第一節　單位制（人）與社區制（人）并存

新中國成立以后，城市設立從事政治活動的機關、從事經濟活動的企業、從事文化（大文化，包含科教文衛體等）活動的事業單位；在社會分工尚不發達的農村，則組建政經社合一的人民公社。國家通過這樣的單位制，成功地實現了對全國人民的動員、組織和管理，改變了舊中國“一盤散沙”的局面。各種單位既對所屬成員及其家庭提供所有的生活必需品和服務，保障他們的基本生活，也對他們握有完全的支配與控制權。換言之，所有的社會成員高度依賴其所屬的單位，實質上是高度依賴國家，因為所有的單位都是由國家辦、國家管的。這種單位制直接將國家和個人（及其家庭）聯結在一起，排除了市場和社會的存在，一方面確保了國家的穩定、行動的一致、輿論的一律，另一方面嚴重束縛了廣大社會成員的積極性和創造性，扼殺了經濟的活力與社會的活力，這就必然產生黨的十一屆三中全會以來的改革開放。

一方面，相較其他各類改革，中國的經濟改革比較順利、徹底。在農村，實施家庭聯產承包責任制，放手讓農民務工經商辦企業，解散人民公社，確立村民自治制度，極大地調動了農民的積極性，解放了農村生產力；在城市，企業通過市場導向的多輪改革，逐步變成了自主經營、自負盈虧的獨立的經濟實體，剝離了過去承擔的一系列社會職能。于是，農村人和企業人不再從屬于任何“單位”，都變成了從屬于社區的“社會人”，即“社區人”。另一方面，政治改革和社會改革相對滯后，機關事業單位的改革徘徊不前，種種跡象表明，在短期內加快機關事業單位改革的可能性不大，機關事業單位的人員仍然是“單位人”。于是，中國進入了“單位制”與“社區制”并存、“單位人”與“社區人”共處的時期[1]。目前，兩類制度并存、兩類人員共處的情況還將延續一段時間。

市場經濟的發展帶來了遷移越來越頻繁、規模越來越大的流動人口；“社區制”則將所有的社區分為城市社區和農村社區，城鄉各社區的管理又都以戶籍為基礎，這就導致各個社區都有大量無當地戶籍的“非本地人”居住。同時，單位制下的各機關事業單位，一般來說都要從國家財政那里得到全部或部分的扶持，因此必須有嚴格的機構編制管理，甚至發展到現在的“逢進必考”，但機關的工作在擴張，事業單位的事業要發展，這又導致各個單位有大量的“非單位人”（包括企業編制人員、合同制人員、臨時雇用人員、勞務派遣人員等，統稱“編外人員”，俗稱“臨時工”）在工作。長期以來，各地各單位一直都在奉行“誰的人由誰管好”的原則。然而，“非單位人”算不算該單位的人？“非本地人”算不算該社區的人？各地社會管理的對象到底應當覆蓋哪些人群？各級政府公共服務，特別是其中的基本公共服務要求實現均等化的對象又應該包括哪些人群？這些都成了說不清、理不順的大問題。

第六次全國人口普查結果顯示，對于不同的地區，戶籍人口、常住人口、實有人口之間存在著極為懸殊的差別。最為極端的如深圳市寶安區：戶籍人口只有數十萬，而常住人口和實有人口分別高達400萬和665萬；實施社會管理的人員編制、提供公共服務的資源配置，都是根據戶籍人口確定的。針對大約10倍于戶籍人口的常住人口和實有人口，政府的社會管理與公共服務職能怎樣才能履行好？前幾年的河南省洛陽市“李浩案”（私挖地窖囚禁婦女做“性奴”的事件）令人發指，該案案發地點在大城市，其犯罪行為隱匿數年，然而犯罪嫌疑人所在單位無人知曉，案發地社區無人知曉，流動人口失蹤多年無人知曉，被傷害致死的兩名女性究竟是誰也無人知曉。

在單位制與社區制并存、單位人與社區人共處的階段，國家如何有效地實施社會動員和組織管理？黨和政府許多先進的執政理念（如代表廣大人民群眾的根本利益，建立黨政主導的維護群眾權益的機制等）、惠民的政策（如保障和改善民生方面的政策、舉措等），如何才能落到實處？政府社會管理與公共服務的職能如何才能有效履行？街道辦事處這一市（區）政府的派出機構及其工作人員如何才能真正“辦實事”、真正“派出去”？管理學相關知識告訴我們，“細節決定成敗”。各地各基層須從實際出發，在管理上開展創造性的工作。

遺憾的是，現在絕大多數地方還沒有像仙林街道一樣，找到能夠彌合并存的單位制與社區制、涵蓋全體共處的“單位人”與“社區人”、有效實施社會治理并提供公共服務的好的組織管理方式。

流動人口疏離社會和缺乏社會認同是導致群體性事件擴大的主要原因。在以宗法網絡關系和倫理等級秩序為基礎的傳統社會中，個體是有安定生活、固定居所和穩定收入的“市民”，其所構成的社會相對穩定。改革開放以來，中國的人口遷移與流動進入最為活躍的時期，截至2016年，全國流動人口近3億。從構成上看，中國當前的“流動人口”主要由兩部分構成：一是“種田無地、就業無崗、社保無份”的“三無游民”。目前，世界城市化平均水平已超50%，發達國家為80%左右，中國已達世界平均水平，2000—2030年，中國農業占用耕地將達5450萬畝以上，失地和部分失地的農民將超過7800萬人。調查顯示，在大城市邊緣區，土地征用后人均拿到的補償金約為2萬元，在中等城市邊緣區，人均補償金為1.2萬元，小城市邊緣區土地征用補償僅為1萬元左右。補償金發放僅一年多，就會被一半的家庭用完。國土資源部提供的數字表明，全國1/3以上的群體上訪事件歸因于土地問題，其中60%左右直接由征地引起。近年來，由于暴力拆遷問題，失地農民更是成為上訪和群體性事件的主要參與者。二是“新生代農民工”以及“農民工隨遷子女”。他們多分布在城鄉接合部或“城中村”，沒有穩定的工作甚至沒有工作，不種地、不返鄉，缺乏來自政府與社會的有效管理與服務。

20世紀90年代以來，越來越多的農民工以“舉家遷徙”的方式進城務工、經商，家庭化、定居化趨勢逐漸增強，隨遷子女數量逐年增加。隨著年齡增長，能否在城市扎根、實現城市社會融合成為他們面臨的最大問題。雖然“兩為主”的義務教育政策[2]和各地相繼出臺的異地高考政策讓他們離城市教育更近了一步，但其城市社會融合之路仍困難重重。社會融合不是單向、被動地適應與融入，而是要與城市社會發生雙向互動；受群體異質性的影響，融合發生在各個層面；融合不是消解所有差異，而是消除因城鄉二元戶籍制度產生的社會隔閡。概言之，社會融合是在宏觀社會背景的制約下，受多種因素影響，使流動人口逐漸與主流社會相互影響、相互滲透，并最終完成社會整合的過程。

我們在南京市建鄴區、下關區、雨花臺區的4所民工子弟學校（小學）、10所接受流動兒童的公辦小學、5所公辦中學進行了以“流動兒童生活狀況與意愿”為主題的問卷調查。從小學四至六年級、初中一至三年級中各選一個班，樣本的選擇主要是考慮了學生是否有做問卷的空閑時間以及在這些班級中流動兒童所占的比例。問卷采用集中統一講解、當場填答、當場收回的方式，最后得到有效問卷2086份，有效回收率為94.56%[3]。

問卷調查結果顯示：第一，隨遷子女的社會融合狀況與其個體意愿不符，其社會融合狀況不能滿足社會融合意愿；第二，影響隨遷子女社會融合狀況的因素包括基本特征中的年齡大小和進城時間長短，客觀環境因素中的家庭經濟狀況、家庭居住狀況、換校次數、學校類型和社區人員構成，主觀環境因素中的家庭教育和受歧視經歷；第三，影響隨遷子女社會融合意愿的因素，包括基本特征中的性別、年齡大小和進城時間長短，客觀環境因素中的家庭經濟狀況、家庭居住狀況和社區人員構成，主觀環境因素中的家庭教育和受歧視經歷；第四，客觀環境因素對隨遷子女的社會融合狀況影響更大，主觀環境因素對其社會融合意愿影響更大，這也是造成社會融合狀況和意愿之間落差的原因；第五，學校場景在隨遷子女社會融合中的作用相對弱化，客觀環境因素中的家庭經濟和居住狀況作用不明顯，個人特征對隨遷子女的社會融合有影響。

總之，隨著隨遷子女年齡和進入城市生活的時間的增加，他們實現社會融合的愿望越發強烈。一方面，政府、媒體、社會公眾都在呼吁城市社會包容和開放，這讓隨遷子女對實現城市社會融合充滿期待；另一方面，社會結構并未松動，各種結構限制仍然存在。要讓隨遷子女真正實現城市社會融合，就不僅要從文化氛圍上制造包容、呼吁開放，更為迫切的是要從實際的結構性調整出發，切實有效地加快社會治理體制改革和創新。首先，要增加城市居民和隨遷子女之間接觸和交往的機會。通過開展社區活動、提升社區開放程度等方式，增進城市居民與隨遷子女之間的認識和理解，使這兩個群體有更多的實質性交往，消除相互間的刻板印象；其次，社會輿論要加大正面宣傳，弘揚尊重、友愛等社會精神，積極消解城市居民對流動人口的歧視；最后，健全流動人口住房制度，改善其居住條件，使其在空間上具備與城市人交往的物質基礎。

從本質上看，社會疏離和社會認同的喪失本身就是開放社會的異質性所帶來的挑戰，面對這一挑戰，當前的關鍵在于優化流動人口的服務與管理，同時加快戶籍制度改革，使流動人口盡快真正融入流入地社會。

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注釋

[1]童星.社會管理的組織創新：從“網格連心、服務為先”的“仙林模式”談起.江蘇行政學院學報，2012（1）.

[2]《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》明確要求，進城務工人員隨遷子女接受義務教育“以流入地為主，以公辦學校為主”。

[3]本次問卷調查的研究設計與結果分析詳見栗治強，王毅杰.掣肘與鼓勵：農民工隨遷子女城市社會融合機制研究.華東理工大學學報（社會科學版），2014（2）.