第一節　政府形象構建的變化與挑戰

隨著新媒體技術的日益革新，全球范圍內信息傳播的環境和方式都發生了巨大變化：信息的總量呈現出“裂變式”的增長態勢，信息傳播渠道更加多元、融合、通暢，傳播“去中心化”和“泛中心化”并存，所有人對所有人傳播的特征愈發明顯?；诰W絡平臺的信息交互、參照示范、分享動員、集體行動等特點，社會公眾的公民意識和行動能力大幅度提升，對政府等社會治理主體的角色和形象的認知及期待更加全面而深刻，長期以傳者為中心、單向表達、垂直灌輸所構建的政府形象由此被賦予更多社會認知、社會態度和價值選擇的元素。

一、政府形象的界定及構成要素

20世紀七八十年代，伴隨西方傳統官僚體制失效、經濟全球化和信息技術革命的推進，以及政府行政改革的“政府再造”運動，“政府形象管理”開始為西方政治學界所關注。隨后，來自心理學、社會學、傳播學、管理學等領域的學者相繼加入相關研究中，結合認知構建、角色期待、議程設置與權變管理等理論體系探討政府形象傳播問題。

我國政府形象構建及傳播的研究在20世紀80年代末期起步，進入新世紀后該話題才逐漸引起國內學者的高度關注，相關的研究成果便多了起來。總體而言，國內學者的研究集中在下述兩方面：其一，伴隨我國市場經濟的推進和政府職能的轉型，圍繞政府職能及工作實踐探討政府形象的構成要素；其二，在“非典”疫情暴發、國內外對我國政府信息發布及施政舉措的關注度提升后，從傳播視角探討政府形象傳播、信息發布的策略與方法。

作為組織形象的一種，政府形象可以被理解成公眾對政府這一組織的總體評價，具體包括政府的行政行為表現、素質能力、理念業績、精神風貌等內容在公眾處形成的看法，并以政府在公眾中的知曉度和美譽度為表現^[1]，或者是政府這一巨型組織系統在自身的行為與活動中產生出來的總體表現與客觀效應，以及公眾對總體表現與客觀效應所作的較為穩定與公認的評價^[2]，它需要從“做”和“說”兩方面進行建設^[3]。依循上述界定，本章重點討論移動互聯時代政府的行政理念與行為，以及公眾對政府在運作過程中體現出的價值理念、綜合能力、執政方式和執政績效的認知與反饋。

從類型上看，有研究者認為政府形象包括層次形象（含有中央政府形象、地方政府形象、級屆政府形象、官員個人形象）、部門形象、實力形象、關系形象、時間形象等維度^[4]；亦可以細化為行政過程中的政策形象、組織形象、人員形象、環境形象、宣傳形象、標識形象、文化形象、社區形象等八個子系統^[5]；還可將政府形象劃分為主要公眾中的與次要公眾中的、單一性的與綜合性的、真實的與虛假的、現實的與理想的、有形的與無形的、本質的與非本質的、良好的與不良的、自覺的與不自覺的政府形象^[6]。

至于政府形象構建的過程，其一般會經歷政府執政理念、行為與傳播話語的輸出，大眾媒體的宣傳與報道，公眾的認知與反饋三個步驟。在傳統的話語體系中，政府充當“信息的壟斷者”，更偏重于單向輸出其權威性形象。大眾媒體被當作宣傳的工具。公眾缺乏發聲渠道，在傳播過程中處于弱勢地位，意見領袖的作用亦不明顯，政府形象的受眾反饋部分是零碎的、不成體系的。但伴隨我國社會經濟快速發展、行政體制改革持續推進以及媒介環境的不斷演變，政府對信息來源的控制逐步弱化，日益注重在傳播中主動與媒體、公眾形成良性互動。^[7]大眾媒體開始調整策略，社會監督角色增強，以往單向轟炸式的宣傳話語漸漸轉變為更加注重公眾本體的多元對話與討論。同時，網絡意見領袖擁有左右輿論走向的能力，而公眾也獲得更多的發聲渠道。與此相對應，“大眾媒體對政府行為的宣傳與解讀” “意見領袖對政府行為的評判”以及“公眾對政府行為的討論”應被納入政府形象的輿論反應部分，成為政府形象的構成要素。

綜合上述判斷，筆者認為政府形象應該包括頂層設計（執政、施政理念）、政府行為（行政與傳播行為）與輿論反應三個部分，而不同時期這三個部分的具體內涵會有所差別。這也是本章探討移動互聯網背景下政府形象構建實現路徑的基本模型。

二、政府形象構建的變化與挑戰

新時期我國政府的形象構建正面臨種種新變化、新挑戰。在“頂層設計”部分，隨著行政體制改革的深入，政府施政理念由“全能政府”向“有限政府”、由“管理型政府”向“服務型政府”轉型，這賦予了政府形象更多的內涵。在“政府行為”部分，一方面政府的行政行為由權力本位向公民本位轉變，另一方面移動互聯網催生的諸多新媒體平臺強化了自媒體的傳播形態，形塑了多元渠道、多個聲音交織融合的傳播格局，這又要求政府形象傳播的策略和方法必須做出相應調整。在“輿論反應”部分，受去中心化和對等溝通等傳播特點的影響，與移動互聯網相伴而生的是公民意識的崛起、價值觀念的多元和對話協商的勃興，如何有效捕捉和回應公眾的關切及需求成為成功規劃和傳播政府形象的重要前提。

（一）行政體制改革對政府理念轉變提出了新要求

長期以來，我國政府對社會資源過度控制，行政規制和行政審批缺乏有效的監管和問責，行政機構臃腫，致使政府職能無限放大，政府效能卻持續低下。^[8]而由此帶來的政府職能不明晰、公共決策流程不完善、政務信息不透明、監督機制不健全等一系列問題，成為束縛政府形象塑造和傳播的主要障礙。隨著改革的深入，通過行政體制改革實現政府職能由“無限政府”向“有限政府”轉型的呼聲日漸高漲。 “有限政府”實質上是尋求個人自由權利與政府權力平衡之下的政府職能理論，是對“社會契約”觀點的深化和實證。 “作為現代政府治理與角色定位的共識，以有限政府思想所表達的內核訴求，規范政府行為、推動政府服務轉型，具有現實而緊迫的時代意義。”^[9]

在推進政府轉型的同時，我們亦須意識到我國在經濟社會發展中面臨的一個主要矛盾是公共需求的全面、快速增長與公共產品、公共服務供應嚴重不足的矛盾。這是社會主義社會的主要矛盾在改革發展新階段的突出反映。^[10]公共服務能夠為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件。事實上，我國政府早在2004年就提出了服務型政府的建設目標，要把政府的主要職能“轉向社會管理和公共服務”。 “有限政府”在削減政府權力、弱化政府管理職能的同時，也要相應增加其服務職能?！耙詾楣穹諡樽谥迹瑢崿F著服務職能并承擔著服務責任”^[11]是服務型政府的本質。

2015年5月，李克強總理在國務院召開的“推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議”上發表講話，明確提出轉變政府職能是深化行政體制改革的核心，關鍵是處理好政府和市場的關系，在實踐中必須堅持簡政放權、放管結合、優化服務“三管齊下”，把轉變政府職能持續推向深入，從而讓所有社會成員擁有施展才能的公平機會，共享改革紅利和發展成果。^[12]這是中央高層對行政體制改革的含義、路徑和目標做出的直接指示，也在政策層面給新時期的政府形象構建提出了明確要求。

（二）移動互聯生態初步形成為政府行為提供了新思路

根據中國互聯網絡信息中心統計，截至2016年12月，我國手機網民規模達6．95億，有95．1 %的網民通過手機上網，較2015年度提高了5個百分點；網民使用臺式電腦和筆記本電腦上網的比例繼續下滑，其上網設備進一步向手機端集中。^[13]整個移動互聯網呈現持續、穩定的發展態勢，網絡連接、移動設備、應用服務、開發者及開發平臺這五大要素共同構建了以移動互聯網為紐帶的資訊、服務與商業生態系統。這一生態系統又以生活場景化、高黏著度和自媒體崛起為核心特征，影響力日益增強。

其一，移動App滲透率高，公眾生活被“場景化”。作為世界第二大移動應用市場，即時通信、社交、旅游、視頻等移動App在中國移動互聯網中具有很高的滲透率。移動App已經成為中國公眾日常生活不可或缺的元素。據統計，全國平均每部移動終端上的App數量為34個。^[14]人們通過微信就能完成就醫過程中的排隊掛號、繳費、打印電子病歷等環節（見圖2-1），或者借助手機應用定位到附近的餐廳，使用訂座、點餐、支付等服務，由此，移動互聯網這種強調對場景（情境）的感知及場景與信息、服務相適配的特質對公眾的生活產生了越來越大的影響。在此基礎上，不同于門戶網站以話題為基礎的信息組織模式、社會化媒體以關系為紐帶產生的信息流動方式，移動互聯網帶來了“空間信息流”這一全新信息組織模式——在特定的地理位置上產生與某一特定空間有關的所有信息的匯聚。^[15]

其二，用戶對移動互聯網的依賴度大、黏著度高。近年來，移動互聯網用戶在移動終端上投入的時間和精力不斷增加。數據顯示，2014年我國移動互聯網用戶平均每天打開移動App的時間長達116分鐘，每天通過移動終端上網超過4小時的重度用戶比例達到36．4 % 。與此同時，移動App的使用集中度很高，Q Q和微信的覆蓋率超過70 % 。以微信為例，55．2 %的用戶每天打開10次以上，25 %的用戶每天打開30次以上。^[16]

其三，傳統媒體在移動端轉型加速，自媒體蓬勃發展。在受到移動互聯網發展的巨大沖擊之后，微信公眾賬號和新聞App已經成為傳統媒體在移動互聯時代轉型的重要陣地。2014年底，移動互聯網新聞用戶的規模達到4．1億， “今日頭條”App成為最受歡迎的移動新聞應用，累計下載量超過3．5億。^[17]2014年也是自媒體井噴式發展的一年，截至該年底，微信平臺上各類公眾賬號總數已經超過800萬。^[18]

這些現象為形象構建框架中政府的主體行為提供了全新的思路。比如，考慮到“場景”對公眾日常生活的重要影響，政府部門一方面可以結合公眾在不同時間、不同地點、不同情境的差異化需求，推送個性化的信息與服務，另一方面也可將傳統政府工作的場景復制到移動平臺（如政務微信、政務App）之上，并向公眾提供政務查詢、申請、辦理等多元服務，從而增強公眾使用政務新媒體平臺和享用政務服務的體驗。又如，考慮到公眾對移動互聯網的重度依賴，且在移動終端發布的信息具有即時到達和精準推送等特點，政府部門可以將信息公開工作向移動互聯網端遷移，尤其是在突發狀況下通過移動互聯網向目標公眾實時公開重要信息。再如，既然微信公眾賬號已經成為公眾日常獲取信息的重要渠道，政府部門可以參考傳統媒體在移動互聯網時代的轉型模式，將傳統的政務公開內容以微信圖文專題、可視化信息圖表等適合移動終端“輕閱讀”的形式向公眾傳播，等等。

（三）開放多元的傳播環境塑造輿論新格局

將移動互聯網高速發展的特征與我國社會轉型、行政體制改革的現實國情結合起來看，新時期政府形象的構建與傳播面臨著巨大挑戰，長期以單向表達和垂直灌輸方式進行形象傳播的政府部門必須重新思考自己與大眾媒體、意見領袖及普通公眾的關系。這些挑戰具體表現如下：技術民主打破了傳統媒體的話語壟斷；碎片化加劇了信息混亂，網絡意見領袖地位提升；公民意識覺醒引發輿情危機常態化，通過傾聽和對話達成共識變得愈發重要。

1．技術民主與話語再分配

基于PC的互聯網曾經使社會中信息不對稱的現象發生了巨大改觀，但由于其總體使用門檻相對較高，并且需要一定的學習成本，普通公眾尤其是欠發達地區公眾的信息獲取與發布渠道仍然受到較多的限制。以“光纖入戶”為例，受成本高、周期長、回報率低等因素的制約，目前我國村一級的光纖覆蓋率和網速仍然相對較低，實現互聯網在這些地區的普及還有待時日。但在互聯網基礎較差的欠發達地區，移動互聯網的發展速度要遠遠高于傳統互聯網；在農村，移動互聯網不僅用戶規模迅速擴大，其對各個領域的滲透也在全面展開。作為移動互聯網終端的代表，智能手機與電腦相比具有價格低廉、隨時隨地可用的特征，其信息接收與發送更加便捷，公眾借此獲取信息和發聲的渠道更為暢通、多元，信息傳播的地域差異明顯縮小。

從這一點來看，移動互聯網尤其是移動社交網絡的出現，本質上是一種由技術進步與門檻降低推進的民主進程，其帶來的最為重要的影響是促進話語權的再分配——在移動互聯網平臺上，普通公眾從以往大多只是被動的信息接收者角色演變為更加積極主動的信息發布者、問題質疑者、社會監督者、活動動員者和決策參與者。

技術民主與話語權的再分配又引發了網絡空間的去中心化。第一章曾經提到，去中心化描述的是政府、傳統媒體作為傳統的話語權力中心影響弱化的過程。大眾媒體對于政府行為的宣傳和解讀不再是公眾獲知政府信息的唯一途徑，大眾媒體尤其是官方媒體傳統的“告知”和“宣傳”話語體系不再必然有效。這使得政府部門長期以來依靠傳統媒體、運用官方話語體系進行的單向、垂直的形象傳播不僅難以取得良好效果，反而還可能在塑造政府形象上起到反作用，正面宣傳遭到負面解讀的現象比比皆是。例如，在“1·2”哈爾濱倉庫火災事故、 “11·22”青島輸油管道爆炸事件和“8·12”天津濱海新區爆炸事故等突發事件中，傳統媒體過多地強調領導的重視、批示、指示，不合時宜地自我表揚、輸出“正能量”，激起公眾強烈的不滿， “喪事喜辦”的批評不絕于耳。這里可以簡要回顧一下2013年的吉林寶源“6·3”特別重大火災爆炸事故。2013年6月3日清晨，位于吉林省德惠市米沙子鎮的吉林寶源豐禽業公司發生爆炸火災，當班300余名工人被困。這場事故最終造成121人遇難，76人受傷。在6月6日下午2點舉行的關于此次事件的新聞發布會上，吉林省衛生廳相關負責人對于傷亡情況基本未作介紹，卻花了一個小時來稱贊和感謝政府以及社會各界對救火所做的工作。該負責人對醫務人員“緊張忙碌、夜以繼日地工作作出的巨大犧牲”表示“驕傲”，贊嘆長春市救護車在40分鐘內就趕到事故現場“有多么不容易”，聲稱專家們當晚就從北京乘飛機過來非常令人“感動” … …當有記者請他描述他當天8點在現場看到的情況，以及從醫學角度判斷傷者受傷原因是氨氣中毒還是大火灼傷時，他的回答卻偏題了。這場“1小時的致謝會”在網絡空間迅速引爆輿論，對該負責人和參與事故處理的政府部門的質疑和批評之聲比比皆是，政府官員和部門的形象大大受損?！渡钚聢蟆吩u論道： “多承擔責任，少說拜年的話；多一些真誠，少一些浮夸——如果官員對于公眾的這兩項基本要求不管不顧，官方的語態永遠會高于公眾的疑問和訴求之上。如此一來，媒體和公眾想了解的問題，既得不到回答，還可能因為話語系統的不匹配造成公眾對政府和官員的不信任。”^[19]

政府部門需要認識到， “傳統意義上的受眾如邊緣弱勢群體、N G O組織、民間壓力團體，憑借新媒體獲得話語權，形成多級化的傳播格局，原來處于絕對‘支配’地位的政府從‘單級’轉化為‘多級’”^[20]。這種描述在移動互聯時代被證實是準確且不可逆的。移動互聯網本身在技術屬性上就具備開放、分享、平等的民主“基因”，這也是本書所提倡的在政府形象構建中注重“多元協商”和“合作民主”的技術前提。

2．信息碎片與新興“話語權力中心”的形成

“碎片化”是描述互聯網社會傳播語境的一個形象的說法，即諸多信息如同凌亂的、無關聯的碎片。在移動互聯時代，信息的實時生產和裂變式擴散成了常態，這使得信息集散的時間大幅縮短、影響范圍迅速擴大，社會意見離散且多元， “碎片化”的傾向和程度要比互聯網時期更甚。

信息“碎片”如果不加以統合、過濾、去噪、去重，公眾就可能陷入信息汪洋中不知所措，這時他們要么把自己封閉起來排斥信息的灌輸，要么根據經驗和自己認可的意見領袖的觀點做出判斷，要么對事物先定義后理解而貼上感性的標簽。這些情形都不利于政府形象的構建。

斯蒂貝爾的“斷點”理論可以很好地描述移動互聯網帶來的這種信息困境。該理論認為所有成功的網絡都會經歷三個階段：首先，網絡會呈指數式增長；接著，網絡會到達斷點，這時候它的大小已經明顯超過了負荷，必須有所降低（輕微或者顯著地）；最后，網絡達到平衡狀態，會理智地在質量上（而不是數量上）繼續增長。但如果到達斷點后的處理有所偏差，不能使網絡恢復平衡狀態，網絡就會不可逆地迅速崩塌。^[21]在移動互聯網接近“斷點”之時，有著眾多追隨者的意見領袖依托網絡平臺上的新型社會關系，在幫助公眾篩選信息、構建認知和形成意見等方面所發揮的作用會愈發突出，從而成為新興的“話語權力中心”。

移動互聯網復制了現實社會的“差序格局”形態。在這里，每個人都有一個以自己為中心的圈子，同時又從屬于以優于自己的人為中心的圈子。^[22]中心人物一般有著良好的判斷力和信息搜索識別的能力，故其圈內人員總能從中獲得有用或有益的信息，因此人們就越來越離不開中心人物的“二次傳播”。對政府部門來說，這意味著移動互聯時代要特別重視與意見領袖的對話，以有效地影響“中心人物”，并通過他們在公眾腦海里構建出良好的政府形象。

3．公民意識與危機“常態化”

公民意識即公民對自身政治地位和法律地位的自覺意識，同時也是公民對自身權利和應承擔義務的認識。^[23]互聯網提供的互動交流機制，彌補了現代社會中面對面交往的不便，為公眾的政治討論和團體內溝通帶來更多機會，也為新型的政治溝通、動員和活動方式的出現創造可能，這又在無形中降低了公眾政治參與的壁壘，減少了他們政治參與的時間、金錢、精力等成本。^[24]

隨著移動互聯網的快速發展，公民意識進一步增強，這使得人們獲取信息更主動、互動欲望更強烈、質疑與批判意識更明顯，政府不得不面對危機“常態化”的局面——人人都可以便捷地上傳和分享信息，人們由被動的信息接收者變成問題的提出者和質疑者，甚至是對抗行動的組織者，這使得無論是政府的內部還是外部，都充滿了可以隨時引爆輿情危機的“火藥桶”，這些“火藥桶”一經點燃，就會產生“核裂變”式的傳播，迅速引發網民基于虛擬世界的規?；瘒^及現實當中的對抗和發難。^[25]

在移動互聯網背景下， “郭美美炫富” “青島38元天價蝦”等事件已經警示政府部門絕不可小覷輿情危機的破壞力：其一，一旦發生針對某政府部門的負面輿情，總會或多或少地對其形象造成損害；其二，這樣的損害會消解人們對政府部門的信任，如若信任不在，則又將直接削弱政府部門的傳播力和執政力；其三，假如此類負面輿情頻發，公眾將對政府形成刻板印象，這不僅會長期使政府部門的宣傳處于難以被傾聽的狀態，還有可能觸及政府合法性等核心問題。

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注釋

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[4]張勤．政府形象——社會關注的新焦點［J］．新視野，1998 （2）：53~55．

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