第三節　實證分析：北京地鐵四號線案例

實踐中很多公私合作的案例都是同時包含以上多種具體合作形式的，筆者在此以北京地鐵四號線為例加以說明（圖2﹒4）。地鐵四號線是北京為了迎接奧運，加快建設軌道交通的需要采用公私合作方式吸納民間資本參與基礎設施投資建設的重要實例。

北京地鐵四號線由北京市基礎設施投資有限公司（簡稱基礎設施公司）與香港地鐵公司、北京首都創業集團有限公司（簡稱首創集團）合作成立公私合營公司（簡稱PPP公司），獲特許經營列車及機電設備的投資建設和四號線運營，成為國內首例以PPP模式運作的地鐵項目。項目所有投資建設任務被劃分為A、B兩部分。A部分占總投資的70%，約107億元，包括征地拆遷、土建工程、軌道、人防工程等，其投資與建設由基礎設施公司負責。建成后該部分資產以使用權出資和租賃兩種方式提供給PPP公司使用，其中以使用權出資的資產部分簡稱A1，租賃的資產部分簡稱A2。B部分占總投資的30%，約50億元，包括車輛、自動售檢票系統、信號和通信、空調通風、給排水和消防、自動扶梯和電梯、控制設備、供電設施等機電設備的購置和安裝。香港地鐵持股49%，政府投資方（首創集團和基礎設施公司）持股51%。北京市政府通過特許經營協議授予PPP公司地鐵四號線30年的特許經營權，并規定了線路的建設標準、運營標準和特許期結束后的項目設施移交標準，特許經營期內特許權不得轉讓。基礎設施公司與PPP公司簽署租賃協議，將A2租賃給PPP公司使用。在項目的成長期，實行象征性的租賃價格可為PPP公司實現合理的投資收益提供保障，而在項目的成熟期，通過增減租金，可分擔部分客流風險，亦可收回部分政府投資，避免PPP公司產生超額利潤。基礎設施公司與有關工程承包公司簽訂承包協議，將A資產建設的完工風險以完工擔保的形式轉移給工程承包公司。項目參與方的強強組合使本項目成為國內實施PPP模式的成功典范。

在該案中，由香港地鐵與政府投資方共同出資建設一個PPP項目公司采用的就是典型的機構型公私合作的方式。雖然在此案例中，參與投資的“公部門”是基礎設施公司與首創集團，并不屬于傳統意義上的公部門，但是很多時候，政府參與基礎設施的投資建設，并不直接以政府自身的名義為投資主體，而是透過設立國有企業來完成投資建設和經營。全國各地設立的國有資產投資公司就是典型的以私法方式設立代表政府參與投資建設的部門。按照代理理論或者透明性理論，若某類國有企業系代理國家完成基礎設施建設的投資，或者由于該類參與市場活動的主體受到國家政策導向和管控程度很高，可以透過它們發現其背后國家的身影，則這些主體完全可以被認定為屬于公部門。與此同時，由北京市政府對該項目公司進行特許經營權的授權則又屬于典型的契約型公私合作方式。實務中，特許經營權的授予可能是由政府直接進行的，也可能是由某一政府的業務主管部門進行的，有的時候也不排除由某些公用企業授權，但都不影響特許經營的實質性內容。另外，本案例中還提到基礎設施公司將A部分工程承包給工程承包公司，這又屬于契約型公私合作中委托模式下的合同外包形式。這種類型的合同外包在實務中不計其數，傳統的行政法領域也無法對其有更多的著墨。在本書中，筆者雖也將其納入公私合作的方式（因為這種類型的交鑰匙合同也存在公私部門間的風險分擔），但并不屬于本書討論的重點。

注釋

[1]上述關于地鐵四號線的合作結構描述參見邵瑞、張建高：《準公共產品領域公私合作伙伴關系研究》，《合作經濟與科技》2008年12月號下。