第三節 應急管理結構的演進與動力[1]
仍以上述十年間的86起Ⅰ級（特別重大）突發事件外加2013年“非典”為研究對象，觀察中國應急管理的結構變化，尤其是考察這種結構是否正在朝理想結構演進，進一步研究促成結構演進的關鍵變量。
一、縱向比較：應急管理結構的演進
這些Ⅰ級（特別重大）突發事件作為“焦點事件”和“政策窗口”，并不總是單獨發揮作用，常常是多起事件持續累積才能發揮作用。例如，2008年三鹿奶粉事件加速了《中華人民共和國食品安全法》的立法進程，但這也得益于2004年阜陽奶粉事件的教訓。因此，縱向比較有利于長時間觀察應急管理結構是否正在朝理想結構演進，并發現推動這一結構演進的關鍵變量。
縱向比較采用求異法。由于中國的應急管理強調分類管理，不同類別的突發事件應急管理在實踐中存在差異，只有采取分類縱向比較，在大致相同的社會情境下比較同一類型突發事件的應急管理，才能盡量控制相同變量，發現相異變量。
縱向比較77例Ⅰ級（特別重大）事故災難類突發事件，可以發現應急管理在社會變遷尺度上的結構有顯著演進。2011年甬溫線特別重大鐵路交通事故的應急管理表明應急處置、公共危機治理、社會風險治理三者的關系趨向理想結構。《國務院“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故調查報告》反思了中國高鐵的發展理念和發展戰略，隨后鐵道部改制為中國鐵路總公司，對全國鐵路系統的供電與信號設施進行全面排查、檢修更新，高鐵、動車和城際快車也開始降速，這些都在一定程度上推動了社會風險治理，成為推動中國應急管理從應急處置走向公共危機治理的核心、節點事件，推動了公共危機問責[2]機制的形成。近些年來，煤礦礦難發生的頻率及傷亡人數的顯著下降，也同樣證明煤礦應急管理正在向理想結構回歸。
縱向比較7例啟動國家Ⅰ級應急響應的自然災害類突發事件，發現應急管理在三個尺度上的結構有顯著演進：
（1）治理轉型尺度。2008年汶川地震的應急管理顯示：大量社會組織、志愿者參與災害救援，凸顯了中國社會力量參與應急管理的潛力，但社會組織、志愿者的參與還比較無序，且在災后恢復中出現了社會組織、志愿者的“退潮”，這說明中國社會力量參與應急管理尚不成熟[3]；在2010年玉樹地震中，由于受災區域地處高原，普通志愿者參與應急救援的無序性進一步凸顯；在2013年蘆山地震中，普通志愿者參與救援的行動受到約束，社會組織參與數量減少，但參與能力明顯增強，出現了壹基金、中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會、中國紅十字基金會等“節點組織”（hub organization），社會組織開始有序地參與應急管理[4]。在2008年汶川地震中，中國大量的私人部門在應急響應階段以捐款的方式參與應急管理，在災后重建中發展了以產業支援、產業合作為形式的有效參與，中國的私人企業以政治動員的方式和利益驅動的方式參與應急管理[5]；在2013年蘆山地震中，騰訊、百度、新浪等中國知名互聯網公司啟動合作與數據共享，提供“應急尋人”服務，私人企業開始以“自組織”形式參與應急管理[6]。
（2）政府架構尺度。2013年蘆山地震中，國務院雖然成立了抗震救災總指揮部，但該指揮部并未扮演主要角色，在應急響應組織網絡中未占據主導地位；四川省人民政府，四川省抗震救災指揮部，四川省民政、衛生、交通、住建、公安、武警等部門在應急響應組織網絡中占主導地位[7]。這顯示了中央政府在自然災害應急管理具體事務中的適度“超脫”。
（3）政策體系尺度。根據2005年發布的《國家突發公共事件總體應急預案》，交通部于2005年發布《國家公路交通應急預案》；在2008年南方雪災中，2005年發布的《國家公路交通應急預案》接受檢驗；其后根據檢驗結果，交通部主持修訂《國家公路交通應急預案》（2008）。同樣，根據2005年發布的《國家突發公共事件總體應急預案》，國務院于2005年主持修訂2000年的《國家地震應急預案》；在2008年汶川地震、2010年玉樹地震中，2005年版《國家地震應急預案》接受檢驗。同時根據2007年的《突發事件應對法》，2008年國家修訂了《防震減災法》，2012年國務院再次修訂《國家地震應急預案》，修訂后的《防震減災法》和《國家地震應急預案》在2013年蘆山地震中得到檢驗。這在一定程度上糾正了應急立法與應急執行的效力以及應急執行在時序上的混亂[8]。
縱向比較2例啟動國家應急響應的公共衛生類突發事件，應急管理在政策體系尺度上的結構有顯著變化。2008年三鹿奶粉事件后，2009年國家發布《食品安全法》，2011年修訂《國家食品安全事故應急預案》，“立法先行，預案執行”的關系開始清晰明確。
二、回歸理想結構：中國應急管理結構演進的動力
既然造成中國應急管理目前發展困境的根本原因在于應急管理的發展脫離結構而“單兵突進”，那么化解困境的唯一路徑就是讓應急管理回歸自身應有的結構，推動相關核心要素協同發展。
2003年“非典”至2013年蘆山地震的十年間，中國應急管理結構變化的趨勢既表現為結構固化（缺乏向理想結構演進的動力，意味著結構無法適應外部環境的變化，因而是消極的變化），也表現為結構演進（雖未達到理想結構，但已經朝向理想結構演進，因而是積極的變化）。中國應急管理結構演進的動力主要在于：
1.以社交媒體為代表的網絡社會條件下的公眾參與
為什么2011年甬溫線特別重大鐵路交通事故可以實現應急管理的結構演進？原因主要有兩點：一是該事故是日常風險，具有伯克蘭（Thomas Birkland）所說的“焦點事件”的“議題顯著性”，對公眾與政策制定者的重要性程度更高，也就可能有更高的公眾參與度。二是以“微博”為代表的社交媒體的興起，將潛在的更高的公眾參與轉變為現實。在該事故的應急管理中，制止掩埋車頭，提高賠償標準，調整國務院調查組人員構成，降低高鐵運行速度，重新制定高鐵發展規劃等，這些不同尋常的政策調整，在很大程度上都歸功于“微博”上高度的公眾參與[9]。
在中國的政治社會情境中，公眾參與以“外壓模式”推動政策議程設置，是促成應急處置向公共危機治理轉變的關鍵變量[10]。近年來，新技術不斷涌現，從網絡論壇（BBS）到博客（Blog），再到“微博”微信，公眾參與也在不斷提升。以“微博”為代表的社交媒體在中國應急管理中首次“露臉”是在2010年玉樹地震中，到2011年甬溫線特別重大鐵路交通事故時已是深度“發酵”。即便以“微博”“微信”為代表的社交媒體被新技術所替代，也只能意味著會有更有利于公眾參與的平臺產生。在中國情境下，社交媒體所推動的公眾參與不僅是技術互聯所帶來的互動體驗，更是新技術普及化對社會結構的改造。新技術網絡社會具有“結構倒置”效應：傳統的強勢群體在網絡上處于弱勢，而傳統的弱勢群體在網絡上則處于強勢[11]。公眾獲得了前所未有的話語權，底層社會所潛藏的政治能量被前所未有地釋放。2011年甬溫線特別重大鐵路交通事故所代表的應急管理的結構演進，既有偶然性，如對事件本身的社會關注度高；也有必然性，如社交媒體時代的公眾參與。這意味著中國應急管理的結構演進雖然難以簡單復制，但條件具備又可以復制。
2.中國社會力量的潛在生長與市場發展空間
為什么2008年的汶川地震、2013年的蘆山地震可以相繼實現應急管理的結構演進？這主要得益于中國改革開放以來的市場培育和社會生長，為私人部門、社會組織的“自組織”參與提供了基礎條件。汶川地震顯示了中國社會力量正在潛在地生長；在蘆山地震中，社會組織的參與更加有序，出現了大的網絡節點，它們不僅提供了更為專業的救災服務，也成為其他小型社會組織參與救災的協作平臺[12]。由于長期以來嚴格的審批制度，中國大量的社會組織在制度外生長，參與自然災害救災與災后重建便是這些社會組織爭取合法性的途徑之一。近年來，隨著相關政策的逐步放開，服務、福利、慈善三類社會組織優先發展，未來將會有更多的社會組織參與應急管理。與此同時，中國的市場發展也為私人部門參與應急管理提供了多種可能。2008年汶川地震后的“對口支援”不僅是政府行為，以私人企業為主體的產業合作也參與其中，促進了災區的可持續恢復；在2013年的蘆山地震中，互聯網企業嶄露頭角。當然，中國的保險業在應急管理中的參與程度還非常低，發展空間巨大。隨著中國全面深化改革步伐的加快，市場和社會也將得到進一步的培育與發展，這就為私人部門和社會組織參與應急管理、推動結構演進提供了長期的強勁的動力。
3.“從災害中學習”的社會機制與文化土壤
為什么在2013年蘆山地震中，中央政府可以從具體事務中適度“超脫”？這固然與蘆山地震損失程度與汶川地震相比較輕有關，但在很大程度上是因為地方政府應急管理能力的增強。兩場地震，震中相距僅為100公里，2008年汶川地震抗震救災的經驗在客觀上促進了災后的社會學習。一個典型的例證是，在2013年蘆山地震中，本地消防、武警在應急救援中扮演了比軍隊更加重要的角色，這集中體現了地方應急能力的增強[13]。
蘆山地震所代表的社會學習仍有一定的偶然性，畢竟在幾乎相同的地理區域發生兩次大地震的概率是極低的。目前只是基于政治動員的學習機制發揮了顯著作用，一旦基于文化習得和經濟外溢的社會學習機制也發揮作用，那么從災害中進行社會學習的空間還很大[14]。我們欣喜地看到，在四川、云南這樣地震災害較多，人口也較為密集的省份，人們防震減災的意識越來越強，疏散演練從學校等教育機構延伸到了其他多個行業，成都地震減災研究所對地震震情的速報預警速度在加快、準確率在提升，社會影響力也在擴大。中國素有從災害中學習的優良文化傳統，正所謂“多難興邦”“前事不忘，后事之師”，文化對人的行為的內化雖然緩慢，但最為根本。這也為應急管理的結構演進提供了基礎動力。
4.應急管理的自我適應
應急管理作為一種制度設計，主要用于應對環境的不確定性，因此應急管理體系本身就應該是自適應的——隨外部環境的變化而自動調整。這集中體現在應急預案體系的自我更新上。應急預案體系本身自帶修訂機制，一旦外部環境發生顯著變化，應急預案體系就自動更新。正是這種自動更新機制，使得2008年南方雪災與汶川地震發生后，相關應急預案體系與應急法制關系回歸正常。因此，只要保持應急管理的自我適應能力，至少在政策體系尺度上，應急管理的結構優化就會擁有持久的動力。
雖然不是所有的尺度或同一尺度上所有的結構都已出現了能夠促進結構演進的動力，然而已經出現的結構演進一旦占據主導，便可以改善結構固化。例如，治理轉型尺度上的結構演進必然推動政府架構尺度上的結構演進，國家、市場、社會的參與最終形成的網絡治理結構必然包括分災種管理體系；政府架構尺度上的中央與地方關系的演進必然推動運行機制尺度上的結構演進，自下而上的應急管理體系不僅有利于增進地方政府的應急能力，促使突發事件在地方層面得到及時處理，避免突發事件的擴大與蔓延，也可以加強地方政府在突發事件預防上的責任，更能激勵地方政府支持突發事件的預防與準備、預警與監測工作。
如果說中國改革需要“頂層設計”，那么作為中國改革局部之一的應急管理則需要“系統思維”，跳出“一案三制”的局限，在更大的視野中，在所有的尺度上，使應急管理回歸其原有的結構。在這一過程中，政府仍要扮演主要角色，以戰略性眼光，以系統性思維，推動中國應急管理的結構演進。
注釋
[1]本節內容參見張海波，童星.中國應急管理結構變化及其理論概化.中國社會科學，2015（3）.
[2]張海波，童星.公共危機治理與問責制.政治學研究，2010（2）；張海波.中國轉型期公共危機治理：理論模型與現實路徑.北京：社會科學文獻出版社，2012：272-284.
[3]Zhang Haibo, “What Has China Learnt from Disasters? Evolution of the Emergency Management System after SARS, Southern Snowstorm, and Wenchuan Earthquake”,Journal of Comparative Policy Analysis, 2012,14(3):234-244.
[4]這項研究采用動態網絡分析方法（dynamic network analysis），追蹤了蘆山地震三周后應急響應組織網絡的生成與演變，壹基金、中國扶貧基金會、中國青少年發展基金會、中國紅十字基金會等4家社會組織及其各自網絡成為整個應急響應網絡的重要組成部分，其他小型社會組織主要通過與這4家社會組織的合作參與救災。Zhang Haibo, “Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China: A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.
[5]根據對2008年汶川地震災后長期恢復的研究，汶川地震的長期恢復并非單一的“對口支援”，也包括基于“對口支援”的產業合作。詳細論述參見Zhang Haibo，“Multiple Participation, Horizontal Integration, and Urban-rural Intersection: How Chinese Paired-Assistance Policy Contributes to the Sustainable Recovery of the Wenchuan Earthquake”, International Conference on Disaster Governance in Asia, National University of Singapore, Conference Paper, 2013.
[6]Zhang Haibo, “Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China: A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.
[7]在動態網絡分析中，加權中心度（eigenvector centrality）根據應急響應網絡中“節點組織”的網絡重要程度進行加權。蘆山地震應急響應組織網絡的分析顯示，加權中心度最高的10個組織全是四川省級政府機構，這顯示出四川省人民政府及其相關部門在蘆山地震應急響應中的核心角色。詳細參見Zhang Haibo,“Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China: A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.
[8]張海波.中國應急預案體系：結構與功能.公共管理學報，2013（2）.
[9]通過對2011年甬溫線特別重大鐵路交通事故與2008年膠濟鐵路事故的對比研究發現，同是日常風險，但2011年動車事故中以微博為代表的社交媒體的深度參與在推動應急管理方面顯著區別于2008年膠濟鐵路事故。參見Zhang Haibo, “Emerging Risks, Social Media, and Crisis Management in China: A Comparative Study on the Cases of the Wenzhou High Speed Train Crash and the Jiaoji Railway Accident”, Ash Center of Harvard Kennedy School, Working Paper, 2013.
[10]張海波.中國轉型期公共危機治理：理論模型與現實路徑.北京：社會科學文獻出版社，2012：293-296.
[11]張海波，童星.當前中國社會矛盾的內涵、結構與形式：一種跨學科的分析視野.中州學刊，2012（5）.
[12]Zhang Haibo, “Patterns of Interorganizational Collaboration in Natural Disaster Response in China: A Case Study on Organizational Response Network of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.
[13]對蘆山地震應急響應網絡的研究顯示，在應急救援網絡中，消防部門的網絡中心度（degree centrality）最高，武警次之，軍隊排第三，消防部門在應急救援網絡中扮演主要角色。Zhang Haibo, “Towards Adaptive Emergency Management in Dynamic Environments in China: A Case Study on the Response System of the Ya'an Earthquake in 2013”, Disaster Management Center of University of Pittsburgh, Working Paper, 2013.
[14]研究表明，在三種社會學習機制中，目前政府在建設應急管理體系中通過政治動員所發展出的學習機制發揮主要作用，而基于文化習得（文化程度更高的人更能從災害中學習）和經濟外溢（收入越高的人越可能關注安全）的社會學習機制尚未發揮作用。張海波.體系下延與能力增長：應急能力增長關聯機制的實證研究.中國行政管理，2013（8）.