第二節　公私合作的開展程序及類型

以下將從縱向對具體的公私合作過程進行描述，以呈現PPP典型的發展過程。

一般每個PPP項目都需要經過籌劃、鑒別、評估、合同或其他文件設計、合作方協商、執行各階段。^[1]目前，我國在PPP項目執行指南中列舉的開展步驟包含項目發起、項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交。兩種流程基本類似，只是后者明確了采購流程，使項目推進程序更加明確。

（一）籌劃

籌劃是對要進行的政府任務進行性質定位，分析論證PPP模式的可能性。在英國，相應的論證包括了以VFM（Value for Money）為目標的資金最大使用效益論證，通過前期的預算和概算，結合以往項目的經驗，比較PPP模式的優劣。除了效益方面的考慮，還需要了解當前法律環境下項目的可行性，很多時候法律制度的優劣將嚴重影響效益的可估算程度。

（二）鑒別

鑒別是在確定適用PPP的情況下，具體考察適用哪一種PPP模式，這需要結合項目的實際情況來確定。如項目對產權比較敏感，屬于政府嚴格控制的領域，則不能出現機構型的合作模式，由社會資本參與其中。又如項目本身沒有盈利的可能，不能向社會公開收費，如無收費公路，則應列入非經營性項目，由政府為主要出資方，考慮由私部門代建或參與運營。需要指出的是，目前，官方已經傾向于不采納代建方式開展合作，四部委《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財綜〔2012〕463號）對BT（Build‐Transfer，也稱代建）做出了嚴格限制。此外，浙江省發改委、浙江省財政廳《關于進一步加強浙江省政府性投資項目融資建設管理指導意見》（浙發改法規〔2014〕570號）中也提到要審慎穩妥運用BT等政府性債務融資建設模式。

（三）評估

評估是根據選定的PPP模式，進行具體的財務、經濟和風險分析，對項目運轉情況作出預期。

（四）合同或其他文件設計

此階段要對PPP運作流程作出設計，成立專門的指導機構，組織專家部署方案，擬定公私合作合同初步文本或者招標文件。

（五）合作方協商

該階段的主要工作是根據既定程序選定合作對象，簽訂合同。合作方競爭程序是關鍵，選定合作對象后，往往允許就合同結構和內容再行商議，視具體的采購類型而定。

（六）執行

執行是私人部門正式開始參與設計、建設、運營等過程中的某部分，獲得合理利潤，政府同時對私人部門展開監督的階段。政府通常以中期評估、接受投訴等方式保證合同持續得到履行。

公私合作雖然內涵寬泛，但仍有類型化的可能。除了上述縱向的描述，以下結合類型化的方式從橫向對PPP加以分析。

（一）類型化的可能

公私合作由于其結構的復雜性和形式的多樣性，可以有多種分類形式，筆者認為如下這種分類最有意義。基本上PPP可以區分為機構型（Institu‐tionalized PPP）和契約型（Contractual PPP）兩類。機構型公私合作指公私部門合資組成公司，或由私部門參與既有之國有公司，再經由委托經營者模式，接受委托辦理行政任務。這又被稱為組織型PPP。^[2]契約型PPP主要由公部門透過契約來確保欲達成的目的及盡到監督的義務。這其中又可以分為委托模式和許可模式（見圖2﹒2）。^[3]前一模式中私部門直接從公部門取得相關費用，而后者是從第三人處取得費用，一般指使用者付費的狀況。

我國開展的部分國有企業股份制改革和民營化改制，如果其進行的是提供公共產品的活動，可以歸入機構型公私合作的范疇。而更加典型、更吸引眼球的是契約型的公私合作，其產生的行政法問題更多，涉及面更廣。如在德國，20世紀90年代較注重機構型公私合作的討論，但如今主要針對契約型PPP展開討論。^[4]本書也將大量探討契約型公私合作，并將主要從行政協議的角度加以分析和討論。事實上很多合作模式是契約型與機構型的混合模式，如由公私部門合資建立一個項目公司，再由公部門授權其特許經營，在這個結構中，項目公司就屬于機構型公私合作中的合作機構，而特許經營合同就符合了契約型公私合作的特征。

另我們若試圖將公私合作的類別與民營化分類相互對照，將進一步發現兩個范疇之間的聯系（見表2﹒3）。

此外，PPP按照私人參與的不同程度和合約形式的差異可以分為以下種類（見表2﹒4）^[5]：

除以上幾種最基本的種類之外，還有更多的合作類型，包括BLT（建設—租賃—移交）、BLTM（建設—租賃—移交—維護）、BTO（建設—移交—運營）、BOOR（建設—擁有—運營—拆除）、BOOT（建設—擁有—運營—移交）、LROT（租賃—更新—運營—移交）、DBFO（設計—建設—融資—運營）、DCMF（設計—建造—管理—融資）和DBFOM（設計—建設—融資—運營—管理）。^[7]

這種分類方式將合作過程切分為設計、融資、建造或更新、運營、管理等幾大階段，又加入產權移交、租賃關系等要素，經不同的排列組合呈現出以上多種合作模式（光譜式分布可參見圖2﹒3）。由此可見，公私合作中基礎設施建設的資本投入和融資可能由公部門完成（如租賃模式），也可能全部由私部門完成（如BOO），還有可能是公私部門一起合作完成（如JV），而設施的產權可能存在由私部門到公部門的移交過程，也可能自始至終都由公部門或私部門享有，因而投資主體或產權已無法作為是否存在公私合作的判斷標準。不論私部門參與的部分有多少，體現共同分擔風險的合同安排都屬于公私合作的范疇。

（二）機構型公私合作和契約型公私合作

1．機構型公私合作

如上文所提到的，公私合作呈現出似乎無窮無盡的合作類型和模式，使得對其描述和把握顯得十分困難。這里將沿用機構型（Institutionalized PPP）和契約型（Contractual PPP）兩種分類方式，分別加以描述。如上所述，機構型公私合作指公私部門合資組成公司，或由私部門參與既有之國有公司，再經由委托經營者模式，接受委托辦理行政任務。一般而言，這種合資公司的形成過程都是由政府出售股權達成的。出售的對象包括公眾、風險投資者、管理層甚至是消費者集團。如1987年美國將聯合鐵路運輸公司股份向公眾公開發售。向管理層出售也很普遍，英國國有卡車貨運公司就是將其資產出售給管理層。而出售企業資產給使用者或者雇員的例子，則如非洲一些國家將農村電網或供水設施出售給當地使用者合作社。^[9]薩瓦斯這樣評論：“國企在發展中國家扮演更重要的角色，是國有企業是發展經濟的捷徑這一社會主義觀念的遺產。全世界1987年已有1 269個國有企業完成了政府撤資，其中80%發生在發展中國家。”^[10]最近，政府又力推“混合所有制”，“除極少數企業保持國有獨資外，其他都要以混合所有制為企業的主要組織形式，但要視國企的功能確定合適的國有股權比例。未來將鼓勵民資以貨幣、實物、知識產權、土地使用權等法律和行政法規允許的方式參與國企改制重組”^[11]。這種改革承襲了引入社會資本、改變國資壟斷的思路，僅從股權角度而言，構成機構型公私合作；但從本質上而言，公私合作往往是就單個項目進行的有明確產出的設計，其結構較為復雜，私部門承擔的功能、對價、雙方風險都是經過嚴格規劃、限定的，因此，單純的股權合作不構成機構型公私合作的典型形態，只是在外觀上較為接近，僅屬于廣義上公私合作。

2．契約型公私合作

契約型PPP主要由公部門透過契約來確保欲達成的目的及盡到監督的義務，它包括委托模式和許可模式。在本書的論述框架下，委托模式主要是指公共產品的外包。從政府建設工程的外包，到某些市政服務的合同外包，如垃圾收集、道路樹枝修剪等服務的外包，甚至公部門后勤服務委托私部門提供都屬于此種委托模式。當然，委托外包既可能是純粹地將產品和服務的提供職能外包，由公部門付費；也有可能是委托私部門經營有關業務，由私部門自負盈虧，某些情況下還需要上繳部分盈利收入。政府部門事實上在多種層面介入市場，從事經營活動^[12]，這點在我國的情況更為明顯。由于意識形態的影響，我國社會主義改造完成后，幾乎見不到私有制的身影，企業都是清一色的國家所有制或集體所有制。商店、工廠、賓館甚至澡堂都是公有的。經過多年的發展，很多國有企業到后期經營不善，負債累累，面臨嚴重虧損，成為吸收國家補貼的無底洞。我國在20世紀90年代開始的以“抓大放小”為指南的大規模國有企業改革^[13]過程至今歷歷在目。很多國企更是承擔了許多社會功能，如企業辦幼兒園、學校、醫院、賓館等，在改制期間，這些社會功能大部分都通過委托經營的方式外包給私人部門。

許可模式是指政府授予某一私人組織直接向公眾出售其服務或產品的權利（通常是排他性的權利）。私部門通常為此向政府付費。薩瓦斯將涉及公共場域的使用，如領空、街道、地下空間等的許可和租賃——私營企業租用政府的有形資產從事商業活動——都稱為特許。事實上這個關于許可的界定并不明晰，容易與委托經營造成混淆。另一種關于特許的表述是：“特許經營是指行政部門也稱經營權發租方，將一公用事業經營權交給一私人機構（有時是公立機構），即經營權承租方，由其通過對用戶征收租金等手段以及其它有利條件，對所承租的公用事業進行開發管理，自負盈虧，并承擔各種風險。”^[14]以上界定都過于寬泛，不夠嚴謹，未能反映出特許的實質。實務部門對特許經營的界定反而能為我們提供更為清晰的指引：基礎設施領域的特許經營是指政府為項目的建設和經營提供特別行政許可，由民間資本作為項目的投資者安排融資、承擔風險、開發建設、獲取回報。^[15]筆者以為，特許的本質特征在于其受制于政府部門的特別許可權限，即政府部門在該領域實施了進入規制，只有經過特別許可才得開展經營。我國《行政許可法》第12條第2項是關于可以設定許可范圍的規定，即“有限自然資源開發利用、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等需要賦予特定權利的事項”。該項一般被學界認為是政府特許權的法理基礎，即對于上述這些領域，政府設置一定的準入資格，而一旦符合了這些資格，獲得特許權，就獲得在一定范圍內獨占經營的權利。這種由于特許制度而產生的壟斷經營往往會帶來收益的保證，從而也是政府開展公私合作，增加收入的重要渠道。當然特許在更多時候是基于產業自然壟斷的屬性形成，而非通過授權人為建構的。如供水產業由于自身的特性，必須具備一定的規模，才能產生經濟效益，而開放競爭則不符合產業經濟本身的規律。同時由于管網的建設本身需要極大的前期投入，且不具有轉變用途的可能，巨大的沉淀成本和投資也使得一般的企業無力參與。因此獲得許可的私部門通過一定范圍的獨占經營權參與投資、建設、經營中的部分或全部，向公眾收取費用以彌補投資獲得盈利，并向政府交納一定的特許權利金，便是典型的特許過程。特許可以說是公私合作最為常見的形式，也是分析公私合作模式中最重要的一環。世界上很多著名的公私合作案例都是通過特許的方式展開的，如連接英法的海底隧道項目，作為目前為止世界上投資最大的PPP竣工項目，就是通過特許建成的。整個項目歷時8年多，耗資約100億英鎊。1986年3月英、法政府與歐洲隧道公司正式簽訂協議，授權該公司建設和經營歐洲隧道55年（后來延長到65年，從1987年算起）。到期后，該隧道歸還兩國政府作為聯合業主。協議還規定兩國政府將為歐洲隧道公司提供必要的基礎設施，并且該公司有權執行自己的商業政策，包括收費定價等。該項目被撒切爾首相看作“私人部門有能力建設大規模工程的標志”^[16]。

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注釋

[1]王梅等主編：《市政工程公私合作項目（PPP）投融資決策研究》，第31頁以下。

[2]該分類參見我國臺灣地區“行政院”公共工程委員會0960291號研究報告：《歐盟地區公私合伙（Public Private Partnerships）政策推動歷程與現況之研究》，第3－7頁。

[3]參見上書，第3－8頁。

[4]該分類參見我國臺灣地區“行政院”公共工程委員會0960291號研究報告：《歐盟地區公私合伙（Public Private Partnerships）政策推動歷程與現況之研究》，第3－23頁。

[5]以下分類及其描述參見〔英〕達霖·格里姆賽、莫文·K．劉易斯：《公私合作伙伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命》，濟邦咨詢公司譯，第9－10頁。

[6]Rondineili，D﹒，“Public‐Private Partnerships”，in C﹒Kirk‐patrick，R﹒Clarke＆C﹒Polidano，Handbook on Development Policy and Management，（Edward Elgar 2002）．轉引自〔英〕達霖·格里姆賽、莫文·K．劉易斯：《公私合作伙伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命》，濟邦咨詢公司譯，第10頁。

[7]更多類似的分類可參見余暉、秦虹編：《公私合作制的中國試驗》，第53頁以下表1－3；王守清、柯永建編著：《特許經營項目融資（BOT、PFI和PPP）》，第18頁以下。

[8]這三個例子參見〔美〕E﹒S﹒薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，第254頁。

[9]Cento Veljanovsky，Selling the State：Privatisation in Britan，（Weidenfeld＆Nicolson 1987），136-137．轉引自〔美〕E﹒S﹒薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，第131頁。

[10]Charles A﹒Lave，“The Private Challenge to Public Transportation—An Overview，”in Charles A﹒Lave ed﹒，Urban Transit：The Private Challenge to Public Transportation，（Pacific Institute 1985），16．轉引自〔美〕E﹒S﹒薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關系》，周志忍等譯，第196頁。

[11]王維丹：《國企混合所有制時間表已定2020年基本完成股權多元化改革》，見http：／／wallstreetcn．com／node／107088，2018年11月12日最后訪問。

[12]如埃及名義上是禁酒的伊斯蘭國家，但政府卻擁有并經營釀酒廠，還擁有和經營可口可樂工廠。在美國，政府擁有高爾夫球場、電臺、公墓、飯店、成人書店和實際上的色情場所。

[13]國企改革的歷程參見陳國恒：《國有產權制度改革研究》，中國社會科學出版社2004年版，第二章。

[14]徐宗威：《法國城市公用事業特許經營制度及啟示》，《北京天則經濟研究所公用事業研究中心參考資料》第8期，見http：／／www．ccppp．org／，2016年12月1日最后訪問。

[15]郭勵弘：《民間投資城建與特許權經營》，《經濟參考報》2004年10月20日。該作者進一步指出特許（franchise）經營與特許權（concession）經營是兩個不同的概念。特許經營是指特許人與受許人之間有契約關系，特許人提供擁有產權的商業技術和經營訣竅并對受許人進行培訓，受許人交納一定費用取得使用權。典型例子是連鎖店。特許權經營則是政府對特定產業的一種規制手段，以特別授權的方式批準所選派的經營者進入市場。典型例子是銀行業的準入、美國禁酒時期的酒商許可。在本書范圍內，屬于公私合作形式的即為特許權經營，為敘述方便，下文中不再加以區分，特許或特許權在同一意義上交替使用。

[16]姜紅德：《公私合作模式的國際經驗借鑒》，見天則經濟研究所公用事業研究中心網站，http：／／www．ccppp．org／，2015年1月3日最后訪問。