第二節(jié)　政治體制改革的發(fā)展階段

當(dāng)代中國(guó)的政治體制改革已經(jīng)持續(xù)進(jìn)行了40年。中國(guó)政治體制改革的進(jìn)程大致可分為以下四個(gè)發(fā)展階段。

一、政治體制改革的發(fā)動(dòng)階段

1978—1980年的這一階段，主要是解放思想，發(fā)動(dòng)改革。1978年，黨的十一屆三中全會(huì)確定了改革開(kāi)放的方針。黨的十一屆三中全會(huì)發(fā)表的《公報(bào)》指出：“實(shí)現(xiàn)四個(gè)現(xiàn)代化，要求大幅度地提高生產(chǎn)力，也就必然要求多方面地改變同生產(chǎn)力發(fā)展不適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，改變一切不適應(yīng)的管理方式、活動(dòng)方式和思想方式，因而是一場(chǎng)廣泛深刻的革命。”^[5]改革路線一經(jīng)確立，就立即提出“體制改革”的問(wèn)題，黨的十一屆三中全會(huì)《公報(bào)》先從經(jīng)濟(jì)管理的角度入手，指出“對(duì)經(jīng)濟(jì)管理體制和經(jīng)營(yíng)管理方法著手認(rèn)真的改革”^[6]。《公報(bào)》還進(jìn)一步指出，我國(guó)經(jīng)濟(jì)管理體制的一個(gè)嚴(yán)重缺點(diǎn)是權(quán)力過(guò)于集中，應(yīng)該有領(lǐng)導(dǎo)地大膽下放，應(yīng)該著手大力精簡(jiǎn)各級(jí)經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，應(yīng)該在黨的領(lǐng)導(dǎo)之下，認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象。這里，實(shí)際上由于經(jīng)濟(jì)體制改革的啟動(dòng)和引發(fā)，尖銳地觸及了政治體制改革問(wèn)題。所以，鄧小平指出，政治體制改革從黨的十一屆三中全會(huì)以后就提出了這個(gè)問(wèn)題，“我們提出改革時(shí)，就包括政治體制改革”^[7]。它與經(jīng)濟(jì)體制改革是同步啟動(dòng)的。

黨的十一屆三中全會(huì)結(jié)束不久，鄧小平一再明確地提出“體制改革”的問(wèn)題。1979年3月，鄧小平指出，特別是體制問(wèn)題，人浮于事問(wèn)題，整頓起來(lái)不容易，甚至于要得罪很多人。1980年2月，他又說(shuō)：“就全黨來(lái)說(shuō)，沒(méi)有解決的重要問(wèn)題還不少，我們要有清醒的估計(jì)。例如，我們現(xiàn)在的體制就很不適應(yīng)四個(gè)現(xiàn)代化的需要。”^[8]我們要“克服官僚主義，首先還是要著重研究體制的改革”^[9]。在關(guān)注經(jīng)濟(jì)體制改革的同時(shí)，鄧小平更為關(guān)注的是機(jī)構(gòu)改革、干部人事制度改革、克服官僚主義等方面的政治體制改革的具體問(wèn)題。

二、具體部署政治體制改革的階段

1980—1988年的這一階段，主要經(jīng)歷了從經(jīng)濟(jì)體制改革到政治體制改革的過(guò)程。中國(guó)的改革，先從農(nóng)村改革起步，然后進(jìn)入城市，逐步建立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)，這一階段的政治體制改革也有了明顯的進(jìn)展。鄧小平是中國(guó)新時(shí)期政治體制改革的發(fā)動(dòng)者和總設(shè)計(jì)師。1980年8月，鄧小平發(fā)表了《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，開(kāi)始闡述政治體制改革的一系列實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，成為指導(dǎo)政治體制改革的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。1982年9月，在黨的十二大開(kāi)幕詞中，鄧小平提出“進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和經(jīng)濟(jì)體制改革”^[10]，實(shí)際上把以機(jī)構(gòu)改革為重要內(nèi)容的政治體制改革，與經(jīng)濟(jì)體制改革并列。黨的十二大報(bào)告正式提出改革“國(guó)家的政治體制”。此后，1985—1987年，鄧小平多次論及政治體制改革，對(duì)政治體制改革的目標(biāo)、內(nèi)容、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、推進(jìn)的策略，以及政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系，都作了全面的論述。關(guān)于政治體制改革的總的目標(biāo)，鄧小平指出，第一是始終保持黨和國(guó)家的活力，鞏固社會(huì)主義制度；第二是克服官僚主義，提高工作效率，發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)的生產(chǎn)力；第三是發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，充分調(diào)動(dòng)工人、農(nóng)民、知識(shí)分子的積極性。關(guān)于政治體制改革的基本內(nèi)容，鄧小平認(rèn)為，主要是肅清封建遺毒、黨政分開(kāi)、權(quán)力下放、進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和干部人事制度改革、擴(kuò)大民主、加強(qiáng)法制建設(shè)等。關(guān)于政治體制改革的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，鄧小平說(shuō)，關(guān)鍵看三條，第一是看國(guó)家的政局是否穩(wěn)定；第二是看能否增進(jìn)人民的團(tuán)結(jié)，改善人民的生活；第三是看生產(chǎn)力能否得到持續(xù)發(fā)展。關(guān)于政治體制改革的策略，鄧小平指出：“首先要確定政治體制改革的范圍，弄清從哪里著手。要先從一兩件事上著手，不能一下子大干，那樣就亂了。”^[11]“政治體制改革很復(fù)雜，每一個(gè)措施都涉及千千萬(wàn)萬(wàn)人的利益。所以，政治體制改革要分步驟、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行。”^[12]必須循序漸進(jìn)，不能一哄而上，不能出現(xiàn)混亂局面。關(guān)于政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)系，鄧小平指出：“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。”^[13]比較二者，政治體制改革比經(jīng)濟(jì)體制改革更為重要。鄧小平說(shuō)：“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革。”^[14]根據(jù)鄧小平的這些重要思想，黨的十三大對(duì)政治體制改革作出了周密的部署，使政治體制改革達(dá)到高潮。

三、持續(xù)政治體制改革的階段

1989—2013年的這一階段，是以江澤民為核心的中央領(lǐng)導(dǎo)集體和以胡錦濤為總書(shū)記的黨中央，堅(jiān)持改革，排除改革的阻力，把政治體制改革推向了新的世紀(jì)，寫(xiě)下了改革新篇章。1989年春夏之交發(fā)生政治動(dòng)亂后，政治體制改革并沒(méi)有因此被宣布停止。中共中央明確指出，改革開(kāi)放的路線不能更改，黨的十三大報(bào)告的基本內(nèi)容也不應(yīng)變，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革，仍要堅(jiān)定不移地進(jìn)行下去。為了使政治體制改革能夠有序、有步驟地健康發(fā)展，黨中央更進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了社會(huì)的政治穩(wěn)定和政治體制改革目的的重要性，重申政治體制改革的目的，是為了加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，絕不是削弱和淡化黨的領(lǐng)導(dǎo)。進(jìn)入90年代后，黨的十四大確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，圍繞著建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會(huì)主義民主政治建設(shè)，政治體制改革步入了一個(gè)持續(xù)發(fā)展的階段。1997年，黨的十五大決定“繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革”，提出了發(fā)展民主，加強(qiáng)法制，實(shí)行政企分開(kāi)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，完善民主監(jiān)督制度，維護(hù)安定團(tuán)結(jié)的五項(xiàng)任務(wù)。黨的十五大之后，政府機(jī)構(gòu)改革、黨的機(jī)構(gòu)改革、干部人事制度改革、反腐倡廉工作都加大了力度，取得了明顯的進(jìn)展。2002年，黨的十六大又進(jìn)一步明確提出政治體制改革的主要任務(wù)是:（1）改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式；（2）改革和完善決策機(jī)制；（3）深化行政管理體制改革；（4）推進(jìn)司法體制改革；（5）深化干部人事制度改革；（6）加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。2007年，黨的十七大提出，深化政治體制改革，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國(guó)家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。要堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，提高黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政水平，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；堅(jiān)持國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織人民依法管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)；堅(jiān)持依法治國(guó)基本方略，樹(shù)立社會(huì)主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國(guó)家各項(xiàng)工作法治化，保障公民合法權(quán)益；堅(jiān)持社會(huì)主義政治制度的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為黨和國(guó)家長(zhǎng)治久安提供政治和法律制度保障。2012年，黨的十八大提出，政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度的優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明的有益成果，絕不照搬西方政治制度模式。政治體制改革的主要任務(wù)是：（1）支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力；（2）健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度；（3）完善基層民主制度；（4）全面推進(jìn)依法治國(guó)；（5）深化行政體制改革；（6）健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系。

四、政治體制全面深化改革的階段

這一階段從2014年開(kāi)始，將延續(xù)至2049年。中國(guó)政治體制改革的前三個(gè)階段，從1978年到2013年前后經(jīng)歷了35年。2013年10月，中共中央召開(kāi)黨的十八屆三中全會(huì)，提出了“全面深化改革”，2014年被確立為“全面深化改革的開(kāi)局之年”，開(kāi)始了政治體制改革的新階段，它將持續(xù)到2049年中華人民共和國(guó)成立100周年的時(shí)候，這是又一個(gè)35年。第一個(gè)35年，結(jié)束了蘇聯(lián)模式，開(kāi)創(chuàng)了中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代；第二個(gè)35年，為的是全面建成小康社會(huì)，進(jìn)而建成富強(qiáng)、民主、文明、和諧、美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家，實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。比起第一個(gè)35年的改革，第二個(gè)35年的全面深化改革，具有四個(gè)基本特點(diǎn)。

（1）從比較單一到全面綜合。當(dāng)初的改革比較單一，如農(nóng)村改革、城市改革、企業(yè)改革、價(jià)格改革、金融改革，都是單項(xiàng)的、單兵突進(jìn)式的；現(xiàn)在的改革則走向了全面綜合，不是一兩個(gè)領(lǐng)域，而是要延伸到經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)、黨的建設(shè)諸多領(lǐng)域。

（2）從相對(duì)容易到艱巨復(fù)雜。當(dāng)初的改革相對(duì)容易，就是著眼于眼前，只解決某一領(lǐng)域的某一方面的改革，先解決外圍周邊的一些問(wèn)題，而沒(méi)有進(jìn)入核心地帶。現(xiàn)在的改革則顯得艱巨復(fù)雜，全面深化改革的推進(jìn)必須體現(xiàn)長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和全局性，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳、就事論事地去解決問(wèn)題。全面深化改革是突入重地，勢(shì)必“牽一發(fā)而動(dòng)全身”，必須縱覽全局、放眼未來(lái)，使改革收到長(zhǎng)遠(yuǎn)之效、整體之效。

（3）從浮在表層到攻堅(jiān)深化。當(dāng)初的改革是從易到難，好改的先改，不好改的先放一放。到了現(xiàn)在，好改的改完了，剩下的都是不好改的。正如習(xí)近平所指出的：“中國(guó)改革經(jīng)過(guò)30多年，已進(jìn)入深水區(qū)，可以說(shuō)，容易的、皆大歡喜的改革已經(jīng)完成了，好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭。”^[15]在“深水區(qū)”和“啃硬骨頭”條件下展開(kāi)的全面深化改革，必然觸動(dòng)一些部門利益，觸動(dòng)一些人的“奶酪”，需要多方面配合、多措施并舉。要敢于涉險(xiǎn)灘，敢于啃硬骨頭，敢于突破利益固化的藩籬，敢于向積存多年的頑瘴痼疾開(kāi)刀。矛盾越大，問(wèn)題越多，越要攻堅(jiān)克難、勇往直前。必須一鼓作氣、堅(jiān)定不移，必須堅(jiān)定信心、增強(qiáng)勇氣，打好全面深化改革這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)，推動(dòng)改革向深層次發(fā)展。

（4）從摸著石頭過(guò)河到頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)初改革的策略如鄧小平所說(shuō)的，是“摸著石頭過(guò)河”。現(xiàn)在改革的策略，則要隨著改革更加的艱巨復(fù)雜和進(jìn)入深水區(qū)而作出重大的調(diào)整。黨的十八屆三中全會(huì)的《決定》指出：“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和摸著石頭過(guò)河相結(jié)合，整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)。”顯而易見(jiàn)，現(xiàn)在的改革策略已和過(guò)去有了明顯區(qū)別，過(guò)去是把“摸著石頭過(guò)河”擺在首位，現(xiàn)在要把“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”擺在首位。習(xí)近平指出：“同過(guò)去相比，中國(guó)改革的廣度和深度都大大拓展了。要把改革推向前進(jìn)，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。”^[16]雖然現(xiàn)在的改革并沒(méi)有放棄“摸石頭”，要把兩者結(jié)合起來(lái)，但一定要以“頂層設(shè)計(jì)”作為主要的考量。“加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)”和“摸著石頭過(guò)河”是辯證統(tǒng)一的，是可以結(jié)合起來(lái)的，我們并沒(méi)有否定“摸石頭”，但確實(shí)應(yīng)該以“頂層設(shè)計(jì)”為重點(diǎn)，在頂層設(shè)計(jì)的統(tǒng)領(lǐng)下，使整體推進(jìn)和重點(diǎn)突破相促進(jìn)。

2017年，黨的十九大報(bào)告指出：“要長(zhǎng)期堅(jiān)持、不斷發(fā)展我國(guó)社會(huì)主義民主政治，積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”。推進(jìn)政治體制改革，歸根到底是為了更好地保證人民當(dāng)家作主，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)。