在特定物品和服務的提供上選用哪種特定機制，并沒有特定的答案，需要在考慮幾個重要因素的基礎之上綜合權衡：服務的具體性；生產者的可得性；效率和效益；服務規模；成本收益的關聯度；對消費者的回應；對欺騙行為的免疫能力；經濟公平；種族公平；對政府指導的回應性；政府規模。

2.公共選擇理論

公共選擇理論（Public Choice Theory）在英文文獻中通常也稱為“公共選擇”（public choice）、集體選擇（collective choice）、公共選擇經濟學（economics of public choice）、新政治經濟學（the new political economy）、政治的經濟學（economics of politics）或政治的經濟理論（economic theory of politics）等，學界通常認為它是一門建立于經濟學和政治學基礎之上的新興交叉學科，它以新古典經濟學的基本假設（尤其是理性人假設）、原理和方法作為分析工具，來研究和刻畫政治市場上的主體如選民、利益集團、政黨、官員、政治家等，以及研究政治市場的運行。薩繆爾森和諾德豪斯認為公共選擇理論“是一種研究政府決策方式的經濟學和政治學。公共選擇理論的基本行為假定是：人是一個自私的、理性的、效用最大化者?；谠摷俣?，學者們考察了不同選舉機制運作的方式，指出沒有理想的機制能夠將所有的個人偏好綜合為社會選擇；研究了當國家干預不能提高經濟效率或收入分配不公平時所產生的政府失靈；還研究了國會議員的短視，缺乏嚴格預算，為競選提供資金所導致的政府失靈等問題”。^[30]

在公共選擇理論看來，人類社會由兩個市場組成——經濟市場和政治市場，經濟學不是選擇科學，而是交易科學。政治市場上的基本活動是交易，是個人、集團之間出于自利動機而進行的一系列交易過程，政治過程與經濟過程一樣，是利益交換。經濟學的核心在于尋求自動秩序原理，即在最低限度的政府干預下不同的個人利益怎樣通過自愿的交易過程得到協調，因此，集體選擇的制度結構和程序是關鍵。在政治市場上，各種行為主體，如選民、利益集團、官員和政治家，都要進行復雜的博弈，博弈的結果就是各種政策的產出，確定公共物品和服務生產的內容、方式和目的。^[31]根據皮科克（Peacock）的觀點，公共選擇理論的研究范圍可以劃分為三個大的政治市場：初級政治市場、政策供給市場和政策執行市場。在初級政治市場上，政治家把政策賣給選民，選民則為政治家支付選票，在該市場上的供求分析構成了公共選擇理論的基本原理，如一致同意規則、多數投票規則、中間投票人定理等；在政策供給市場上，官員們為了實現當選政府的政策目標將提供不同的行政手段，對這些行政手段的供求分析構成了官員經濟理論、政府增長理論和政府失靈理論等；在政策執行市場上，每一項政策的執行都會給一些人帶來影響，如納稅人、弱勢群體、為政府提供公共物品和服務的人，他們會調整自己的行為以適應法律的要求。^[32]

為了彌補市場的缺陷和糾正市場失靈，各國政府紛紛采取了一系列的措施來干預經濟，然而，20世紀70年代普遍出現的“滯漲”現象，又引起了學界對政府失靈問題的關注和研究。公共選擇理論對這個問題主要圍繞改革公共決策體制及政治制度、引入競爭機制（用市場力量改進政府效率）兩個方面來加以分析。

改革公共決策體制及政治制度。在《自由的限度：在無政府狀態和利維坦之間》一書中，詹姆斯·布坎南提出需要從根本上改造現有的西方民主政體，具體的措施有：進行立憲改革，用憲法來確定政府行為的規則和程序；審視政府的財政過程，約束公共支出；完善表達民主的方式且發明新的政治技術。

引入競爭機制。公共選擇理論主張用市場的力量來改善政府的管理，通過在政府管理中注入一些市場的因素，以達到縮小“政府失敗”的影響范圍、降低發生幾率。具體的措施有：在政府內部機構之間恢復競爭，縮小政府機構的平均規模；在高層管理者中激勵其充分發揮個人積極性，以降低成本、提高效益；經常地采用私營企業承擔公用事業的政策，依賴于市場機制來生產某些公共物品或公共服務。

3.供給（supply-side）理論

20世紀70年代，在西方國家普遍陷入滯漲危機的形勢下，西方經濟學也出現了重大危機，在此背景下，供給學派（suppliy-side）理論應運而生。他們在對凱恩斯主義的有效需求理論及其政策主張進行批判和否定的基礎上，復興古典經濟學、推崇薩伊定律，形成了別具一格的理論體系。供給理論推崇19世紀上半期法國的經濟學家薩伊所提出的“薩伊定律”，即供給決定需求。他們認為供給是實際需求得以維持的唯一源泉，沒有供給，就沒有需求，沒有出售產品得到的收入，就沒有可以用來購買商品的支出。在市場機制充分發揮作用的前提下，利率的下降會使儲蓄全部轉化為投資，而投資的增加會使勞動生產率和產量都得到提高，從而促進經濟增長。因此，他們主張政府不應該運用財政和貨幣政策去增加需求，而是應該向供給方面（supply-side）傾斜，提高企業的競爭活力，激發企業的投資積極性。^[33]

供給學派的主要觀點如下：

第一，產出取決于要素激勵。經濟中的產出是勞動與資本等各種生產要素投入的結果，生產的增長取決于生產要素投入的增長和要素生產率的提高。個人提供生產要素和企業從事生產經營都是為了謀取報酬，正是報酬激勵著人們的經濟活動。經濟行為會隨著各種激勵的變動而變動，趨利避害。因此，政府應當通過發揮政府職能去改變激勵，影響人們的經濟行為，進而促進經濟增長。^[34]

第二，減稅可以刺激供給。激勵經濟主體活動的主要因素有政府稅收、規章條例、政府支出、貨幣政策等，其中稅收是最重要的激勵因素，尤其是稅后報酬和稅后利潤。因此，政府通過改變稅率，尤其是改變邊際稅率（即增加以單位報酬或利潤所增加的稅額），就能改變人們的經濟行為：高邊際稅率會降低人們的工作積極性，而低邊際稅率則會提高工作積極性；高邊際稅率阻礙投資，降低資本存量，而低邊際稅率鼓勵投資，增加資本存量；邊際稅率與政府稅收收入并非正相關關系。

第三，稅楔（tax wedge）模型?！岸愂招ㄗ印保╰ax wedge）是指政府稅收在供求關系曲線之間打入一個“楔子”使得供應和需求曲線的交點偏移導致無謂的社會總收益減少。提高稅率則稅收楔子增大，減少了工人實際得到的工資收入，同時增加了企業雇傭工人的成本，進而使得勞動力的投入減少，最終減少勞動力總供給，此外，稅收楔子越大則企業會減少對資本的需求量和資本的供給量，減少資本投入，降低資本總供給；降低稅率則使稅收楔子降低，增加勞動力供給和需求，從而增加勞動力總供給，此外，會增加企業對資本的需求量和資本借出者對資本的供給量，達到增加資本供給的效果。

第四，經濟自由主義。供給學派認為企業家的創業精神和自由經營活動是促進生產、增加供給的關鍵因素，而自由競爭的市場經濟是企業家施展才能的最佳經濟體制。在市場機制的充分作用下，各種經濟力量都能自動趨于均衡，使經濟實現穩定、長期的發展。^[35]

第五，通貨膨脹與供給不足的惡性循環。供給學派認為需求膨脹、貨幣量過多是相對于商務和勞務的供給過少而言的，根源在于政府干預的需求管理和膨脹性政策，導致需求被人為加大，妨礙了生產供給，擴大供求矛盾，引起物價上漲，從而又反過來傷害供給因素。供給不足與物價上漲互相推動，最終導致滯漲局面。

里根政府大量采納了供給學派提出的政策主張，對當時提高美國經濟的競爭力起到了顯著作用。他們的政策主張和建議主要有：

第一，減稅。減少邊際稅率，是供給學派政策主張的核心內容。他們主張以以下實際方案來減少邊際稅率：降低個人所得稅率，降低利息、股息稅率，以刺激民眾工作和儲蓄的積極性；降低公司所得稅率和金融資產的收益稅率，以提高投資積極性，促進資本積累；免除企業研究開發稅收費用，以鼓勵技術創新。

第二，削減政府在福利方面的支出。供給學派認為戰后各國的社會福利制度增加了政府支出，加重財政負擔，還削弱了民眾的工作積極性，扼殺了競爭性和創新意識，阻礙了生產的發展。因此，應大量削減社會福利支出，停辦不必要的社會保險和福利計劃，提高領受標準和條件。此外，他們認為政府的一切支出都具有排擠私人生產性支出的效應，應當減少政府對經濟的干預，充分發揮市場機制的作用，提高資源配置效率。

第三，精簡規章制度。供給學派相信，政府對經濟的干預和管制越少，經濟運行就越有效率。政府為了管制經濟而制定的一系列規章制度，加重了企業負擔，增加了企業生產成本和大量非生產性支出，扼殺了企業家的創業精神，進而減弱了企業的國際競爭能力。因此，這些規章制度應該減少，包括取消價格限制、取消最低工資法令、放寬標準等。^[36]

4.治理理論

1989年，世界銀行在其研究報告中首次使用了“治理危機”的概念來概括當時非洲的狀況。自此以后，“治理”一詞頻頻出現在聯合國的諸多文件中，并逐漸被各個學科領域的學者們所接受，廣泛應用于對經濟、社會和公共管理有關的理論和實踐研究中。^[37]1992年聯合國教科文組織專門成立了“全球治理委員會”（Commission on Global Governance），對“治理”的概念、內涵進行深入研究，協調全球治理相關事務?！爸卫怼眮碓从诶∥暮凸畔ＥD語，原意是控制、引導和操縱。1986年的《韋伯斯特新國際辭典第三版》把“治理”（Governance）首先定義為“由管理一個城市、或者公司等等的人們控制它們的那種方式”。^[38]治理同樣也意味著“統治的官員、權力或功能”、“被統治的狀態”、“統治的方式或方法”或“統治制度”。

20世紀90年代以后，隨著理論研究和實踐的深入，“治理”一詞被注入了許多新的內涵。皮埃爾·德·賽納克倫斯（Pierre de Senarclens）認為，治理反映的就是這樣一種觀念：各國政府并不完全壟斷一切合法的權利，除了政府之外，社會上還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經濟和社會調節。^[39]全球治理理論的專家詹姆斯·N.羅西瑙（James N.Rosenau）將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。^[40]世界銀行對“治理”的定義是：治理是指行使政治權力來管理一個國家的事務，建立有效的公共服務、可靠的法律制度以及對公眾負責的行政當局。^[41]聯合國計劃開發署將治理定義為“行使經濟、政治和行政權力，管理國家各級的事務，治理包括一些機制、過程和機構，使公民和群體能夠借以表達他們的利益、行使他們的法律權利、履行他們的義務和調解他們之間的分歧”。^[42]聯合國全球治理委員會對“治理”的定義是：各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它具有四個特征：“治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控制，而是協調；治理既涉及公共部門，也涉及私營部門；治理不是一種正式的制度，而是持續的互動?！?a id="w43">^[43]

弗雷德里克森認為，“作為公共行政的治理的第一個和最明確的含義是：它包括了參與公共活動的各種類型的組織和機構。例如，用公共管理和公共行政來描述大都市的交通運輸系統便不恰當，但是，用治理來描述這一系統就很恰當” ^[44]。他對治理提出了四種定義：第一種是指在治理中，行動的網絡包括了全部的公共組織——政府的、非政府的、營利的、非營利的、國家的、超國家的的組織，這樣，公共行政的領域就大大地擴展了；第二種是指當代的多元主義和超多元主義，在多元主義的體制中，治理包括了所有有利害關系的利益主體：政黨、立法機關及其分支機構、利益集團、中間人、組織、顧客、媒體、賣主等等；第三種解釋了多元制度—組織環境存在的原因，當代的領導者和政策企業家正是在這種多元的環境中執行政策的，在治理的環境下，他們的工作更是隨心所欲，更具有政治性，要承擔更大的風險，更具有創造性，而更少具有組織性，更少受層級的控制，更少受規則的限制，更少具有管理性；第四種認為治理意味著重要性，意味著合法性，意味著一種為達成公共的目的而作出的崇高而積極的貢獻。^[45]

從上述定義中，我們可以找出“治理”的共同特征：即主體的多元化、多中心、網絡化，以協調為基礎，強調互動和回應，以公共利益最大化為目標。因此，我們可以將“治理”定義為：以政府為主的、包括私營機構、非營利組織以及公民在內的多元主體在各種制度安排下通過協調與有效合作來管理共同事務、從而實現公共利益最大化的過程和機制。治理代表著四種公共部門形態發展變化的集合：“逐漸出現利用私人公司和非營利機構從事政府工作的模式；從顧客——公民的角度考慮，采取橫向“協同”政府、縱向減少程序的做法；技術上的突破大大減少了伙伴之間的合作成本；公民希望增加公共服務選擇權的要求在不斷提高。”^[46]在治理過程中，政府、私營機構、非營利組織以及公民之間的聯系越來越網絡化，跨政府關系、甚至跨國關系變得日益突出；治理要求更大的協調性、互動性和回應性。

俞可平從治理（governance）和統治（government）二者的區別對治理的概念進行了厘定，他認為治理作為一種政治管理過程，也像政府統治一樣需要權威和權力，最終目的也是為了維持正常的社會秩序，這是兩者的共同之處，但兩者的區別有至少四點：

首先，治理與統治的本質性區別在于，治理需要權威，但該權威未必一定是政府；但統治的權威必定是政府。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。治理的主要特征“不再是監督，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再是由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理；不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作”。所以，治理是一個比政府更寬泛的概念，從現代的公司到大學以及基層的社區，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統治，但卻不能沒有治理。^[47]

其次，管理過程中權力運行的向度不一樣。政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。^[48]

再次，管理的范圍不同。政府統治所涉及的范圍就是以領土為界的民族國家，一個國家的政府統治如果超越了自己的領土，而延伸到其他國家，那就是對其他國家主權的侵犯，為國際法所不允許。人類迄今還沒有產生凌駕于主權國家之上的、對各國政府和公民具有強制性約束力的世界政府，因而也沒有世界范圍內的政府統治。與此不同，治理所涉及的對象則要寬泛得多。由于治理的權威主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國界的民間組織，所以，治理的范圍既可以是特定領土界限內的民族國家，也可以是超越國家領土界限的國際領域。^[49]

最后，權威的基礎和性質不同。統治的權威主要源于政府的法規命令，治理的權威則主要源于公民的認同和共識。前者以強制為主，后者以自愿為主。即使沒有多數人的認可，政府統治照樣可以發揮其作用；治理則必須建立在多數人的共識和認可之上，沒有多數人的同意，治理就很難發揮真正的效用。^[50]羅西瑙也特別強調治理與政府統治的這一區別，他說：“更明確地說，治理是只有被多數人接受（或者至少被它所影響的那些最有權勢的人接受）才會生效的規則體系；然而，政府的政策即使受到普遍的反對，仍然能夠付諸實施?！虼耍瑳]有政府的治理是可能的，即我們可以設想這樣一種規章機制：盡管它們未被賦予正式的權力，但在其活動領域內也能夠有效地發揮功能”。^[51]

格里·斯托克通過對治理理論及其實踐進行梳理，發現治理理論的價值在于“它是一種組織框架，可以據以求得對變化中的統治過程的了解”，“有助于辨識重大問題”，認為治理理論主要持有五個論點，如下：

第一，治理指出自政府、但又不限于政府的一套社會公共機構和行為者。治理理論指出了在實踐中政府體制的復雜現狀，也使得人們關注私營和志愿機構越來越多地提供公共服務、參與戰略性決策的事實，然而其中很多模型被認為不合法，因此，治理需要獲得更大的合法性。^[52]

第二，治理理論明確指出了在為社會和經濟問題尋求解答的過程中存在的界線和責任方面的模糊點。私營部門和非營利組織越來越多地參與到經濟和社會問題的解決當中，在這種情況下，政策制定者和公眾容易混淆某種事務到底由誰負責，治理結構為推卸責任、尋找替罪羊等行為增加了機會。^[53]

第三，治理理論明確肯定涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。所謂權力依賴是指：致力于集體行動的組織必須依靠其他組織；為求達到目的，各個組織必須交換資源、談判共同的目標；交換的結果不僅取決于各個參與者的資源，而且也取決于游戲規則以及進行交換的環境。權力依賴的結果之一就是治理體制的出現，這一體制涉及種種形式的伙伴關系。^[54]

第四，治理指行為者網絡的自主自治。行為者和機構把資源、技能和目標混合起來，成為一個長期的聯合體——體系，用協調的方式以解決目前面臨的關鍵問題，一般而言，這種自我建立的體制比政府施加的管理更為有效。然而，這種自我管理網絡的困難在于：對誰負責？由于個體的自我利益驅動和體系本身存在的排他性，因此，對誰負責的問題只有通過由具有權威的政府間接地、部分地左右這些體系來得以解決。^[55]

第五，治理理論認定，辦好事情的能力并不在于政府的權力，不在于政府下命令或運用其權威。政府可以動用新的工具和技術來控制和指引；而政府的能力和責任均在于此。在治理中，政府的任務主要是：解構與協調（包括界定局勢，指定主要的持股者，然后在相關各方之間建立有效的聯系）；施加影響和規定取向（以求達到預期的結果）；整合與管理（進行系統管理，建立必要的機制以保證協調和效率）。因此，治理環境下的政府必須學習相應的運作規范，進行必要的機構設計和變革。^[56]

5.善治（good governance）理論

善治（good governance）是一個近年來使用越發頻繁的概念，政治學、公共行政、發展管理等等領域都在使用，這一概念通常與民主、公民社會、大眾參與、人權、可持續發展等概念同時出現。公共管理的先驅們與來自學術界的理論家們從不同的視角對善治進行了分析，對善治內在蘊含的原則和假設作出了確認，也設計了各種用以實現善治的流程和程序，先驅們甚至還歸納出了將之應用于實踐的最佳案例。在召開的以善治為主題的各種國際國內會議中，不同的視角、原則以及最佳實踐模式都是爭論的話題。

在界定善治概念的過程中，多邊組織或機構發揮了關鍵作用。世界銀行列出了各個領域開始使用善治概念的幾個特征，在其1992年的《治理與發展》報告中，他們提出了“治理”的定義，同時強調了“治理”的三個要素：一種政治體制；行使權力以管理經濟、社會資源來謀求發展的過程；政府制定政策且保證其有效實施的能力。^[57]在這以后，很多雙邊或多邊合作機構都對“善治”作出了界定，整體來看，各個機構的定義都不相同，雖然其主要觀點和關鍵要素類似，每個機構的定義都有其側重點。例如世界銀行的定義偏重發展中的經濟和社會資源，非洲發展銀行在宏觀、中觀和微觀經濟層面使用了這一概念，OECD的定義偏重人權、民主和政府合法性，而聯合國的定義則強調人類發展、消除貧窮、以及公共行政。這種關于“善治”內涵的模糊不清的狀況誠然為研究者提供了大量的選項、且允許他們設定自己的研究參數，但是，也正是這種在定義上存在的分歧，使得西方債權國政府以及國際金融機構有機會向許多發展中國家的改革施加壓力。從20世紀80年代起，他們開始在債務免除和新貸款的條款中強加上嚴格的經濟條件，然后將制約條件擴大到透明行政、保護人權、重建民主以及政府改革方面。^[58]

從其內在屬性來看，“善治”既是手段、又是目標，如果所有的關鍵要素都實施得當，則“善治”最終就成為了目標。這就是說，社會對解決問題的程序和過程大體上滿意，即便他們并不一定認可具體的方法和結果。因此，“善治”就是一個國家發展和國家事務管理的最優狀態，若民主政府形成，公民有效參與到決策制定過程，公共物品和服務高效生產和提供，人權得到尊重，政府運轉透明、負責且高效，那就是“善”的。^[59]這一概念同樣也被看作是實現目標的手段，它有利于經濟增長、人類發展和社會公平。在行政改革的范疇內，它被用于解決制度發展、能力建設、分權、政治家與公務員之間的關系、協作等當代議題。

在所有的關于“善治”的定義當中，被最多人引用的定義出自聯合國，該定義指出了“善治”所包含的最基本要素。聯合國亞太經濟社會委員會認為善治就是：參與、法治、透明性、回應性、共識取向、公平包容、有效能和效率、問責。^[60]如圖1.1所示：

圖1.1 “善治”的特征

（來源：UNESCAP（2009），What is Good Governance？Retrieved September 1，2012，from http：//www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/governance.asp.）

“參與”是善治的基石，參與可以是直接的，也可以通過合法的中間機構或代表。

“法治”要求有一個公正的法律框架且該框架可以得到公正的執行，它要求對人權的全面保護，尤其是少數民族。公正的執法要求獨立的審判機構以及公正的、廉潔的警力。

“透明性”指的是決策的制定及實施是以遵循法制法規的方式來實現的，它也指那些會被某些決策及其施行影響到的群體可以自由且直接獲取到相關信息，它還指政府提供了足夠的、形式和媒介簡單的信息。

“回應性”是指制度及過程應在合理的時間框架內努力為所有的利益相關者服務。

“共識取向”要求考量社會中的各種利益集團，從而在什么是全社群的最佳利益以及如何實現這些利益的問題上達成廣泛的共識。這種共識的達成需要對社會的歷史、文化、以及社會背景的理解。

“公平包容”是指社會的福利應確保該社會所有成員感覺到他們與社會福利有關，他們沒感覺到被排除在社會主流之外，這就要求所有群體，尤其是最弱勢的群體都有改善或保持他們福利水平的機會。

“有效能且有效率”要求治理的過程和制度在滿足社會需要的同時，最大化地利用可支配的資源。善治背景下效能的概念也同樣包括對自然資源的可持續化使用及對環境的保護。

“問責”是善治的關鍵條件，無論是政府機構、還是私營部門以及公民社會組織都必須對公眾以及他們制度上的利益相關者負責。誰對誰負責，因決策或行動在組織或機構的內部還是外部來施行而不同。簡言之，組織或機構對那些會受到其決策及行動影響的人們負責。沒有透明性和法治，問責就無法實現。^[61]

此外，按照英聯邦秘書處的觀點，“善治”的要素還包括反腐敗（Combating Corruption），認為反腐敗是確保“善治”的一個關鍵因素，因為腐敗極大地妨礙了經濟發展，例如賄賂提高政府發展規劃的成本，導致發展項目成效甚微，腐敗降低了稅收能力，導致財政疲弱以及宏觀經濟的困境等等；腐敗也削弱了公共機構的權威和效益。因此，應當通過改進效益、提高經濟政策透明度、加快行政改革來有力打擊腐敗行為，提高“善治”水平。^[62]