第一節(jié)　政治體制改革的科學(xué)含義

論及中國(guó)的政治體制改革，首先要弄清楚這個(gè)概念的科學(xué)含義，這對(duì)于在實(shí)踐中推進(jìn)政治體制改革，十分重要和必要。

一、政治體制：相對(duì)于國(guó)家體制的內(nèi)涵

政治體制是相對(duì)于國(guó)家體制而言的，表現(xiàn)為政體和國(guó)體的關(guān)系。國(guó)家，包含國(guó)體和政體兩個(gè)基本問題。國(guó)家體制，即國(guó)體，是指社會(huì)各階級(jí)、各階層在國(guó)家中所居的地位狀況，由此體現(xiàn)國(guó)家的類型和根本性質(zhì)；政治體制，即政體，是指政權(quán)的組織、構(gòu)成形式，是國(guó)家體制的表現(xiàn)形式。一般而言，政治體制與國(guó)家體制的關(guān)系在于，什么樣的國(guó)家體制決定什么樣的政治體制，政治體制形式必須從屬和適應(yīng)于國(guó)家的根本政治性質(zhì)。但是，政治體制也具有相對(duì)的獨(dú)立性，相同政治性質(zhì)的國(guó)家體制會(huì)有不同的政治體制，不同政治性質(zhì)的國(guó)家體制則會(huì)有相同的政治體制。概言之，政治體制不僅受到國(guó)家政治性質(zhì)的影響，而且受到本國(guó)的習(xí)俗、文化和傳統(tǒng)的深刻影響，具有靈活、可變、多樣的特點(diǎn)。政治體制的文明進(jìn)步，在于能夠不斷地進(jìn)行改革、調(diào)整，使其不至于保守、僵化、落伍，能夠充分地體現(xiàn)國(guó)家治理的民主、公平、效率的精神。

政治體制所涉及的范圍相當(dāng)廣泛，主要包括三個(gè)方面內(nèi)容：一是政權(quán)組織形式；二是政權(quán)結(jié)構(gòu)形式；三是政權(quán)運(yùn)行規(guī)則。

1.政權(quán)組織形式

早在兩千多年前，西方學(xué)者就重視對(duì)政體的分析。古希臘時(shí)期雅典城邦的亞里士多德，將政體按照不同的標(biāo)準(zhǔn)分成正體和變體兩類共六種。凡統(tǒng)治者為全邦謀利益的是正體，當(dāng)統(tǒng)治者為一個(gè)人的時(shí)候，稱作“君主政體”；當(dāng)由少數(shù)人統(tǒng)治的時(shí)候，稱作“貴族政體”；當(dāng)由多數(shù)人統(tǒng)治的時(shí)候，稱作“共和政體”。凡統(tǒng)治者為個(gè)人謀私利的是變體，一人統(tǒng)治稱作“僭主政體”，這是“君主政體”的蛻變形式；少數(shù)人統(tǒng)治稱作“寡頭政體”，這是“貴族政體”的蛻變形式；多數(shù)人統(tǒng)治稱作“平民政體”，這是“共和政體”的蛻變形式。亞里士多德認(rèn)為，在三種正宗的政體中，現(xiàn)實(shí)的政治生活不適宜采用君主政體，因?yàn)榫髡w一旦蛻變就會(huì)成為最壞的政體形式，即僭主政體。他傾向于在政治生活中采用貴族制和共和制相結(jié)合的混合政體。

中世紀(jì)時(shí)期的托馬斯·阿奎那根據(jù)國(guó)家的目的將政體分為兩大類：（1）國(guó)家的目的是為了維護(hù)全社會(huì)的公共利益，那么該政體就是正義的。根據(jù)統(tǒng)治者人數(shù)的多少，正義政體又可以分為君主制、貴族制和共和制。（2）國(guó)家的目的只是維護(hù)統(tǒng)治者的自身利益，那么該政體就是非正義的。非正義的政體又可以分為暴君制、寡頭制和民主制。阿奎那認(rèn)為現(xiàn)實(shí)政治生活中最好的政體應(yīng)該是結(jié)合君主制、貴族制和共和制三者優(yōu)點(diǎn)而形成的混合政體。在這種制度下，權(quán)力并非全部集中在君主手中，由人民選舉產(chǎn)生的官吏可以制約君主的權(quán)力。人民也有權(quán)對(duì)暴政進(jìn)行反抗，但是，在反抗時(shí)有責(zé)任減少對(duì)公益可能造成的損害。

文藝復(fù)興時(shí)期的馬基雅維利將政體分為六類：君主政體、貴族政體和民主政體，以及它們的變種專制政體、寡頭政體和暴民政體。馬基雅維利認(rèn)為這六種政體的好壞沒有絕對(duì)的標(biāo)準(zhǔn)，一切都適應(yīng)時(shí)代的需要。不同的國(guó)家需要不同的政體，不同的時(shí)代背景、不同的民族，必須有不同的政治組織形式。

從17世紀(jì)開始，啟蒙思想家以“天賦人權(quán)”和社會(huì)契約論為理論武器，沖擊了封建時(shí)代的王權(quán)和神權(quán)，為歐洲資產(chǎn)階級(jí)革命奠定了思想基礎(chǔ)。啟蒙思想家將政體區(qū)分成三種主要類型，即君主政體、共和政體和專制政體。君主政體指的是由一人單獨(dú)執(zhí)政，同時(shí)遵守既有法律的政體；共和政體指的是全體人民或者僅僅一部分人掌握最高權(quán)力的政體；專制政體則是無視法律和貴族，由單獨(dú)一人按照其主觀意志領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家。自近代西方資產(chǎn)階級(jí)革命以來，主要形成了三種政治體制：君主制，即以世襲或者推選產(chǎn)生的君主為國(guó)家元首，并終身任職，但不具體負(fù)責(zé)國(guó)家事務(wù)管理；共和制，即國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家元首由民主選舉產(chǎn)生、權(quán)力受到制約并有一定任期；委員會(huì)制，即由議會(huì)選舉產(chǎn)生政府委員會(huì)，集體行使政府權(quán)力。

19世紀(jì)40年代馬克思主義誕生后，馬克思、恩格斯主張未來社會(huì)主義國(guó)家必須實(shí)行共和制而非君主制；必須實(shí)行民主共和制而非貴族共和制。恩格斯曾經(jīng)明確地指出，“如果說有什么是勿庸置疑的，那就是，我們的黨和工人階級(jí)只有在民主共和國(guó)這種政治形式下，才能取得統(tǒng)治。”^[1]但馬克思主義也認(rèn)為，社會(huì)主義國(guó)家由于各國(guó)具體情況不同，肯定會(huì)出現(xiàn)各種各樣的政體形式。社會(huì)主義國(guó)家成為現(xiàn)實(shí)后，主要形成了以下三種政權(quán)組織形式：第一，巴黎公社。1871年巴黎無產(chǎn)階級(jí)所建立的巴黎公社，是社會(huì)主義共和政體的一個(gè)嘗試，其主要特點(diǎn)在于：（1）實(shí)行普遍的直接選舉。不僅作為公社權(quán)力機(jī)構(gòu)的公社委員會(huì)，而且國(guó)民自衛(wèi)軍的基層軍官、企業(yè)單位的各級(jí)負(fù)責(zé)人也都是直接選舉產(chǎn)生的。（2）公社的一切管理人員都是直接向選民負(fù)責(zé)，接受選民的監(jiān)督，并且隨時(shí)都可以撤換。國(guó)家公職人員實(shí)行輪流擔(dān)任的制度。（3）公社委員會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，統(tǒng)一行使立法權(quán)和行政權(quán)。（4）廢除常備軍，廢除舊式的警察和官吏，法官和警察由選民選舉產(chǎn)生，取消公職人員的高薪制度。第二，蘇維埃制。1917年俄國(guó)十月革命勝利后建立了世界上第一個(gè)社會(huì)主義國(guó)家，其政體被稱為蘇維埃制，主要特點(diǎn)在于：（1）蘇維埃代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其他一切國(guó)家機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，由它授權(quán)并對(duì)其負(fù)責(zé)。（2）最高蘇維埃設(shè)立主席團(tuán)，作為常設(shè)機(jī)構(gòu)。（3）蘇維埃的代表由人民選舉和撤換，對(duì)人民負(fù)責(zé)。第三，人民代表大會(huì)制。中國(guó)的人民代表大會(huì)制是中華人民共和國(guó)的政權(quán)組織形式,其主要特點(diǎn)在于：（1）人民代表大會(huì)是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，其成員由人民民主選舉產(chǎn)生，并接受人民監(jiān)督。（2）政府、司法機(jī)關(guān)由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。（3）人民代表大會(huì)實(shí)行民主集中制原則，議事規(guī)則為少數(shù)服從多數(shù)，各級(jí)人民代表大會(huì)在其范圍內(nèi)行使職權(quán)，下級(jí)人民代表大會(huì)服從上級(jí)人民代表大會(huì)通過的決議和命令。

綜上所述，世界上各國(guó)的政權(quán)組織形式，如圖1-1所示。

2.政權(quán)結(jié)構(gòu)形式

政權(quán)結(jié)構(gòu)形式是指國(guó)家政權(quán)整體和局部之間、中央政權(quán)和地方政權(quán)的相互關(guān)系的形式。國(guó)家結(jié)構(gòu)形式主要分為單一制和復(fù)合制兩大類。單一制是由若干行政區(qū)域構(gòu)成的單一主權(quán)國(guó)家的結(jié)構(gòu)形式；復(fù)合制是由幾個(gè)國(guó)家或者具有相對(duì)獨(dú)立性的區(qū)域按照協(xié)議組成各種國(guó)家聯(lián)盟的形式。復(fù)合制又可以分為聯(lián)邦、邦聯(lián)、君合國(guó)和政合國(guó)等形式，但最常見、最穩(wěn)定的是聯(lián)邦制。

3.政權(quán)運(yùn)行規(guī)則

政權(quán)運(yùn)行規(guī)則是指國(guó)家為了行使政治權(quán)力而建立的規(guī)范。這樣的規(guī)范，有的表現(xiàn)為對(duì)立的選擇，例如，使用的是民主的規(guī)則還是專制的規(guī)則；有的是在不同適用范圍內(nèi)分別使用的選擇，例如，是采用強(qiáng)制、命令的方法還是采用協(xié)商、說服的方法。

綜上所述，政治體制的三個(gè)方面，無論是政權(quán)組織形式、政權(quán)結(jié)構(gòu)形式還是政權(quán)運(yùn)行規(guī)則，都要用制度加以規(guī)定。由此可見，政治體制就是國(guó)家政權(quán)的組織方式、管理方式和領(lǐng)導(dǎo)方式等所構(gòu)成的系統(tǒng)化的政治制度體系。

二、政治體制：涉及政治制度的內(nèi)涵

從上述關(guān)于政治體制的論述和定義中可知，政治體制與政治制度聯(lián)系緊密，實(shí)際上，政治體制就是由政治制度構(gòu)成的，它是有關(guān)國(guó)家政權(quán)的組織方式、管理方式和領(lǐng)導(dǎo)方式的一整套政治制度體系。因此，所謂的中國(guó)政治體制改革，就是對(duì)政治制度的改革，就是針對(duì)那些不適宜、有弊端的政治制度的改革。

既然政治體制改革涉及政治制度本身，那么，當(dāng)代中國(guó)的政治制度是怎樣的一種情況呢？制度，可以分為宏觀的、中觀的和微觀的不同層級(jí)。以當(dāng)代中國(guó)的政治制度為例，與宏觀、中觀和微觀相對(duì)應(yīng)，可以分為根本制度、基本制度和具體制度三個(gè)層次。中國(guó)的根本政治制度是人民代表大會(huì)制度；基本政治制度有中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等；具體政治制度則有選舉制度、決策制度、監(jiān)督制度、政務(wù)公開制度、協(xié)商民主制度等。根本制度、基本制度、具體制度這三個(gè)層級(jí)，構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)政治制度的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)。

在政治制度的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)中，根本制度，指的是方向性、總體性的規(guī)范制度；基本制度，指的是原則性、基礎(chǔ)性的規(guī)范制度；具體制度，指的是細(xì)節(jié)性、常規(guī)性的規(guī)范制度。從總的情況來看，當(dāng)代中國(guó)政治制度的根本制度和基本制度是好的，政治體制改革針對(duì)的當(dāng)然主要不是根本政治制度、基本政治制度，而是改革具有很大弊端的具體政治制度。

早在改革開放之初，鄧小平就注意到根本制度、基本制度與具體制度之間的聯(lián)系和區(qū)別。他指出：“社會(huì)主義制度和資本主義制度哪個(gè)好？當(dāng)然是社會(huì)主義制度好。”^[2]“盡管這個(gè)制度還不完善”，但是它“將一天天完善起來”，“成為世界上最好的制度。這是資本主義所絕對(duì)不可能做到的”^[3]。這說明，政治體制改革針對(duì)的不是“社會(huì)主義制度”，即政治的根本制度、基本制度。對(duì)于根本制度、基本制度，如人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，改革的任務(wù)不是完全否定它、推翻它，而是進(jìn)一步完善它、鞏固它。當(dāng)然，像人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這樣的根本制度、基本制度也可以進(jìn)行改革，那是因?yàn)椋@樣的根本制度、基本制度往往表現(xiàn)為一個(gè)制度大系統(tǒng)，它本身也含有很多的具體制度，如果說提出人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度要進(jìn)行改革，那就是為了改革其中的具體制度。總之，政治體制改革針對(duì)的主要是政治制度中的具體制度。政治制度中的具體制度存在很多弊端，對(duì)具體制度可以推倒舊的，進(jìn)行全面的創(chuàng)新。

政治體制改革針對(duì)的是具體的政治制度，這并非無關(guān)緊要、意義不大。具體制度和根本制度、基本制度是相聯(lián)系的。根本制度和基本制度好，必然要求具體制度好；具體制度不好，也會(huì)妨礙到根本制度和基本制度的發(fā)揮。鄧小平說：“黨和國(guó)家現(xiàn)行的一些具體制度中，還存在不少的弊端，妨礙甚至嚴(yán)重妨礙社會(huì)主義優(yōu)越性的發(fā)揮。如不認(rèn)真改革，就很難適應(yīng)現(xiàn)代化建設(shè)的迫切需要，我們就要嚴(yán)重地脫離廣大群眾。”^[4]為了完善根本制度、基本制度，必須改革具體制度；只有改革具體制度，才能完善根本制度、基本制度。

把政治制度區(qū)分為根本制度、基本制度和具體制度，對(duì)于指導(dǎo)政治體制改革的實(shí)踐具有特別重要的意義。它從根本上改變了長(zhǎng)期以來人們把政治制度不加區(qū)別、混為一談的思維定式，糾正了把改革具體政治制度看成是破壞、摧毀社會(huì)主義根本政治制度、基本政治制度的極左的錯(cuò)誤思想觀念。過去，極左思潮一方面把人們對(duì)某一具體規(guī)章制度的不滿和要求變革的呼聲，當(dāng)作是反黨、反社會(huì)主義的言論，扭曲、壓抑了人民群眾改革具體制度的積極性；另一方面又把具體制度上存在的弊端，錯(cuò)誤地認(rèn)定為整個(gè)國(guó)家的根本制度、基本制度出了問題，終致釀成“文化大革命”這樣的悲劇。現(xiàn)在人們明確了根本制度、基本制度和具體制度之間的相互關(guān)系，就不再認(rèn)為改革具體政治制度、推進(jìn)政治體制改革，會(huì)動(dòng)搖、削弱國(guó)家的根本和基本的政治制度，相反，只會(huì)更好地完善根本和基本的政治制度。

三、政治體制改革的著力點(diǎn)

認(rèn)識(shí)和推進(jìn)中國(guó)的政治體制改革，應(yīng)把握以下五個(gè)著力點(diǎn)：

（1）民主改革。在中國(guó)共產(chǎn)黨一黨獨(dú)大且根據(jù)憲法規(guī)定長(zhǎng)期執(zhí)政的情況下，通過改革發(fā)展黨內(nèi)民主，逐步建立黨內(nèi)的民主機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，從而通過執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)制度與社會(huì)主義國(guó)家憲政制度的整合，實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家政治體制的民主化、法治化、科學(xué)化。

（2）善治改革。著手改變中國(guó)政治體制框架內(nèi)管理公共事務(wù)的總體模式，通過社會(huì)非政府組織的廣泛參與建立一種政治主體多元化、管理手段多元化，管理者與被管理者互動(dòng)的，更加透明、更加高效的政治運(yùn)行機(jī)制。

（3）基層改革。首先在基層建立以普選為基礎(chǔ)的民主制度，實(shí)現(xiàn)村自治、鄉(xiāng)自治，甚至是縣自治；以此為基礎(chǔ)，逐層向上推進(jìn)，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍的民主決策、民主監(jiān)督機(jī)制。

（4）參與改革。通過政策引導(dǎo)促進(jìn)中國(guó)的社會(huì)組織，主要是非政府性質(zhì)的社團(tuán)組織和公民個(gè)人的發(fā)展，從而加強(qiáng)整個(gè)社會(huì)的參政能力，并以不斷壯大的社團(tuán)組織和公民個(gè)人為基礎(chǔ)，構(gòu)建中國(guó)特色的民主參與體制。

（5）法治改革。建立健全中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系和法治體系，從法律上構(gòu)建政治決策、政治監(jiān)督的民主機(jī)制，堅(jiān)持“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究”的原則，強(qiáng)調(diào)“法律面前人人平等”，堅(jiān)持依法治國(guó)、依規(guī)治黨，不允許任何個(gè)人、任何組織凌駕于法律之上，從而建立中國(guó)特色的社會(huì)主義民主法治體制。