第三節(jié)　推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化[1]

面對(duì)開(kāi)放社會(huì)條件下民眾的融入需求，有必要認(rèn)真審視城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，改變長(zhǎng)期以來(lái)城市對(duì)外來(lái)人口經(jīng)濟(jì)上接納、社會(huì)上排斥，以及重物不重人、重設(shè)施不重服務(wù)等傾向，著力推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

多年來(lái)，路徑相同、功能一致、千城“一面孔”、管理“一刀切”是中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的頑癥。許多城市都在“攤大餅”式地?cái)U(kuò)張，都以“國(guó)際化大都市”和“宜居城市”為發(fā)展目標(biāo)；許多城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度趨同，功能定位極其一致，發(fā)展套路相當(dāng)雷同，導(dǎo)致“城市的比較優(yōu)勢(shì)不突出，同構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象頻發(fā)，影響了差異互補(bǔ)功能的發(fā)揮”[2]；許多城市在征地、拆遷中出現(xiàn)了野蠻執(zhí)法甚至暴力沖突的現(xiàn)象。在當(dāng)前全國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的形勢(shì)下，正確處理好多樣性與統(tǒng)一性的關(guān)系至關(guān)重要。

一、“需求指向”與“供給基礎(chǔ)”：兩種城市發(fā)展機(jī)制理論

一般說(shuō)來(lái)，關(guān)于城市發(fā)展機(jī)制的理論分為兩大類：一是強(qiáng)調(diào)發(fā)展的動(dòng)力在于外部需求的“需求指向”理論，二是認(rèn)為推動(dòng)城市成長(zhǎng)的力量主要在于內(nèi)部供給狀況的“供給基礎(chǔ)”理論。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，各地都按照“需求指向”理論來(lái)建設(shè)城市特別是新興工礦城市。該理論認(rèn)為城市只有兩大部門或兩大產(chǎn)業(yè)，即基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)產(chǎn)業(yè)。基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)是為城市外的需要提供服務(wù)的，比如工礦城市就是為城市外對(duì)工礦業(yè)品的需求提供服務(wù)的；服務(wù)產(chǎn)業(yè)則是專門為城市內(nèi)的需要提供服務(wù)的，比如工礦城市也要有一系列的服務(wù)部門來(lái)滿足工礦企業(yè)職工的生活需求。顯然，這種理論把基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)看成是整個(gè)城市存在和發(fā)展的“命根”，因?yàn)橥饨鐚?duì)城市輸出的產(chǎn)品需求越大，城市中的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門人數(shù)就越多，相應(yīng)地，作為基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)后勤的服務(wù)產(chǎn)業(yè)部門人數(shù)也可以得到增加，整個(gè)城市于是得到發(fā)展。在“需求指向”理論的指導(dǎo)下，長(zhǎng)期以來(lái)，城市建設(shè)重基礎(chǔ)部門，輕服務(wù)部門；重第二產(chǎn)業(yè)，輕第三產(chǎn)業(yè)；重生產(chǎn)建設(shè)，輕社會(huì)配套。于是，造成城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)項(xiàng)目“欠賬”太多，吸納勞動(dòng)力的數(shù)量非常有限，且一旦當(dāng)?shù)貙?duì)自然資源的開(kāi)采減少或停滯，新興工礦城市就會(huì)面臨嚴(yán)峻的可持續(xù)發(fā)展“瓶頸”。

城市發(fā)展的“供給基礎(chǔ)”理論則認(rèn)為，當(dāng)工業(yè)城市發(fā)展到當(dāng)?shù)刭Y源接近于被充分利用時(shí)，城市的發(fā)展就取決于它聚集資金、技術(shù)、勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素的能力。當(dāng)一個(gè)城市在早期發(fā)展中依靠自然資源的開(kāi)采而擴(kuò)大規(guī)模時(shí)，其基礎(chǔ)設(shè)施、資金積累、科學(xué)技術(shù)也一定有相當(dāng)?shù)囊?guī)模和較高的發(fā)展程度，從而也就具備了從周圍吸納新的生產(chǎn)要素以促進(jìn)城市繼續(xù)發(fā)展的能力。根據(jù)這一理論，有的城市可以一開(kāi)始就走主要從外部吸納資金、技術(shù)、勞動(dòng)力來(lái)發(fā)展自己的道路，當(dāng)然首先需要搞好交通、通信、房地產(chǎn)、水電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善投資環(huán)境[3]。改革開(kāi)放以來(lái)，深圳、珠海等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的建設(shè)和發(fā)展，浦東新區(qū)、蘇州工業(yè)園區(qū)的開(kāi)發(fā)和發(fā)展，浙江義烏、山東臨沂的崛起，以及許多城市的新城區(qū)和高新技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，都是如此。“供給基礎(chǔ)”型城市具有交通、通信、基礎(chǔ)設(shè)施、政策環(huán)境、金融體系、人才與勞動(dòng)力、管理機(jī)制等方面的良好條件，因而迅速發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)中心。

當(dāng)然，“需求指向”理論并非完全失效，該模式仍具有合理性。工業(yè)生產(chǎn)職能對(duì)于現(xiàn)階段中國(guó)大多數(shù)城市來(lái)說(shuō)仍是基本的職能之一，相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)工業(yè)產(chǎn)值在城市經(jīng)濟(jì)總量中仍會(huì)保持較大比重，一個(gè)發(fā)展時(shí)間久、體系比較完備的工業(yè)體系對(duì)城市發(fā)展來(lái)說(shuō)也并非全是負(fù)擔(dān)。但是，資源型工礦業(yè)城市的區(qū)位條件大多不是十分理想，智力、信息、管理等資源匱乏，其歷史與現(xiàn)實(shí)的條件決定了它難以成為以第三產(chǎn)業(yè)為主的充滿活力的城市。值得一提的是，許多小城鎮(zhèn)往往憑借歷史傳統(tǒng)和本地特有的自然人文資源走“一鎮(zhèn)一品”之路，并以特色產(chǎn)品擁有相當(dāng)高的市場(chǎng)占有率，這樣既滿足了外部的需求，也發(fā)展壯大了自身。這也顯現(xiàn)出“需求指向”理論的生命力。

同理，盡管自改革開(kāi)放以來(lái)“供給基礎(chǔ)”理論獲得了很大的成功，但它也并非萬(wàn)能，“供給基礎(chǔ)”型城市建設(shè)道路也并非一定成功。特別是當(dāng)全國(guó)各地城市都走“招商引資”“筑巢引鳳”“跑部上項(xiàng)目”“房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)領(lǐng)先”之路以后，產(chǎn)能過(guò)剩，“供”遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于“求”，甚至出現(xiàn)了“鬼城”。這更加證明了凡事不能“一窩蜂”，必須因地制宜、實(shí)事求是。

二、“綜合全能型”與“人居人文型”：兩種城市發(fā)展的功能定位

1.綜合全能型

“綜合全能型”源于“生產(chǎn)全能型”，其城市定位產(chǎn)生于如下背景：國(guó)家實(shí)行區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略，各地都盡可能地建立本地區(qū)相對(duì)獨(dú)立和完備的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，尤其是工業(yè)經(jīng)濟(jì)體系，追求“大而全”“小而全”。這種自成體系式的發(fā)展，是通過(guò)高度集中的計(jì)劃體制來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因而造成各地行政分割和彼此的孤立。

從城市的政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上來(lái)看，不論城市的規(guī)模、人口，省里套中央的、市里套省里的，政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技、文化、教育、體育、信息等領(lǐng)域都設(shè)立相應(yīng)的部門單位，城市有駐京辦事處、駐省府辦事處，除了外交部之外，國(guó)家所有的機(jī)構(gòu)部門都能在各級(jí)城市中找到它的“具體而微”者，所不同的只是級(jí)別高低、規(guī)模大小。幼兒園、學(xué)校、工廠、醫(yī)院、飯店、娛樂(lè)場(chǎng)所等應(yīng)有盡有。各城市的生產(chǎn)部門也是“大而全”“小而全”，根據(jù)規(guī)劃建廠生產(chǎn)，不考慮當(dāng)?shù)氐淖匀弧⑸鐣?huì)條件，為完成計(jì)劃指標(biāo)立項(xiàng)。城市規(guī)模再小也是“五臟俱全”。

由此，政府是全能的政府，城市是全能的城市。正是由于其“全能”性，城市的獨(dú)立性相對(duì)較強(qiáng)，缺少與外界的交流和合作，城市與城市只有在完成計(jì)劃指標(biāo)或政績(jī)上的競(jìng)爭(zhēng)；城市自身優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目得不到有效的發(fā)揮，一些“水土不服”的項(xiàng)目卻因?yàn)檎谋幼o(hù)而得以保留；乍一看城市的各行各業(yè)門類齊全、齊頭并進(jìn)，其實(shí)參差不齊，優(yōu)不能勝，劣不能汰。各個(gè)城市在一定程度上能夠自給自足，但這種不符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律的發(fā)展結(jié)構(gòu)嚴(yán)重影響了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，更遑論應(yīng)對(duì)全球化的挑戰(zhàn)。

2.人居人文型

如果說(shuō)“綜合全能型”城市定位關(guān)注單個(gè)城市“全面”發(fā)展的話，與其對(duì)應(yīng)的“人居人文型”城市定位則立足于人——滿足人的需要，強(qiáng)調(diào)文化歷史的存續(xù)，在此基礎(chǔ)上發(fā)展城市，彰顯城市個(gè)性與特色。在“人居人文型”城市中，人的需要是城市發(fā)展的直接目標(biāo)，城市自身的規(guī)劃由此應(yīng)運(yùn)而生。當(dāng)代世界新發(fā)展戰(zhàn)略與傳統(tǒng)發(fā)展戰(zhàn)略的根本區(qū)別，就在于前者將滿足人的基本需要作為基礎(chǔ)與出發(fā)點(diǎn)。人是城市的主體，城市的發(fā)展不能忽視人的需要。

“人居人文型”的城市定位源于人本主義或人文主義的思想理念。人本主義是西方人實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的主導(dǎo)思想之一。它始于文藝復(fù)興時(shí)期，與古希臘時(shí)期的人文主義思想有密切的聯(lián)系。18世紀(jì)以來(lái)的整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程，使“以人為本”的思想成為社會(huì)進(jìn)步與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的哲學(xué)基礎(chǔ)[4]。人本主義是關(guān)于人類價(jià)值和精神表現(xiàn)力的思想，其著力呼喚城市一度迷失的人文精神，“以人為核心的人際結(jié)合”以及“將社會(huì)生活引入人所創(chuàng)造的空間”，是其基本主題[5]。1933年，《雅典憲章》提出城市的主要功能是居住、工作、交通和游憩，并強(qiáng)調(diào)了“人”在城市中的地位，指明了城市規(guī)劃“以人為本”的方向。1977年發(fā)表的《馬丘比丘憲章》對(duì)其進(jìn)行了發(fā)展和修改，強(qiáng)調(diào)了自然環(huán)境與生活環(huán)境的和諧，以及人與人之間的相互關(guān)系對(duì)于城市和城市規(guī)劃的重要性，并將理解和貫徹這一關(guān)系視為城市規(guī)劃的基本任務(wù)。1997年的《21世紀(jì)城市規(guī)劃宣言》提出，當(dāng)代城市規(guī)劃的重要任務(wù)之一就是“以人本主義精神規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)城市”[6]。近年來(lái)，可持續(xù)發(fā)展成為城市規(guī)劃的指導(dǎo)思想，這是自覺(jué)為人著想的開(kāi)端，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展型社會(huì)轉(zhuǎn)向人文發(fā)展型社會(huì)的前奏[7]。科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會(huì)等理念也開(kāi)始在城市發(fā)展中得到了重視。

“綜合全能型”城市和“人居人文型”城市的并存，導(dǎo)致“國(guó)際化大都市”和“最佳人居城市”的并存，也為“城市群”或“城市帶”的構(gòu)建提供了依據(jù)。國(guó)際化大都市通常都是“綜合全能型”的，最佳人居城市則必然是“人居人文型”的。事實(shí)上，一個(gè)城市要想同時(shí)成長(zhǎng)為國(guó)際化大都市和最佳人居城市，幾乎是不可能的。國(guó)際化大都市和最佳人居城市的結(jié)合，要通過(guò)“城市群（帶）”的形成來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，相關(guān)的各個(gè)城市應(yīng)當(dāng)在所處的“城市群（帶）”中，因地制宜、實(shí)事求是地明確自身的功能定位；同一“城市群（帶）”中的各城市則應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)與區(qū)域發(fā)展的客觀規(guī)律，突破行政區(qū)劃的藩籬，分工協(xié)作、功能互補(bǔ)，發(fā)展城際快捷交通，推進(jìn)一系列同城化政策，實(shí)現(xiàn)整個(gè)“城市群（帶）”的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、“人養(yǎng)型”與“養(yǎng)人型”：兩種城市與人口的供養(yǎng)關(guān)系

就城市與居民的關(guān)系而言，除了彼此相互依存之外，還有深層的供養(yǎng)關(guān)系。籠統(tǒng)地說(shuō)有兩種：一種是城市和更多的周邊地區(qū)的居民通過(guò)自己的生產(chǎn)勞動(dòng)維系著城市的正常運(yùn)轉(zhuǎn)與進(jìn)一步發(fā)展——“人養(yǎng)市”；另一種是城市本身的現(xiàn)有條件，如自然資源、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)人文條件、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等有利于城市和更多的周邊地區(qū)的居民滿足其生產(chǎn)生活需要——“市養(yǎng)人”。從這個(gè)角度可以把城市劃分為“人養(yǎng)型”與“養(yǎng)人型”。

在“人養(yǎng)型”城市中，直接從事生產(chǎn)的居民的產(chǎn)出，除了維系自身的家庭生活之外，還有部分被用于供養(yǎng)非必需的非生產(chǎn)者的開(kāi)支，也就是說(shuō)，一部分人的勞動(dòng)在養(yǎng)活自己的同時(shí)還要供養(yǎng)另一部分人，甚至有時(shí)城市內(nèi)部供養(yǎng)關(guān)系也不平衡，需要沒(méi)有本地戶籍卻在本地納稅的居民來(lái)供養(yǎng)。這里所謂“供養(yǎng)關(guān)系”，并非馬克思所指的資本家與工人之間的剝削與被剝削關(guān)系，而是指再分配過(guò)程中自然形成的供養(yǎng)關(guān)系。

在“養(yǎng)人型”城市中，現(xiàn)有的城市條件更有利于城市居民的創(chuàng)造性活動(dòng)，有利于吸納更多的外來(lái)人口，有利于滿足人們的各種需要。城市良好的自然資源、生態(tài)環(huán)境適合人居，合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)能夠提供充分的勞動(dòng)就業(yè)崗位，并且還能進(jìn)一步吸納一定規(guī)模的外來(lái)勞動(dòng)力來(lái)充實(shí)本城市的發(fā)展需要。這類城市數(shù)量越多、規(guī)模越大，就越能供養(yǎng)更多的人口。

顯然，城市化就是要鼓勵(lì)“養(yǎng)人型”城市的發(fā)展，抑制“人養(yǎng)型”城市的擴(kuò)張。

可以注意這樣一個(gè)事實(shí)：沿海省份的各省會(huì)城市其綜合實(shí)力或發(fā)展態(tài)勢(shì)大多弱于省內(nèi)另一個(gè)大城市，如廣東的廣州不如深圳，福建的福州不如廈門，浙江的杭州不如寧波，江蘇的南京不如蘇州，山東的濟(jì)南不如青島，河北的石家莊不如唐山，遼寧的沈陽(yáng)不如大連。內(nèi)地省份也常出現(xiàn)類似的情況與趨勢(shì)。

省會(huì)城市在省內(nèi)其各種條件是得天獨(dú)厚的，原先的城市規(guī)模、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)都是省內(nèi)首屈一指的。為什么發(fā)展會(huì)落后于那些原本基礎(chǔ)條件不太好的后起之秀呢？其實(shí)，省會(huì)城市是政治型城市，有兩級(jí)政府，除了本身的市政府外還有省政府。且不論省政府對(duì)省會(huì)城市管理的直接干預(yù)可能帶來(lái)的負(fù)面影響，還必須看到政府不是生產(chǎn)部門，而是需要納稅人供養(yǎng)的。政府從擴(kuò)大自身的政治影響出發(fā)來(lái)考慮進(jìn)人，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)說(shuō)，遷入城市的群體規(guī)模越大越無(wú)積極意義。省會(huì)城市較之省內(nèi)其他城市，需要供養(yǎng)更多類似的人口。較之非政治型城市，省會(huì)城市農(nóng)民工的身份地位問(wèn)題和城市融入問(wèn)題更加明顯。

一些非省會(huì)城市雖然有著各自的定位，但是它們的發(fā)展多是融入改革開(kāi)放的大潮中，其間，積聚了一定的生產(chǎn)要素，如較為充足的資金、成熟的專業(yè)技術(shù)、各行各業(yè)的人力資本等，加上本地區(qū)較好的自然資源、生態(tài)環(huán)境，這些城市較之省會(huì)城市還少了過(guò)多的供養(yǎng)消耗，同時(shí)，向社會(huì)提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)，供養(yǎng)更多的人。

此外，城市的產(chǎn)業(yè)選擇也在一定程度上決定了城市與居民的供養(yǎng)關(guān)系。不同的產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求不同，服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求就比較大，而第二產(chǎn)業(yè)的機(jī)器化大生產(chǎn)則在一定程度上排斥勞動(dòng)力。一個(gè)城市能夠提供的勞動(dòng)崗位越多，能夠供養(yǎng)的居民也就越多。城市產(chǎn)業(yè)選擇在符合城市功能定位要求的前提下，還必須符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律。當(dāng)今社會(huì)，城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生重大的變化，第三產(chǎn)業(yè)正在興起。城市集中了大量的人口和眾多的生產(chǎn)企業(yè)，必然產(chǎn)生大量的為生產(chǎn)和生活“服務(wù)”的行業(yè)，以交通運(yùn)輸、通信信息、科學(xué)教育、商業(yè)服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，第二、第三產(chǎn)業(yè)共同構(gòu)成現(xiàn)代城市的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。對(duì)于城市發(fā)展而言，交通運(yùn)輸、通信信息加強(qiáng)了社會(huì)交流與溝通，科學(xué)教育為社會(huì)發(fā)展積累了知識(shí)儲(chǔ)備，商業(yè)服務(wù)業(yè)則提供了更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

四、“土地?cái)U(kuò)張”與“人口吸納”：兩種城市化的發(fā)展路徑

許多地方“城市化增長(zhǎng)路徑很大程度上依賴于政府行政力量的推動(dòng)，具體表現(xiàn)在政府通過(guò)行政區(qū)劃的調(diào)整，如撤縣（市）設(shè)區(qū)，縣區(qū)合并，建立開(kāi)發(fā)區(qū)、大學(xué)園等來(lái)實(shí)現(xiàn)城市空間的快速擴(kuò)張”，導(dǎo)致城市“攤大餅”式的發(fā)展，中等城市少不了內(nèi)環(huán)、外環(huán)，大城市則有一環(huán)、二環(huán)、三環(huán)，城市越大，環(huán)路也越多，“人口城市化低于土地城市化”[8]。

其實(shí)，城市化更重要的是人口的城市化，它要通過(guò)吸納農(nóng)村人口的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)在正在推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化就是要解決“3個(gè)1億人”的問(wèn)題，即將1億進(jìn)城農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢瑢?duì)1億失地農(nóng)民和下崗工人居住的“城中村”“棚戶區(qū)”進(jìn)行改造，將1億中西部地區(qū)的農(nóng)民帶入城鎮(zhèn)化。顯然，“3個(gè)1億人”問(wèn)題的解決途徑是不一樣的。

先看1億進(jìn)城農(nóng)民工轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘛＾r(nóng)民市民化是一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就，其間的發(fā)展往往體現(xiàn)出階段性，而非簡(jiǎn)單地取消城鄉(xiāng)戶籍差別就能完成。首先是進(jìn)城農(nóng)民（無(wú)論是主動(dòng)性的外來(lái)流動(dòng)人口，還是被動(dòng)性的本地失地農(nóng)民，下同）的就業(yè)生計(jì)要得到解決，即賦予他們城市居民的經(jīng)濟(jì)權(quán)利，這可稱為A階段；其次是要享有公共服務(wù)，即賦予他們城市居民的社會(huì)權(quán)利，這可稱為B階段；最后是能夠自主管理、參政議政，即賦予他們城市居民的政治權(quán)利，這可稱為C階段。每個(gè)階段還可細(xì)分為“有部分權(quán)利”（下標(biāo)1）和“與城市居民平權(quán)”（下標(biāo)2）兩個(gè)亞階段。改革開(kāi)放迎來(lái)了A₁階段的開(kāi)啟，盡管在1990年前后的治理整頓期間和2009年前后受全球金融危機(jī)的波及，許多進(jìn)城農(nóng)民工因找不到工作而不得不暫時(shí)回鄉(xiāng)，但經(jīng)濟(jì)很快便得到了恢復(fù)；然而由于兩個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)的并存，至今許多城市、許多產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域尚未進(jìn)入A₂階段。近些年來(lái)，許多城市開(kāi)始注重向農(nóng)民工及其隨遷子女提供學(xué)歷教育、職業(yè)培訓(xùn)、醫(yī)療救治、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障甚至公租房、廉租屋等基本公共服務(wù)，即進(jìn)入了B₁階段；但由于長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)施的城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度，城市一直視農(nóng)民工為外來(lái)流動(dòng)人口，公共資源基本依據(jù)城市戶籍人口規(guī)模予以配置，因而離B₂階段還有一定距離。少數(shù)城市已經(jīng)通過(guò)“新市民之家”等形式嘗試外來(lái)人口自我管理，但還不能被視為已經(jīng)進(jìn)入C階段。所以，各個(gè)城市應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身所處的不同的發(fā)展階段，制定不同的進(jìn)城農(nóng)民市民化的策略，循著經(jīng)濟(jì)賦權(quán)、社會(huì)賦權(quán)、政治賦權(quán)的步驟依次穩(wěn)步遞進(jìn)；通過(guò)建立和完善統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)等形式推進(jìn)A₁階段向A₂階段演進(jìn)、通過(guò)“積分制”落戶等形式推進(jìn)B₁階段向B₂階段演進(jìn)。總體上，經(jīng)濟(jì)權(quán)利、社會(huì)權(quán)利、政治權(quán)利及其子權(quán)利之間是逐步演進(jìn)、相互遞進(jìn)之關(guān)系，但并非一個(gè)階段走完之后才能進(jìn)入下一階段，各階段之間呈現(xiàn)出一種互動(dòng)、互促之關(guān)系。

再看1億失地農(nóng)民和下崗工人居住的“城中村”“棚戶區(qū)”改造。各地城市在以往“攤大餅”式的擴(kuò)張和發(fā)展過(guò)程中，村、鎮(zhèn)建制轉(zhuǎn)為社區(qū)、街道建制，失地農(nóng)民變成了市民；在國(guó)企改制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的過(guò)程中，許多工人集體下崗，原有的工作單位也不存在了。但他們的生活方式未變，交往圈子未變，許多人仍沒(méi)有融入城市職業(yè)分工體系，原有的管理體制機(jī)制解體，新的管理體制機(jī)制或尚未建立，或雖建立但運(yùn)行狀況不佳，區(qū)域功能沒(méi)有分化，公共空間沒(méi)有形成，其發(fā)展也往往沒(méi)有納入城鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)者的視野和城市規(guī)劃的范疇。這些就是當(dāng)今許多城市的“城中村”“棚戶區(qū)”的來(lái)源。“城中村”“棚戶區(qū)”不僅成為城市安全的隱患、社會(huì)治理的難點(diǎn)，而且成為城市化的主要障礙。這一歷史遺留問(wèn)題極為棘手。國(guó)內(nèi)外許多城市的管理者都有這樣的共識(shí)：與其搞舊城區(qū)改造，不如重建一個(gè)新城。面對(duì)各個(gè)城市極不相同的歷史變遷、現(xiàn)實(shí)矛盾、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、財(cái)政實(shí)力、資源約束和社會(huì)條件，不可能給出“一刀切”的行動(dòng)指令和管理細(xì)則，國(guó)家只能給出一個(gè)宏觀目標(biāo)和基本原則，在法治的大框架下，放權(quán)讓各個(gè)城市從自身的實(shí)際出發(fā)，自力更生、群策群力，自主進(jìn)行“城中村”“棚戶區(qū)”的改造，提升整個(gè)城市的發(fā)展水平，促進(jìn)以失地農(nóng)民和下崗工人為主體的“城中村”“棚戶區(qū)”居民融入現(xiàn)代化的城市職業(yè)體系和生活方式中，共建共享城市的現(xiàn)代化。

最后看1億中西部地區(qū)農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化。費(fèi)孝通先生曾寫(xiě)過(guò)一篇題為《小城鎮(zhèn)，大問(wèn)題》的文章，系統(tǒng)總結(jié)了“長(zhǎng)三角”地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，勾畫(huà)了農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化的美好圖景。當(dāng)前中西部地區(qū)農(nóng)民的就近城鎮(zhèn)化，也只能通過(guò)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，改革開(kāi)放之初“長(zhǎng)三角”地區(qū)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)并沒(méi)有過(guò)時(shí)。如今的宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)又與改革開(kāi)放之初有了很大的不同，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)也不能照搬“長(zhǎng)三角”地區(qū)當(dāng)年的經(jīng)驗(yàn)，如要從做好功能區(qū)規(guī)劃入手，使企業(yè)入園區(qū)，轉(zhuǎn)移人口進(jìn)集鎮(zhèn)，防止“鄉(xiāng)鄉(xiāng)點(diǎn)火、村村冒煙”，防止重蹈“先污染，后治理”的老路；要注意同國(guó)家的西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略、“一帶一路”倡議相銜接，同東部地區(qū)和城市的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)相銜接，同本地區(qū)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)相銜接；還要?jiǎng)?chuàng)新治理，出臺(tái)吸引外出務(wù)工經(jīng)商人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策，并對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的城鎮(zhèn)，賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。

在處理土地城市化和人口城市化的關(guān)系方面，不能不提及“土地財(cái)政”的問(wèn)題。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告》，目前東、中、西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元、10.6萬(wàn)元，全國(guó)人均為13.1萬(wàn)元。3億人的市民化就需要40萬(wàn)億元。面對(duì)這一天文數(shù)字，只能在土地上做文章。目前的“土地財(cái)政”飽受詬病，但墊付總額高達(dá)40萬(wàn)億元的新型城鎮(zhèn)化成本，就不能不依賴“土地財(cái)政”。其實(shí)，目前“土地財(cái)政”的問(wèn)題主要不是出在收取方面，而是出在支出方面，只要確保經(jīng)費(fèi)真正用在推進(jìn)城鎮(zhèn)化事業(yè)上，確保上述3億人獲利，確保失地農(nóng)民分享土地增值的權(quán)益，依靠“土地財(cái)政”來(lái)支撐新型城鎮(zhèn)化就是必要且可行的。

五、“拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”與“尊重農(nóng)民意愿”：兩種城市化的目標(biāo)選擇

現(xiàn)在人們都把城鎮(zhèn)化當(dāng)作拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程的關(guān)鍵戰(zhàn)略。誠(chéng)然，城鎮(zhèn)化率是世界各國(guó)衡量工業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展水平的一個(gè)重要指標(biāo)，也是一個(gè)國(guó)家經(jīng)歷社會(huì)變遷的反映。但城鎮(zhèn)化水平的提高，有賴于農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)第二、第三產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移。因此，充分了解和尊重農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居意愿不僅有利于緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)中的各種矛盾，更有利于提升農(nóng)民主動(dòng)參與城鎮(zhèn)化的積極性，更好更快地貫徹實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

那么，在國(guó)家積極鼓勵(lì)農(nóng)民定居落戶城鎮(zhèn)的背景下，整體上持有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民的真實(shí)意愿究竟怎樣？是順應(yīng)國(guó)家號(hào)召落戶城鎮(zhèn)還是排斥進(jìn)城居住？是否會(huì)存在地區(qū)性差異？這些問(wèn)題又受到哪些因素的影響呢？我們對(duì)中國(guó)綜合社會(huì)調(diào)查2010年度（CGSS 2010）數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析[9]。該數(shù)據(jù)庫(kù)根據(jù)多階分層概率抽樣的方法選取樣本，對(duì)選中的家庭，采用KISH隨機(jī)抽樣表從18歲以上的成員中選取一位進(jìn)行訪問(wèn)。我們首先通過(guò)戶口登記狀況剔除了非農(nóng)戶口、軍籍、藍(lán)印戶口等樣本，得到了6040個(gè)持有農(nóng)業(yè)戶口的樣本；經(jīng)過(guò)進(jìn)一步的篩選（篩選條件是“目前居住在農(nóng)村”或者“居住在城鎮(zhèn)，但本人戶口或配偶的戶口為農(nóng)業(yè)戶口并且在家鄉(xiāng)有承包地”）最終獲得了3606個(gè)有效樣本；最后根據(jù)戶籍登記地將全部樣本按地區(qū)進(jìn)行劃分，得到東部地區(qū)樣本1087個(gè)、中部地區(qū)樣本1149個(gè)、西部地區(qū)樣本1370個(gè)。受訪者均回答了“未來(lái)5年，您是否計(jì)劃到城鎮(zhèn)定居？”的題項(xiàng)。

根據(jù)樣本數(shù)據(jù)分析，總體來(lái)講，農(nóng)民到城鎮(zhèn)定居意愿較低，有80.4%的農(nóng)民態(tài)度為“不愿意”，僅有19.6%的農(nóng)民表示“愿意”；農(nóng)民城鎮(zhèn)定居意愿在地區(qū)之間存在差異，東部地區(qū)農(nóng)民愿意進(jìn)城定居的比例占22.5%，中部地區(qū)占16.8%，西部地區(qū)占19.5%。這主要是因?yàn)闁|部地區(qū)農(nóng)民的受教育程度高于中西部地區(qū)，有非農(nóng)工作經(jīng)歷的農(nóng)民比例也高于中西部地區(qū)，也就是說(shuō)，東部地區(qū)農(nóng)民對(duì)于現(xiàn)代化的接受程度相對(duì)較高，城鎮(zhèn)生活的能力更強(qiáng)，加之東部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展水平高，醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會(huì)保障等基本公共服務(wù)比較先進(jìn)，公共基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，所以農(nóng)民城鎮(zhèn)定居意愿相比中西部也較高。

樣本數(shù)據(jù)分析還表明，不同類型農(nóng)民定居城鎮(zhèn)意愿的影響因素存在一定差異：（1）出生年份的影響。年齡越大，農(nóng)民越不傾向于城鎮(zhèn)定居。如“80后”農(nóng)民群體的城鎮(zhèn)定居意愿顯著高于“60后”，城市的學(xué)習(xí)工作生活經(jīng)歷和休閑娛樂(lè)活動(dòng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)比農(nóng)村豐富，城鎮(zhèn)定居意愿強(qiáng)烈；“60后”群體處于50~60歲之間（在接受調(diào)查時(shí)）即將步入老年，可能由于難以適應(yīng)城市生活和安土重遷的觀念，他們的城鎮(zhèn)定居意愿較弱；“70后”群體處于中年期，“上有老、下有小”的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)、城市的高額生活成本、職業(yè)變動(dòng)的困難、對(duì)農(nóng)村土地的依賴、鄉(xiāng)村人情網(wǎng)絡(luò)的維護(hù)等，都削弱了他們的城鎮(zhèn)定居意愿。（2）經(jīng)濟(jì)收入的影響。在控制其他變量的情況下，個(gè)人和家庭收入以及非農(nóng)收入占家庭收入的比例越高，農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居意愿就越強(qiáng)，東中西部地區(qū)都是如此。這說(shuō)明整個(gè)家庭收入的提高對(duì)于農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居意愿有強(qiáng)大的推動(dòng)力；農(nóng)民的非農(nóng)收入占總收入的比例越高，證明其非農(nóng)工作的能力越強(qiáng)，越能適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，進(jìn)而也會(huì)增強(qiáng)其城鎮(zhèn)定居的意愿。（3）政治參與的影響。在全樣本回歸分析中，農(nóng)民村莊選舉參與通過(guò)了檢驗(yàn)，但對(duì)其影響方向?yàn)樨?fù)向，說(shuō)明農(nóng)民的村莊政治參與度越高，其城鎮(zhèn)定居意愿就越弱。村民在選舉過(guò)程中，作為一個(gè)獨(dú)立的決策者，其對(duì)于村莊選舉的參與直接體現(xiàn)了村民對(duì)于村莊事務(wù)的關(guān)心程度和歸屬感，間接地反映了農(nóng)民在村莊的人際關(guān)系與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，最終影響其城鎮(zhèn)定居意愿。（4）現(xiàn)代化接受程度的影響。農(nóng)民的受教育程度越高，其城鎮(zhèn)定居意愿越強(qiáng)；但存在地區(qū)差異，東部最高，中部次之，西部最低。教育水平作為個(gè)人的一項(xiàng)文化資本，在一定程度上也影響著個(gè)人的收入、對(duì)城市的認(rèn)知適應(yīng)和在城鎮(zhèn)的生活能力。教育程度越高，在城市中競(jìng)爭(zhēng)力越大，越能找到收入相對(duì)較好和穩(wěn)定性較高的工作，其預(yù)期的留城收益較高。故教育程度越高的農(nóng)民越能在城鎮(zhèn)發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，更傾向于定居城鎮(zhèn)。西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平遠(yuǎn)落后于東中部，在城鎮(zhèn)中非農(nóng)就業(yè)工作機(jī)會(huì)少，所以那些教育水平較高者也可能難以在城鎮(zhèn)中獲得穩(wěn)定的非農(nóng)工作，這導(dǎo)致其定居城鎮(zhèn)的意愿不強(qiáng)烈。相比無(wú)非農(nóng)工作經(jīng)歷的農(nóng)民，正在從事非農(nóng)工作的農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居意愿相對(duì)較強(qiáng)。目前，隨著戶籍管理制度的放寬，一些外出打工的農(nóng)民生活在異鄉(xiāng)已成常態(tài)。相比一直在農(nóng)村生活工作的村民來(lái)講，那些有外出務(wù)工經(jīng)歷的農(nóng)民工體驗(yàn)了城市生活的各種便利，享受著城市相對(duì)發(fā)達(dá)的教育、經(jīng)濟(jì)、文化水平，在城市的打工經(jīng)歷使得他們開(kāi)闊了視野，感受到了不同行業(yè)的巨大差別，并學(xué)習(xí)和掌握了新的非農(nóng)技能，增強(qiáng)了在城鎮(zhèn)謀生的能力和在城鎮(zhèn)生存下去的信心，因而也就更傾向于離開(kāi)農(nóng)村。但有非農(nóng)工作經(jīng)歷這一變量在三個(gè)地區(qū)均未通過(guò)檢驗(yàn)，大概可以歸因?yàn)椋麄冸m然曾經(jīng)從事非農(nóng)工作，見(jiàn)證了城鎮(zhèn)的繁華，向往城鎮(zhèn)生活，但是城鎮(zhèn)高額的房?jī)r(jià)、二元的社會(huì)保障體系和冷漠的城鎮(zhèn)市民都讓他們望而卻步。因此，不同的人對(duì)其非農(nóng)工作經(jīng)歷有著不同的感受，進(jìn)而影響其城鎮(zhèn)定居意愿。

此外，相對(duì)于女性來(lái)講，男性農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居意愿較弱。從外出進(jìn)城打工人員和農(nóng)村留守人員的性別比例來(lái)講，男性作為外出務(wù)工主體的現(xiàn)狀、城市的高額生活成本、職業(yè)變動(dòng)的困難等，都使他們對(duì)城市的感受不及女性好，進(jìn)而影響其城鎮(zhèn)定居的意愿。

總之，本項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居意愿總體較低，不同因素對(duì)于農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居意愿存在顯著的影響。雖然農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居是“個(gè)人選擇”，但是也不能忽視制度層面的影響。不同時(shí)期隨著國(guó)家宏觀政策的導(dǎo)向作用，農(nóng)民個(gè)體的城鎮(zhèn)定居意愿也會(huì)發(fā)生變化。新中國(guó)成立之初，國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，形成了明顯的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。嚴(yán)格的戶籍管理使得“城市人”和“農(nóng)村人”對(duì)立起來(lái)，農(nóng)民被嚴(yán)格地束縛在土地上進(jìn)行勞動(dòng)，而城市居民享受著國(guó)家的各種保障，城鎮(zhèn)戶口意味著各種福利和權(quán)利，是農(nóng)民羨慕的對(duì)象。改革開(kāi)放之后，隨著城鄉(xiāng)關(guān)系的演變和國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的高度重視，中國(guó)進(jìn)入了一個(gè)“以工支農(nóng)”“以城帶鄉(xiāng)”的時(shí)代。隨著戶籍政策的放寬，農(nóng)民開(kāi)始進(jìn)入城市打工，城市生活吸引農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)定居甚至落戶，由此掀起了一陣“農(nóng)轉(zhuǎn)非”熱，農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居意愿一度強(qiáng)烈。但近年來(lái)戶籍制度和農(nóng)村土地制度的改革都在一定程度上影響了農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居意愿，甚至出現(xiàn)了逆城市化的“非農(nóng)轉(zhuǎn)農(nóng)”現(xiàn)象。農(nóng)業(yè)稅的取消，農(nóng)村基本公共服務(wù)設(shè)施的完善，以及國(guó)家在土地、計(jì)劃生育等方面對(duì)農(nóng)村的偏向，都使得農(nóng)業(yè)戶口升值，附加其上的一系列優(yōu)惠政策使農(nóng)民的城鎮(zhèn)定居意愿大大降低了。但是在國(guó)家加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的政策導(dǎo)向下，目前城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展建立在開(kāi)發(fā)鄉(xiāng)村土地的基礎(chǔ)上，大規(guī)模的城鎮(zhèn)化運(yùn)動(dòng)和農(nóng)民“被上樓”的激進(jìn)方式，打破了城鎮(zhèn)化的基本規(guī)律，也大大削弱了農(nóng)民主動(dòng)定居城鎮(zhèn)的意愿，因此國(guó)家在推行城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，需要更準(zhǔn)確地了解農(nóng)民的實(shí)際城鎮(zhèn)定居意愿，更多地考慮農(nóng)民的主體性。

總而言之，我們的結(jié)論就是：新型城鎮(zhèn)化必須因地制宜，從而殊途同歸——“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動(dòng)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”[10]；新型城鎮(zhèn)化必須尊重農(nóng)民城鎮(zhèn)定居的意愿，并據(jù)此靈活地調(diào)整相應(yīng)的政策。

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注釋

[1]童星.論新型城鎮(zhèn)化的多樣性與統(tǒng)一性.南京社會(huì)科學(xué)，2014（12）.

[2]國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目課題組.區(qū)域現(xiàn)代化理論與實(shí)踐研究.南京：江蘇人民出版社，2014：342.

[3]童星.世紀(jì)末的挑戰(zhàn)：當(dāng)代中國(guó)社會(huì)問(wèn)題研究.南京：南京大學(xué)出版社，1995：148-149.

[4]鄧平，周波.在人居環(huán)境建設(shè)中對(duì)“人本主義”思想的探索.四川建筑，2003（3）.

[5]周素紅，藍(lán)運(yùn)超.人本思想綜述及其在城市規(guī)劃中的體現(xiàn).現(xiàn)代城市研究，2001（2）.

[6]鄧平，周波.在人居環(huán)境建設(shè)中對(duì)“人本主義”思想的探索.四川建筑，2003（3）.

[7]曲凌雁.城市人文主義的興起、發(fā)展、衰落和復(fù)興.城市問(wèn)題，2002（4）.

[8]國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目課題組.區(qū)域現(xiàn)代化理論與實(shí)踐研究.南京：江蘇人民出版社，2014：341.

[9]本項(xiàng)調(diào)研分析詳見(jiàn)王毅杰，武蕊芯.農(nóng)民城鎮(zhèn)定居意愿的影響因素及地區(qū)差異.南通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2016（1）.

[10]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定.新華網(wǎng)，2013-11-15.