第二節　流動人口服務管理與戶籍制度改革[1]

如前所述，城鄉二元戶籍管理制度，在當前城鄉人口大流動的現實下造成大量的“流動人口”問題，并附帶產生流出地“留守兒童”“空巢老人家庭”等問題；單位制與社區制的并存，又導致了在機關事業單位中產生大量編制外人員，在企業中產生大量“農民工”、勞務派遣人員，他們與機關事業單位正式編制內人員、與企業正式職工常常“同工不同酬”或“同工同酬但不同福利”，而這些編制外人員特別是農民工、勞務派遣人員又多為流動人口。

《中國流動人口發展報告2017》顯示：2016年中國流動人口總量為2.45億，占全國總人口的18%；流動人口的平均年齡約為29.8歲，其人口年齡結構呈現年輕化特征，新生代農民工已占流動人口的64.7%。與其父輩不同，日益年輕化的流動人口在流入地生活與就業更趨穩定，“超過三成的流動人口在流入地居住生活時間超過5年，從事目前工作的平均時間接近4年，全年平均回老家不足2次”。在全國城鎮人口比重已超50％的背景下，流動人口規模達到歷史新高。其中占主體的新生代農村戶籍流動人口，部分在城市長大，即便是在農村成長的，也多無務農的經歷，基本不懂農業生產；即使宏觀經濟波動，城市就業形勢不好，他們也不大可能返鄉務農，而是渴望在城市扎根，成為新市民。然而囿于傳統管理體制，許多城市的人口管理方法依然停滯在計劃經濟時代，“半市民化”與“偽城市化”使得流動人口往往被視為城市中的“問題人口”，大量的流動人口被排斥在當地的公共服務體系之外。他們在為國家經濟社會發展做出巨大貢獻的同時，并沒有分享改革發展的成果。流動人口與當地人口在社會地位和各項權益實現方面的不平等，既是對“以人為本”“公平正義”理念的一種沖擊，也不符合社會主義的本質要求和權利人人平等的國際慣例。

如何為流動人口提供優質服務，切實保障流動人口合法權益，嚴格流動人口治安管理，促進流動人口與當地居民和睦相處？如何通過社會治理創新，以嶄新的思路促進其轉化為新市民？這些都是流動人口服務與管理工作的治本之策，也是新時期各級黨委政府部門面臨的新課題。對此，全國各地進行了大量有益的探索與實踐，特別是流動人口大量聚集的“長三角”、“珠三角”和渤海灣地區涌現出許多成功經驗與典型案例。從各地具體實踐看，“江蘇以民本化為主導的理念創新，以社會化為方向的機制創新，以信息化為核心的手段創新，符合流動人口服務管理的本質，拓展了服務管理的途徑，提高了服務管理的效能，值得推廣和借鑒”。但考慮到地區差異，加之整合推廣各地成功經驗需要充分的準備，目前還有許多工作亟待完善與加強。展望未來，今后的流動人口服務管理工作要以流動人口的社會融入為根本出發點，通過基本公共服務均等化相關的諸多舉措，在管理體制、組織模式、社會服務拓展等方面大膽探索、勇于實踐，為流動人口融入當地生活積累新經驗、開創新模式。從長遠上看，未來流動人口管理的現代化應包括以下幾方面的內容：

一、“化整為零”式推進戶籍制度改革[2]

構建與自由遷徙目標相適應的戶籍制度是人口管理現代化的核心，更是基礎性的制度建設。考慮到中國國情的復雜性，建議這一改革分階段逐步推進：一是在小城鎮實行更加靈活的戶籍遷移政策，目前該項政策已經基本得到落實;二是穩步推進大中城市戶籍制度改革;三是逐步取消附著于戶籍上的各種“額外利益”，建立和完善流動人口的權益保障機制、社會保障體系和公共服務網絡，在編制城鄉規劃，建設公用設施，制定勞動就業、社會保險、社會救助、義務教育、疾病預防控制、婦幼保健、法律服務等公共政策時，保障流動人口的合法權益，從而達到逐步實現基本公共服務均等化的目標；四是建立全國統一的居民登記管理制度；五是建立信息網絡化的國家人口基礎信息庫，建立健全實有人口動態管理制度，完善特殊人群管理和服務政策，逐步走向現代化的人口管理。

需要指出的是，頒布并實施了半個多世紀的戶籍制度并非一朝一夕就能徹底改革完成的。長期以來，國家賦予了城鎮戶口過多的“含金量”，只要擁有了城鎮戶口，就擁有了就業保障、住房福利、糧油副食品價格補貼以及教育、醫療、養老等一系列保障。在不同城市之間，越是級別高、規模大、經濟發達的城市，其戶口的“含金量”越高。盡管在20世紀90年代以后，隨著經濟體制改革的逐步深入，在城市居民中先后破除了普遍就業制度、均等工資制度、糧油副食品價格補貼制度、福利分房制度，實行了教育成本分擔以及醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險等的改革，使城鎮戶口中的“含金量”大大縮水，但還沒有實現城鄉公共服務均等化。不僅醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險以及最低生活保障制度依舊和戶籍掛鉤，且有的項目只有城市居民享受，農村人不能享受，即使城鄉共享，往往也是城鄉分設，各有一套不同的標準，并且總是城市的待遇高于農村。城市里學校的設置、公共設施的布局、經濟適用房和廉租屋的建設等，也是按照該城市戶籍人口來安排的，其享有仍同戶籍掛鉤；多數城市還在沿用優先或必須招聘具有本市戶籍的人員之陳規，對非本市戶籍人員實施排斥和歧視。

針對這種狀況，解決的辦法只能是進一步剝離附著在戶口上的各種額外的利益，還“戶口、身份證只是一種身份的證明”之本來面目。在“剝離”的任務沒有完成以前，不必完全放開戶籍的管理，也不必立即取消城鎮戶口和農村戶口、本市戶口和非本市戶口的區分，但應當按照“一視同仁是通則，區別對待是例外”的原則，通過立法明確規定屬于“例外”的極少數事項的名稱及時限，嚴禁在這之外對農村人和非本市戶籍人采取任何排斥和歧視的行為。過去的狀況是有了城市本地戶口就有了一切，所以每個城市都不得不嚴格控制本市戶籍人口；現在則使各類事項與戶籍脫節，進城新移民一般不會同時對所有這些事項有需求。這種“化整為零”的解決方法不失為增強城市吸納外來人口能力、消除城鄉二元結構、促進城市新移民社會融合的現實途徑。

二、優化流動人口的服務與管理

1.建立以社區實有人口為基礎的一體化管理體制

改變以往街道、鄉鎮按照戶籍人口配置管理資源的傳統做法，以實有人口的數量和需要配置管理人員、辦公經費，在制度層面接納流動人口為居住社區的正式成員，享有與戶籍人口同等參與公共服務和社區治理的權利。在提升硬件質量的同時，加強軟件建設，構建黨委政府、社區居委會、社區成員等多元主體參與的流動人口社會融入的虛實結合的平臺。“虛體平臺”主要是明確黨委政府、社區居委會和社區成員在流動人口社會融入中的職責定位，使其做到恪盡職守、協同共治。政府的角色主要是做好頂層設計，合理配置資源，組織協調和監督實施；社區居委會的角色主要是組織落實政府相關要求，積極開展各項有利于流動人口社會融入的工作；社區成員的角色主要是積極參與社區活動，關心公共事務，增進社區成員彼此的理解、信任與互動。“實體平臺”則是借助鄉鎮（街道）政府一站式綜合服務平臺和社區服務站，為流動人口提供包括居住登記、勞動就業、社會保障、計劃生育、社區矯正、安置幫教、法律援助、社區教育、社會救助、文化體育、社會治安等社區服務管理項目，并逐步讓流動人口享受與戶籍人口同等的市民待遇。社區聽證會、社區評議會、民情懇談會、網上論壇等也是“實體平臺”的重要組成部分，它們有助于引導流動人口理性、合法地表達自己的訴求，提高自我管理、自我約束的能力；對于流動人口大量聚居的城鄉接合部社區，繼續探索“農村社區城市化管理”模式，打破二元體制，改變以農業和非農業人口劃分城鄉社區的做法，將行政村或者自然村作為整體社區，按照城市社區組織的功能定位，重新組建社區黨組織、社區自治組織、社區服務站以及社區各類社會組織。

2.支持鼓勵流動人口服務組織成長，加強社群自治

依托社區內建立的工會、共青團、婦聯等基層組織，通過聯系、凝聚與服務，使流動人口群體在接受專業技能培訓、維護正當權益、豐富閑暇生活的過程中，感受親情、分享快樂，并在履行義務中增強主人翁意識，提高對社區的認同感與歸屬感。在有條件的地區應扶持這類社會組織成長，動員公益慈善類、社區服務類等社會組織直接到民政部門登記注冊，盡快啟動社會組織備案制，以替代目前低效的注冊制，切實貫徹黨的十八大提出的“政社分開”的要求，把“社會可以做好的交給社會，政府管住管好應該管的事”這一承諾落到實處。將公益性民間組織納入政府購買服務的組織體系，按照“先易后難、由點到面、穩步推進”的原則進行；以需求為導向，以群眾滿意為準則，根據各地經濟社會發展的實際情況推行政府購買公共服務的相關政策措施。發揮專業社會組織在流動人口社會融入中的組織化、專業化、職業化與社會化優勢，以彌補現有社會組織難以滿足不同流動人口群體多樣化服務需求的缺陷。同時，引入競爭機制，實行多方招標，擇優選用；增加招標的透明度，完善社會組織信息披露、重大事項報告和公眾投訴制度，健全社會組織評估機制和誠信制度，形成對社會組織有效的輿論監督和社會監督。

3.創新社會服務方式

實踐表明，在鄰里互助基礎上的志愿服務不僅可以提升流動人口個人的社會適應能力，增進社區融合，在助人的過程中分享“樂人樂己”的志愿情懷，更能消除文化隔膜，成為促進流動人口社會融合的重要途徑。因此，社會、社區組織活動可以基于“屬地化管理、市民化服務”的原則，加強社會服務方式創新，使流動人口參與社區活動由被動接受向主動參與轉變，積極倡導“參與式社區服務項目”，以項目運作為紐帶，發動社區成員全程參與，實施“網絡化”管理的組織服務模式。鼓勵通過建立“新居民互助協會”等方式，整合轄區內外的政府、企業、事業單位、社會組織及轄區內的流動人口和社區居民等各類資源，挖掘服務資源，助人自助，實現流動人口與戶籍人口的“同服務、同教育、同管理、同參與、同發展、同提高”。

流動人口服務管理是一項龐大、復雜的系統工程，不僅涉及治安和戶籍管理問題、社會經濟和城市發展問題，還會牽動政府各個職能部門。加強流動人口服務與管理，是推進社會治理創新的重要內容，是貫徹落實科學發展觀的具體體現，也是實現全面小康和基本現代化的重要組成部分。各地應當進一步統一思想，充分認識加強流動人口服務管理工作的重要性、必要性和緊迫性，堅持理念創新與體制創新相結合，堅持制定政策與完善機制相結合，堅持基礎建設與服務管理相結合，不斷加強包括流動人口在內的全體實有人口基本公共服務均等化建設，逐步推進流動人口享受同城待遇，堅持不懈地推動流動人口的社會融合，真正實現社會和諧發展。

三、推進流動人口的城市社會融入[3]

流動人口即城市新移民的社會融入是一個自下而上的自然歷史過程，只能從社區層面開始，不可能一蹴而就。社會融入的整個過程大體上可分為“二元社區”“敦睦他者”“同質認同”三個階段。

第一階段是“二元社區”。導致城鄉分割和地方本位的戶籍、就業和社會保障等相關制度的主要特征是剛性，新移民外出的盲目性和流動性較強。城市社會在就業和發展資源等方面感受到來自他們的競爭壓力，因而對其采取排斥和歧視的態度與政策[4]。雙方在隔離中主要采取相互對立、相互防范的負向互動方式。但這個階段也把城鄉二元結構從基于不同空間的區域性分割轉向基于同一城市內部不同群體的社會性分割，啟動了雙方之間的近距離接觸。

第二階段是“敦睦他者”。導致二元結構的相關制度的彈性空間不斷擴大，新移民外出的目的性和在流入地居留的穩定性增加，開始形成主動參與城市經濟社會生活的意識和行動。城市社會的發展資源增多，城市居民開始意識到新移民的貢獻。雙方開始降低各自的情緒化反應，嘗試建立一種相互包容、相互合作的正向互動關系。在這一階段，二元結構仍然存在，但二元結構中開始出現一個明顯的中間地帶，其中基于雙方正向互動所形成的非正式規則將為下一階段的融合打下必要的社會和心理基礎。

第三階段是“同質認同”。城鄉隔離和區域封閉的相關制度被取消，新移民正式獲得城市社會的居民權和居民身份。城市社會和社區開始將新移民視為自己的一員并關注他們的福利。城市社會對外來人口的關注由群體轉向個體，由制度層面轉向社會、文化層面。如何幫助新移民緩解在適應城市社會時所遇到的資源、就業、交往、文化和心理等方面的壓力，如何幫助他們提高文化素質并成功擔當市民角色，將成為各方討論和努力的重點。

“敦睦他者”是新移民與城市社會融合的過渡期，也是關鍵期。這個時期的長短要看正式制度變革進程的緩急。這個階段令人樂觀但也潛藏風險：一方面，新移民與城市居民和睦相處，不斷改善相處的方式和規則，為正式制度的變革積累成功經驗和社會基礎。另一方面，由于二元差別仍然存在，“敦睦”能否維持可能會受到宏觀經濟社會形勢的制約。一旦經濟發展或社會形勢出現大的波動，“敦睦”關系就可能解體并造成比在“二元社區”時期更大的沖擊。

這一階段還可能形成阻礙新移民繼續融入城市社會的雙重路徑依賴。一是社會網絡的路徑依賴。在主觀選擇上，他們更傾向于與具有較強情感和信任度的親屬、老鄉交往；在客觀條件上，城市的雙重勞動力市場（dual-labour market）使新移民所處的工作、生活環境以外來人為主，缺乏與本地居民交往的機會。這使他們的社會網絡只能依賴原來的社會關系，難以與本地人的生活形成交叉。二是適應性的路徑依賴。對早期的外來人口而言，如何被城市社會接受，是需要不停地探索的生存問題。但當他們與城市社會達成“敦睦”關系以后，循著“移民鏈”而來的后期新移民就會沿著他們的經驗解決問題，從而失去繼續尋求融入城市的動力。如何規避社會風險并緩解新移民的雙重路徑依賴，仍是這一階段的重要課題。

我們衷心地希望能在改革的進一步深化中，在建設社會主義和諧社會中，通過在城鄉差別方面自下而上的“敦睦他者”和自上而下的“化整為零”，持續地消解城鎮戶口與農村戶口、干部編制與工人編制、正式工與臨時工之間的“三個區別”，為調動每一個人的積極性、發揮每一個人的聰明才智，創造一個公平的競爭平臺，實現消除了其他一切差別的純粹個人之間的競爭。

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注釋

[1]童星.以創新社會管理推進江蘇現代化建設//國家社科基金重大項目課題組.區域現代化理論與實踐研究（作為第十四章）.南京：江蘇人民出版社，2014.

[2]童星，馬西恒，王毅杰，等.交往、適應與融合：一項關于流動農民和失地農民的比較研究.北京：社會科學文獻出版社，2010.

[3]童星，馬西恒，王毅杰，等.交往、適應與融合：一項關于流動農民和失地農民的比較研究.北京：社會科學文獻出版社，2010.

[4]索林杰（Solinger）認為，外來民工遭遇城市居民的歧視和他們影響了后者的生活資源有關。因此，戶籍改革能否啟動，城市勞動力市場能否不再有歧視，取決于兩個限制性因素：一是勞動力需求格局的變動。當城市發展對外來勞動力需求大幅提高時，體制轉變的契機可能會隨之到來。二是城市勞動力的保障權利和地位。當城市勞動力的就業安全度比較高時，外來勞動力的權利也會相應提高。