第二節　應急管理結構的固化與缺陷[1]

目前國內學術界和實務部門對于應急（含減災、維穩）的研究多為案例研究，而我們采用的則是結構分析方法。這是因為，不同案例所處的社會情境千差萬別，只有采用統一的分析框架，案例比較才具有一般性和普適性，其得出的結論才有意義。雖然應急管理策略與行為在不同的案例情境中差異極大，但應急管理的尺度和結構卻相對穩定。所謂“尺度”，是指理解應急管理的視野范圍；所謂“結構”，是指應急管理中的核心要素的相互關系。重視尺度和結構，也是“系統思維”在應急管理研究中的應用。概而言之，對中國應急管理的理解需要把握五個尺度，相應地，中國應急管理也就存在五種結構。

一、應急管理的尺度和結構

1.應急管理與社會變遷

自20世紀60年代末期開始，組織理論出現重大轉向，將環境的不確定性作為理解組織動力的關鍵變量[2]。應急管理作為一種制度設計，主要功能就是應對外部環境的不確定性。從大的視野范圍來看，中國社會的不確定性主要源于急遽的社會變遷，貝克曾以“壓縮餅干”理論來比喻這一過程——在二三十年內完成西方二三百年所經歷的轉型過程[3]。中國應急管理所應對的各類突發事件在本質上只是急遽的社會變遷的風險之外顯。它主要包括兩類風險：一是現代性風險，也即風險社會，貝克、吉登斯等的風險社會理論對此有比較透徹的解釋，現代性的風險總體上是“物極必反”，是現代科技、制度、社會結構發展至極致后的自我危害[4]；二是現代化風險即轉型社會，托克維爾、吉爾、亨廷頓的研究反復說明，社會容易在舊體制松動而新體制未成型的轉型階段發生革命或產生動蕩[5]。在經驗的層面上，一個廣為人知的論斷是，人均GDP超過1000美元以后，社會既進入發展的黃金機遇期，也進入風險的高發期。這個論斷其實是對中國風險社會和轉型社會的一種綜合的、簡化的判斷。近年來，網絡社會興起，與風險社會、轉型社會交互影響、互相放大，使得中國社會變遷的風險變得更為復雜[6]。就社會表象來看，中國社會最近十年中發生的各類突發事件，究其深層原因，都是風險社會、轉型社會、網絡社會單獨或復合作用的后果。即便是自然災害，從根本上也是人類環境治理及其可持續性失敗的外顯[7]，在總體上則是社會脆弱性的暴露，它既與風險社會有關，也與轉型社會有關[8]。

在社會變遷尺度上，應急管理的結構表現為應急處置、公共危機治理、社會風險治理這三者的關系。突發事件根源于社會風險，社會風險導致公共危機，突發事件使得社會風險與公共危機之間潛在的因果關系顯性化[9]；因此，針對突發事件的應急處置只能控制事態，減輕突發事件的后果，并不能從根本上減少突發事件；從根本上減少突發事件，有賴于社會風險治理，需要在政治、經濟、社會、文化等四個維度減少對社會風險的制造[10]；公共危機可視為突發事件的政治后果，是對政府合法性的損害，公共危機問責和政府對政治責任的回應，能夠推動應急處置過渡到社會風險治理[11]。從理論上看，中國的社會風險治理應采取“三位一體”戰略——主動治理、動態治理、系統治理；從實現路徑來看，應以突發事件應急處置為切入點，并延伸至公共危機治理，進而推動社會風險治理[12]。這是應急管理在社會變遷尺度上的理想結構。

這也是應急管理在中國情境下的結構。雖然2001年“9·11”事件之后，美國也一直在尋找更能適應復雜情境的應急管理制度[13]，但與中國還是有顯著的不同。即便將恐怖主義視為現代性的風險[14]，美國的應急管理也很難與社會變遷相關聯。美國的應急管理主要面臨兩類挑戰：一是恐怖主義，二是全球氣候變化。中國應急管理的外部環境則更為復雜：恐怖主義的威脅日益上升，全球氣候變化的挑戰有增無減，而社會變遷的風險也是愈演愈烈。

2.應急管理與治理轉型

在稍小的尺度上，應急管理作為一種制度設計，是治理結構在突發事件情境下的反應，既存的治理結構潛在地決定了應急管理的結構。在一般意義上，治理結構體現為國家、市場、社會三者之間的關系，治理結構對應急管理的潛在約束也就表現為國家、市場、社會這三者在應急管理中的角色、功能及其相互關系，即在應急管理中政府機構、私人部門和社會組織（包括相對于政府而言的NGO與相對于企業而言的NPO）的角色、功能及其相互關系。

這是普遍存在的結構。世界各國應急管理的總體發展趨勢都倡導政府機構、私人部門、社會組織共同發揮作用。2001年“9·11”事件之后，美國成立國土安全部（Department of Homeland Security，DHS），突出強調了“國家”的角色，以改善聯邦制下責任分散的弊端，滿足民眾對國家責任的期待[15]，一個重要的體現就是以國家應急預案（National Response Plan, NRP）替代實行多年的聯邦應急預案（Federal Response Plan，FRP），后者強調屬地原則。2005年“卡特里娜”颶風（Hurricane Katrina）之后，又強調“市場”的角色，重要的表現則是以國家響應框架（National Response Framework，NRF）補充NRP，嘗試以更為彈性的合作框架將私人部門納入國家應急管理；2011年，美國聯邦緊急事務署（FEMA）又提出了“全社區方法”（whole community approach），培育社區和公眾的應急能力[16]，這可視為對“社會”角色的重視。日本也是如此，2011年“3·11”大地震后，日本反思災害管理對策，在公眾參與的基礎上重新強調國家角色，呼吁加強對市場的規制，尋求政府機構、私人部門與社會組織在災害管理中的適當比例。

中國一直是“強政府”國家，但這并不意味著應急管理不需要私人部門和社會組織的參與，主要原因有三：一是從風險起因來看，各類風險相互交匯形成系統性風險[17]，最終演變為公共風險，尤其是私人部門風險公共化[18]，也是風險社會的特征之一，在世界各國都很普遍；沒有國家、市場、社會的共同參與，就沒有風險共擔，也就無法實現風險治理。二是市場和社會的參與意味著資源的異質性，這有利于滿足在災害中不同群體的異質性需求或同一群體在不同時期的差異性需求[19]。三是即便政府力量再強大，職責覆蓋范圍再廣，也無法滿足受災群體的所有需求，私人部門和社會組織作為“涌現的組織”（emergent organizations）來主動滿足受災群體的需求，這是無法避免的突生現象[20]，在本質上是復雜系統中結構要素以信息交互為基礎的“自組織”（self-organization）參與[21]，因此政府應急管理需要容納這種“自組織”參與。事實證明，即便社會力量相對弱小，在2008年汶川地震中，中國也曾出現規模龐大的以社會組織為主體的“自組織”參與，介入的社會組織超過300家，志愿者超過300萬人，后方的志愿者則超過1000萬人[22]。

當然，這種討論必須注意各國在治理結構上的差異。例如：美國原本就是建立在自治基礎上的國家，因此強調社會參與既有傳統，也易推動；美國、日本的電力、電信等基礎設施都不掌握在政府手中，政府只有與私人部門合作，才能實現災前的風險減緩、有效預防，災時的順暢協調，以及災后的長期恢復。即便如此，這也只是國家、市場、社會的結構比例不同，政府機構、私人部門、社會組織在應急管理中的多元參與則是大勢所趨。這也是應急管理在治理轉型尺度上的理想結構。

3.應急管理與政府架構

應急管理在本質上是一種公共安全服務，政府作為公共安全服務的主要提供者必須承擔首要責任。在全世界范圍內，應急管理都應該是政府主導。2010年海地地震后，海地政府幾近癱瘓，應急響應和災后恢復主要由聯合國和數量眾多的NGO主導，凸顯了無政府狀態下應急管理的混亂和低效[23]。因此，在更小的尺度上，應急管理還是政府架構在突發事件情境下的反應，政府架構也潛在地決定了突發事件情境下應急管理的結構。

政府架構在縱向上表現為不同層級政府之間的關系——府際關系（intergovernmental relation）。在不同的政治體系中，府際關系的表現不同，例如：在美國的聯邦制下，府際關系主要體現為聯邦政府、州政府、地方政府之間的關系；在中國的政治體系中，府際關系主要體現為中央、省、市、縣四級政府之間的關系。在應急管理中，府際關系的重點是要區分中央和地方政府的責任。美國1988年的《斯坦福法案》確定了在應急管理中聯邦、州、地方政府的責任邊界，應急管理是屬地責任，地方政府及相鄰政府須先窮盡所能，然后才是州政府及相鄰政府的責任，聯邦政府只介入“重大災難”（major disaster）。中國2007年的《突發事件應對法》確立了“分級響應”制度，中央、省、市、縣四級政府分別負責Ⅰ級（特別重大）、Ⅱ級（重大）、Ⅲ級（較大）、Ⅳ級（一般）突發事件的應急管理。

那么，什么樣的府際關系才是應急管理最為理想的結構呢？這不能一概而論。在美國應急管理的府際關系中，聯邦政府相對被動，但2005年“卡特里娜”颶風應急管理的失敗就被批評為“主動性的失敗”（failure of initiation）[24]。在中國應急管理的府際關系中，中央政府相對主動，但這也不是就沒有缺陷。突發事件多發生于基層，地方政府應急能力至關重要，如果中央政府介入過多，地方政府就容易形成依賴，這在災后恢復階段尤為明顯，中央政府的介入是外部資源，在災后會慢慢消退，災后恢復最終還必須培育“地方自立”（local reliance），以自下而上的方式實現[25]。中央政府介入應急響應，還容易造成地方政府不愿投資防災減災。追溯應急管理府際關系的形成歷史可以發現，美國應急管理的府際關系是自下而上形成的，應急管理先是地方事務，后來才上升到聯邦層面；中國應急管理的府際關系則是自上而下形成的，應急管理體系從中央向地方逐級建構。因此，理想的府際關系只能相對而論，就中國現階段而言，地方政府應該承擔更多責任。

政府架構在橫向上表現為不同政府部門之間的關系（interagency relation）。在應急管理中，部門關系主要表現為應急管理部門與政府其他部門的關系。在這方面，美國主要有兩次變革：一是1979年FEMA的成立，將分散在白宮應急準備辦公室、國防部民防辦公室、住房與城市發展部的聯邦保險管理局和聯邦災難救助管理局的應急管理職能整合，創立了綜合應急管理模式（comprehensive emergency management，CEM），包括三大制度支撐：“全危險方法”（all-hazards approach），實行所有災害統一管理；整合的應急管理信息系統（integrated emergency management information system，IEMIS），災害管理機構信息共享；應急管理循環（emergency life cycle），包括減緩（mitigation）、準備（preparedness）、響應（response）、恢復（recovery）四個階段，對災害進行全程管理。二是2002年DHS的成立，將FEMA、美國移民及海關執法局、美國海岸警衛隊等機構整合，創立了國土安全保障體系，也包括三大制度支撐：NRP、NRF、國家事故管理系統（National Incident Management System，NIMS）[26]。在2003年“非典”之前，中國與應急管理相關的政府職能主要分散在由民政部門、水利部門、地震部門、氣象部門主導的減災救災體系、由安全生產監督管理部門主導的安監體系、由衛生部門主導的疾控體系，以及由公安部門主導的治安維穩體系[27]。2003年“非典”之后，中國主要仿照美國CEM建立應急管理體系：引入“全危險方法”，將各類災害統一命名為突發事件，出臺《中華人民共和國突發事件應對法》，由各級人民政府統一應對突發事件；建立IEMIS，在原有政府值班室基礎上建立應急管理辦公室，負責突發事件信息的集中與整合；建立應急管理循環，包括預防與準備、預警與監測、救援與處置、善后與恢復全過程。然而不同的是，中國并未成立類似FEMA、DHS的專業機構，而是同時強調“分類管理”原則，保留了減災救災、安監、疾控、治安維穩，并新建了食品安全等分災種管理體系。

那么，什么樣的結構在應急管理中最為理想？在理論上，網絡結構被認為是最能適應外部環境變化的應急管理組織結構：一是網絡具有多個結點，對外部環境變化更敏感，能夠更快探測到外部環境的變化；二是網絡結構是“疏耦合”（loosely coupling），不僅在抵抗災害時更有韌性，也更容易根據組織之間的信息交互進行相互調整，從而相互適應[28]。在應急管理中，網絡結構的優勢是相對官僚結構和層級結構而言的，在超過半個世紀的發展中，美國應急管理就是從“緊密耦合”的組織形式到“中度耦合”的科層制，再到“疏耦合”的網絡結構[29]。美國DHS成立之后層級制短暫“復辟”[30]，被認為與美國應急管理的總體發展趨勢背道而馳，也因此多被學界批評[31]。

中國的政府架構是層級制的，如果沒有上級部門許可，下級政府部門在常態下亦難以合作，而應急時的良好合作又必須基于常態下的長期磨合所建立的相互信任[32]；在中國的政治體制下，應急管理方面的部門合作雖不是問題，但多是基于權威而非信任的合作，并不是應急管理所追求的良好的合作[33]。因此，就中國現階段而言，就需要自2003年“非典”之后發展起來的應急管理體系，并通過分災種管理體系發展常態下的合作關系。

突發事件發生后，往往由屬地政府的主要領導或分管領導牽頭，成立權力相對集中的應急指揮部。這是中國應急管理的特色之一。應急指揮部的優勢在于指揮權集中，可以有效調動一切相關的人力、物力和財力，高效完成救援和處置任務；劣勢在于不利于應急管理中經驗的總結，更不利于將這些經驗教訓運用到常態化的政府管理工作中去。

4.應急管理政策體系

如果尺度再縮小一些，可以把應急管理自身看作一個政策體系。任何國家的應急管理至少包括立法和執行兩個過程，前者主要表現為法律法規的剛性和效力，一旦制定便保持相對穩定；后者主要表現為應急預案的彈性，易于隨情勢變化而做出調整。例如在美國，自20世紀50年代以來，在立法層面就先后出臺了《災害救濟法》《斯坦福法案》《國土安全法》《后卡特里娜時期應急管理改革法》等重要法律，在政策層面則制定了FRP、NRP、NRF、NIMS等。

中國在2003年“非典”之后，形成了以“一案三制”（應急預案、應急體制、應急機制、應急法制）為核心的應急管理體系。其中，應急體制屬于上文談到的政府架構尺度的問題，應急機制則屬于下文將要提及的運行機制尺度的問題，在政策體系尺度上，應急管理的結構主要表現為應急法制和應急預案的關系。中國于2004年修訂憲法，將“緊急狀態”的提法寫入憲法；2006年1月，國務院發布《國家突發公共事件總體應急預案》，隨后按照“預案先行”“橫向到邊，縱向到底”兩大原則建立應急預案體系。2007年發布《中華人民共和國突發事件應對法》。

應急法制與應急預案的合理關系應當是“立法先行，預案執行”。例如，在美國，FRP是對《斯坦福法案》的執行，NRP則是對《國土安全法》的執行。在中國，考慮到立法時間較長，而應急管理又刻不容緩，所以采取了“預案先行”的思路。這樣雖然能短期見效，但使大量專項預案簡化為部門預案，部門預案之間缺乏協同；也使應急預案超前發展，進行體制、機制創設，缺乏立法基礎。結果導致應急預案難以有效應用，應急預案體系結構混亂，功能發揮受到限制[34]。

5.應急管理運行機制

在最小的即第五個尺度上，應急管理也體現了自身結構，即應急管理循環中“減緩”“準備”“響應”“恢復”的角色、功能及其相互關系。應急管理循環是美國FEMA在20世紀80年代以自然災害應急管理為基礎發展出來的經典理論，也是CEM的制度支撐之一。2001年“9·11”事件之后，針對恐怖主義的威脅，應急管理循環又增加了“預防”（prevention）。預防與減緩的區別在于：預防主要針對潛在的恐怖主義威脅和少部分可預防的自然災害，減緩則主要針對不可預防的自然災害，通過結構性或非結構性的措施來限制災害的影響。從理論上看，投資預防、減緩、準備的收益要高于投資響應、恢復；在美國應急管理實踐中，也有“在預防上投入1美分，在應急上節省1美元”的著名論斷。因此，應急管理循環的合理結構為：預防—減緩—準備—響應—恢復—預防，各環節的重要程度依次遞減。

《突發事件應對法》規定的預防與準備制度主要包括應急預案制度、應急避難規劃、危險源登記制度、社會矛盾調解制度、安全檢查制度、應急保障制度等。由此可見，在中國的應急管理循環中不包括減緩[35]，如改造建筑物、環境等結構性措施，以及遷離危險區域、個人和家庭災害保險等非結構性措施。當然，這并不意味著中國沒有災害減緩制度，實際上，中國設有國家減災委員會、國家安全生產監督管理總局、中國疾病預防控制中心，負責控制和預防公共安全、公共服務等方面的風險。問題在于，在政府架構尺度上，應急管理體系與減災、安監、疾控體系并未進行有效整合，因此減緩也就無法納入應急管理循環，應急管理的經驗、教訓無法作用于減緩，減緩中的經驗、教訓也無法作用于應急管理。相比之下，美國FEMA、DHS等應急管理專門機構的設立確實有利于將減緩納入應急管理循環。早在20世紀90年代，在維特（James Lee Witt）擔任FEMA局長期間，在西雅圖推動“建設抗災的社區”（Building Disaster Resistant Communities），吸引了118個社區、1000多家商業單位參加，通過家戶改造（home retrofit）、學校改造（school retrofit）、危險地圖（hazard mapping）等方式推動社區抗災，這一舉措在后來的“諾思里奇地震”（the Northbridge Earthquake）中發揮了重要的抗災作用，FEMA也由飽受批評的角色轉向減緩和預防災害的專門機構[36]。

在運行機制尺度上，雖然中國也強調以預防為主，但從《突發事件應對法》的名稱到應急管理實踐，卻是高度重視救援與處置，預防與準備、預警與監測投入不足，善后與恢復在災后短期內能夠得到重視，但長期恢復也容易被忽視。

綜上所述，社會變遷、治理轉型兩個尺度上的應急管理結構為宏觀結構，政府架構尺度上的應急管理結構為中觀結構，政策體系、運行機制兩個尺度上的應急管理結構為微觀結構。這五個尺度從宏觀、中觀、微觀三個視野構成了中國應急管理的主要結構。因此，在社會變遷尺度上，應急處置、公共危機治理、社會風險治理雖然也涉及災害的風險管理，但主要強調戰略結構；在運行機制尺度上預防與準備、預警與監測、救援與處置、善后與恢復只是針對應急管理而言，主要強調策略結構（見圖2-1)。

這五個尺度上的應急管理結構并非并列或包含關系，因此，稱“尺度”而非“維度”，它們只反映理解應急管理結構視野范圍的差異。

在這五個尺度的結構中，既有應急管理在世界范圍內的普遍結構，如國家、市場、社會三者關系，府際關系與部門關系，立法與執行二者關系；也有應急管理在中國情境中的特殊結構，如應急處置、公共危機治理、社會風險治理三者關系；還有應急管理一般結構在中國情境中的變形，如預防與準備、預警與監測、救援與處置、善后與恢復等四對關系。

這五個尺度上的應急管理結構之間也存在一定關聯，宏觀尺度上的結構制約著中觀、微觀尺度上的結構。例如，在社會變遷尺度上，如果只強調應急處置，那么在治理轉型尺度上，就越有可能只強調國家，因為社會風險治理與公共危機治理本身就需要國家、市場、社會共同參與。

雖然中國應急管理在這五個尺度上都存在結構，但其內在邏輯并不相同：在社會變遷尺度上，應急處置須推進至公共危機治理，公共危機治理需推進至社會風險治理，社會風險治理可減少應急處置，這是因果關系；在治理轉型尺度上，應急管理以政府機構為主體，私人部門和社會組織共同參與，國家、市場、社會是主從關系；在政府架構尺度上，應急管理體系與分災種管理體系、中央與地方關系是縱橫交叉關系；在政策體系尺度上，應急立法和應急執行是效力高低、時序先后關系；在運行機制尺度上，預防與準備、預警與監測、救援與處置、善后與恢復則是次序先后關系。

二、橫向比較：應急管理結構的固化

橫向比較采用求同邏輯。中國每年發生約300萬起公共突發事件，我們選出2003—2013年所有被定為Ⅰ級（特別重大）、由國務院啟動應急響應機制的86起公共突發事件，其中包括7次自然災害、77起事故災難、2起公共衛生事件，外加2003年發生的“非典”[37]作為比較研究的對象。這主要是考慮到越是高等級的公共突發事件，其上述五種結構尺度表現得越明顯，越適合作為應急管理結構分析的案例。對這87起案例的橫向比較顯示，中國應急管理的結構正在趨向固化。

第一，在社會變遷尺度上，應急處置“突飛猛進”，公共危機治理、社會風險治理發展滯后。除2011年甬溫線特別重大鐵路交通事故外，其余76例Ⅰ級（特別重大）事故災難類突發事件的應急管理雖然也都被問責，但都是以對具體的人的懲罰代替了對理念、制度、政策和結構的反思。即便是死亡人數最多的2008年山西襄汾尾礦庫潰壩事故（死亡276人）、傷亡人數最多的2003年“重慶開縣井噴”事故（死亡243人，累計門診治療26555 人次）、影響人數最多的2005年“吉化爆炸”事件（松花江污染危及流域數百萬人飲用水安全），也未推動應急管理結構的顯著變化。2008年汶川地震雖然實現了較好、較快的災后恢復，但并沒有從根本上改善當地的社會脆弱性，更未能在實質上觸動對環境治理失敗的反思。2008年三鹿奶粉事件的發生尤其能夠說明問題：在2004年阜陽奶粉事件發生4年后，同樣的事件（三鹿奶粉事件）幾乎以相同的形式再度發生，這表明了社會風險治理的不足。

第二，在治理轉型尺度上，國家“突飛猛進”，社會、市場雖有所參與，但各自孤立，缺乏合作。10年內竟有77起Ⅰ級（特別重大）事故災難發生，這本身就證明私人部門公共責任意識的缺失和政府應急管理的失效。在2008年汶川地震中，私人部門雖然在“對口支援”上發展了產業合作，但這種參與必須首先基于“對口支援”這一政府的政治動員。在2013年的蘆山地震中，社會組織和私人部門的參與都還是“自組織”形式，尚未被政府應急管理體系有效容納[38]。

第三，在政府架構尺度上，綜合應急管理體系發展迅速，但分災種管理體系未能隨之發展起來，而是仍按傳統方式運行，綜合應急管理體系與分災種管理體系未能整合。幾乎所有的Ⅰ級（特別重大）事故災難類突發事件的應急管理都按照傳統安監系統的模式運轉。針對2008年南方雪災，國務院設立煤電油運與搶險救災應急指揮中心；2008年汶川地震、2010年玉樹地震、2013年蘆山地震發生后，國務院均啟動抗震救災總指揮部，并將其設在中國地震局；2007年淮河大洪水、2009年北方旱災發生后，國務院啟動設在水利部的防汛抗旱總指揮部。尤為典型的是2008年三鹿奶粉事件，國家設立食品安全委員會，繼減災救災、安監、疾控、治安維穩四大分災種系統后，形成第五大分災種管理系統。

第四，在政策體系尺度上，應急預案體系發展迅速，但應急法制相對滯后。受“預案先行”“橫向到邊，縱向到底”思路主導，2003年“非典”至2013年蘆山地震的十年間，四類突發事件的應急預案合計超過200萬件[39]。在國家層面，應急法制與應急預案的時滯約為2年；在省、市層面，應急法制與應急預案的時滯為4~6年[40]。這意味著在上述案例中，除2013年蘆山地震外，幾乎所有應急預案的功能都受到立法滯后的約束。

第五，在運行機制尺度上，救援與處置“絕對優先”，善后與恢復在個別情況下得到重視，預防與準備、預警與監測發展滯后。在上述所有Ⅰ級（特別重大）事故災難類突發事件中，救援與處置都絕對優先。除2008年汶川地震、2011年甬溫線特別重大鐵路交通事故的善后與恢復引起高度重視外，其他案例的善后與恢復多未得到足夠重視。Ⅰ級（特別重大）事故災難類突發事件的頻繁發生，2004年阜陽奶粉事件和2008年三鹿奶粉事件的對比，2008年汶川地震和2013年蘆山地震的對比，都表明預防與準備、預警與監測尚未得到足夠重視。

三、總體特征：“彗星”結構與“彗星”效應

在社會科學研究中，類比（analogy）是非常重要的理論概化方式，尤其適用于描述研究對象的結構特征。本研究也采用類比方式來概括描述中國應急管理結構的總體特征。2003年“非典”至2013年蘆山地震，中國應急管理結構呈現“彗星”結構，包含體積小、質量大、亮度高的“慧核”和體積大、質量小、亮度低的“慧尾”（見圖2-2）。

首先看“彗核”。相對而言，在社會變遷尺度上，應急處置超前發展；在治理轉型尺度上，政府應急管理超前發展；在政府架構尺度上，綜合應急管理體系超前發展；在政策體系尺度上，應急預案體系超前發展；在運行機制尺度上，救援與處置超前發展。在中國應急管理的總體結構中，“彗核”是“應急處置—政府應急管理—綜合應急管理—應急預案—救援與處置”，依次逐步縮小，其中救援與處置是“彗核”中最“厚實”的部分，是十年來中國應急管理理論（如研究論文）與實踐（如政府文件）中出現頻率最高的關鍵詞，也是中國應急管理結構中的“高亮”部分。但“救援與處置”也是“彗星”結構中較小的部分。

其次看“彗尾”。相對而言，在社會變遷尺度上，公共危機治理和社會風險治理滯后；在治理轉型尺度上，市場（私人部門）、社會（社會組織）參與滯后；在政府架構尺度上，分災種管理體系發展滯后；在政策體系尺度上，應急法制發展滯后；在運行機制尺度上，預防與準備、預警與監測發展滯后。這些構成了“彗尾”，是中國應急管理結構中的“灰暗”部分，但也是“彗星”結構中較大的部分。

最后看“彗星”效應。彗星具有兩個顯著的物理特征：一是速度反差，彗核運行速度越快，彗尾拉得越長，彗尾就越滯后于彗核；二是亮度反差，彗核越“高亮”，彗尾就越顯得“灰暗”，越容易被忽視。我們以彗星的這兩個物理特征類比中國應急管理“彗星”結構的政策效應，并可稱之為“彗星”效應。據此，形成2003年“非典”至2013年蘆山地震這十年間中國應急管理結構特征的理論命題：

（1）“速度反差”效應。

命題1：應急處置發展越超前，公共危機治理、社會風險治理越可能滯后

由于應急處置的目標是迅速控制事態，應急處置越發展，越容易迅速控制事態，也就失去了推動公共危機治理、社會風險治理的動力。

命題2：政府應急管理發展越超前，私人部門、社會組織在應急管理中的參與越可能滯后

同理，政府應急管理越發展，越容易迅速控制事態，也就越無興趣發展與私人部門、社會組織的合作。

命題3：綜合應急管理體系越超前，與分災種管理體系的協同發展越可能滯后

同理，綜合應急管理體系越發展，越容易迅速控制事態，也就失去了與分災種管理體系進行合作和整合的動力。

命題4：應急預案體系發展越超前，應急法制發展越可能滯后

同理，應急預案體系越發展，越容易迅速控制事態，應急法制的發展就越可能滯后。

命題5：救援與處置發展越超前，預防與準備、預警與監測發展越可能滯后

同理，由于救援與處置針對突發情形，事態相對緊急，救援與處置越發展，越容易迅速控制事態，一旦事態平息，也就失去了發展預防與準備、預警與監測的緊迫性。

（2）“亮度反差”效應。

命題6：應急處置越“高亮”，公共危機治理、社會風險治理越可能被忽視

由于行政資源有限，一旦應急處置在政策議程中優先，大量的行政資源就會優先投入應急處置，公共危機治理、社會風險治理能夠獲得的行政資源就越少。

命題7：政府應急管理越“高亮”，私人部門、社會組織在應急管理中的參與越可能被忽視

同理，政府應急管理獲得的行政資源越多，私人部門、社會組織在應急管理中能夠獲得的應急資源就越少。

命題8：綜合應急管理體系越“高亮”，分災種管理體系的發展就越可能被忽視

同理，綜合應急管理體系獲得的行政資源越多，分災種管理體系能夠獲得的行政資源就越少。

命題9：應急預案體系越“高亮”，應急法制越可能被忽視

同理，應急預案體系獲得的行政資源越多，應急法制能夠獲得的應急資源就越少。

命題10：救援與處置越“高亮”，預防與準備、預警與監測越可能被忽視

同理，救援與處置獲得的行政資源越多，預防與準備、預警與監測能夠獲得的行政資源就越少。

（3）“自我抵消”效應。

“速度反差”效應與“亮度反差”效應高度關聯、互相增強、共同作用，產生了“自我抵消”效應：

命題11：應急管理發展越超前，越“高亮”，在中國的政治和社會情境中，越容易證明應急管理的無效，發展到一定程度，應急管理的成效就越可能“自我抵消”

由于突發事件的根本原因是社會風險，應急管理無法在根本上減少社會風險，因此，應急管理發展再超前，獲得的行政資源再多，也無法減少突發事件的發生頻率，應急管理最終能夠解決的問題非常有限，應急管理行政投入的邊際效益不斷下降。隨著這種情況的持續，發展到一定程度，應急管理的總收益也開始下降，與應急管理獲得的高額的行政投入形成鮮明對比，應急管理的成效開始“自我抵消”，應急管理的發展將陷入困境。這也是中國應急管理目前面臨的主要困境。

“彗星”結構與“彗星”效應中的多數命題并不具有普遍性，而是嵌入了中國情境，在中國政治、社會結構趨于固化的大背景下，綜合應急管理體系建設選擇以“一案三制”的方式“獨善其身”，雖然簡化了問題，也能在短期內取得成效，但因回避了中國政治社會改革的系統性，脫離應急管理的總體結構而“單兵突進”，也就注定了遲早會陷入今天的困境。這也是中國政治和社會改革在應急管理領域缺乏“頂層設計”的體現。

當然，本研究并不是否定2003年“非典”之后中國應急管理體系建設的積極意義與成就，而是試圖揭示中國應急管理的結構缺陷，推動中國應急管理的良性發展。本研究提出的11個理論命題，與筆者曾經在2010年發表的《基于中國問題的災害管理分析框架》一文[41]中提出的8個理論命題，共同構成中國應急管理的本土發現。本研究提出的“自我抵消”效應，也是對筆者2010年那篇論文中提出的“三位一體”戰略——系統治理、動態治理、主動治理——的理論檢驗與進一步發展。

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注釋

[1]本節內容參見張海波，童星.中國應急管理結構變化及其理論概化.中國社會科學，2015（3）.

[2]Russell Dynes，Kathleen Tierney, Disaster, Collective Behavior, and Social Organization, Newark: University of Delaware Press,1994：33.

[3]貝克.什么是全球化？全球主義的曲解：應對全球化.上海：華東師范大學出版社，2008.

[4]貝克.風險社會.南京：譯林出版社，2004；吉登斯.現代性的后果.南京：譯林出版社，2000.

[5]托克維爾.舊制度與大革命.北京：商務印書館，1992；Ted Gurr, Why Man Rebel, NJ: Princeton University Press, 1970；亨廷頓.變化社會中的政治秩序.上海：上海世紀集團出版社，2008.

[6]張海波，童星.當前中國社會矛盾的內涵、結構與形式：一種跨學科的分析視野.中州學刊，2012（5）.

[7]Kathleen Tierney,“Disaster Governance: Social, Political, and Economic Dimensions”, The Annual Review of Environment and Resources, 2012,37(12): 341-363.

[8]Susan Cutter, Hazards, Vulnerability, and Environmental Justice, VA: Earthscan, 2006.

[9]童星，張海波.基于中國問題的災害管理分析框架.中國社會科學，2010（1）.

[10]張海波.中國轉型期公共危機治理研究：理論模型與現實路徑.北京：社會科學文獻出版社，2012.

[11]張海波，童星.公共危機治理與問責制.政治學研究，2010（2）.

[12]張海波，童星.戰略性治理：應對突發事件的新思維.天府新論，2009（6）.

[13]Charles Wise,“Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What's Missing?”，Public Administration Review, 2006,66（3）：302-318.

[14]貝克.“9·11”事件后的全球風險社會.馬克思主義與現實，2004（2）.

[15]Charles Wise,“Organizing for Homeland Security after Katrina: Is Adaptive Management What's Missing?”，Public Administration Review, 2006,66（3）：302-318.

[16]FEMA，“A Whole Community Approach to Emergency Management: Principles, Themes, and Pathway for Action”, FDOC104-008-1, 2011（12）.

[17]OECD,Emerging Risks in the 21^st Century: An Agenda for Action, Paris: OECD Press Service, 2003.

[18]貝克.風險社會.南京：譯林出版社，2004.

[19]Kathleen Tierney, Joseph Trainor, “Networks and Resilience in the World Trade Center Disaster”, DRC Working Paper, 2003.

[20]Thomas E.Drabek, David A.McEntire, “Emergent Phenomena and the Sociology of Disaster: Lessons, Trends and Opportunities from the Research Literature”,Disaster Prevention and Management, 2003,12（2）：97-112.

[21]Louise Comfort,Shared Risk: Complex System in Seismic Response, New York: Pergamon Press, 1999.

[22]中華人民共和國國務院新聞辦公室.《中國的減災行動》白皮書.2009-05-11.

[23]Louise Comfort, Michael Siciliano, Aya Okada,“Resilience, Entropy, and Efficiency in Crisis Management: the January 12, 2010, Haiti Earthquake”, Risk, Hazards ＆ Crisis in Public Policy, 2011, 2(3):1-25.

[24]The United State Congress, “A Failure of Initiative: Final Report of the Selected Bipartisan Committee to Investigate the Preparation for and Response to Hurricane Katrina”, US Government Printing Office, 2006.

[25]Philip Berke, Jack Kartez,Dennis Wenger, “Recovery after Disaster: Achieving Sustainable Development, Mitigation, and Equity”, Disasters, 1993, 17（2）：93-109.

[26]NIMS是一套統一的命令術語和指揮系統，由美國消防的事故指揮系統（Incident Command System, ICS）擴展而來。

[27]張海波，童星.應急能力評估的理論框架.中國行政管理，2009（6）.

[28]Naim Kapucu, et al., “Interstate Partnership in Emergency Management: Emergency Management Association Assistance in Response to Catastrophic Disaster”, Public Administration Review, 2009, 69(2):297-313.

[29]Naim Kapucu, et al., “Interstate Partnership in Emergency Management: Emergency Management Association Assistance in Response to Catastrophic Disaster”, Public Administration Review, 2009, 69(2):297-313.

[30]如2008年，FEMA試圖將NIMS作為強制標準，將NRF涉及的私人部門和社會組織也納入NIMS指揮系統，以擴展應急管理合作網絡。參見Donald Moynihan, “The Network Governance of Crisis Response: Case Studies of Incident Command System”, Journal of Public Administration Research and Theory, 2009, 19(4):895-915.

[31]William Waugh, Gregory Streib, “Collaboration and Leadership for Effective Emergency Management”,Public Administration Review, 2006,66(Special Issue):131-140.

[32]Louise Comfort, “Crisis Management in Hindsight: Cognition, Communication, Coordination”, Public Administration Review, 2007（67）：189-197.

[33]Donald Moynihan,“The Network Governance of Crisis Response: Case Studies of Incident Command System”,Journal of Public Administration Research and Theory, 2009,19(4):895-915.

[34]張海波.中國應急預案體系：結構與功能.公共管理學報，2013（2）.

[35]準確地講，《突發事件應對法》涉及了部分減緩機制，比如應急避難場所規劃、鼓勵單位和公民參加保險等，但目前還缺乏實效性，尤其是在家庭和個人災害保險方面。

[36]張海波.社區在公共安全管理中的角色整合與能力建設.江蘇社會科學，2011（6）.

[37]突發事件分級管理制度是在“非典”之后才制定出來的，因此“非典”沒有被定等級，但其災難性后果遠甚于后來的一系列Ⅰ級公共衛生事件。

[38]對蘆山地震應急響應的網絡分析顯示，政府部門、私人企業、社會組織各自形成了自己的組織網絡，但這三類網絡內部均高度同質，三類網絡之間高度異質，即在政府部門的網絡中幾乎只有政府部門，在私人企業的網絡中幾乎只有私人企業，在社會組織的網絡中幾乎只有社會組織，未能形成政府部門、私人企業和社會組織之間的有效合作。四川省抗震救災指揮部直到2008年4月28日（震后第9天）才設立“社會服務部”，允許社會組織參與救災。Zhang Haibo, “Towards Adaptive Emergency Management in Dynamic Environments in China: A Case Study on the Response System of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.

[39]張海波.中國應急預案體系的結構特征、功能約束與整體優化.中國應急管理，2011（6）.

[40]張海波.中國應急預案體系：結構與功能.公共管理學報，2013（2）.

[41]童星，張海波.基于中國問題的災害管理分析框架.中國社會科學，2010（1）.