第二節　人民代表大會制度的性質和原則

人民代表大會制度既是中國共產黨長期進行人民政權建設的經驗總結，也是對國家事務實施領導的一大特色和優勢。人民代表大會制度所具有的性質和原則，體現了人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，是中國特色社會主義政治文明的重要制度載體。

一、人民代表大會制度的性質

人民代表大會制度是按照民主集中制原則，由選民直接或間接選舉代表組成人民代表大會作為國家權力機關，統一管理國家事務的政治制度。以人民代表大會為基石的人民代表大會制度，在性質上是國家的權力中心和根本政治制度，它決定著國家的其他基本制度、具體制度，這是由以下幾方面的因素決定的。

（1）人民代表大會制度是與中國的人民民主專政的國體相適應的政治制度。人民代表大會制度，是與人民民主專政的國體相適應的、直接體現人民民主專政的政權組織形式。人民代表大會制度實現了人民當家作主的權利。隨著新民主主義革命的完成和社會主義現代化建設的順利推進，中國的人民代表大會制度已發展成為包括全體社會主義的勞動者和社會主義事業的建設者，擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者在內的社會主義國家政權組織形式。它能夠使人民真正享有管理國家事務的權利，能夠在政權組織形式上使人民當家作主的地位得到切實的保障。

（2）人民代表大會制度是保證人民當家作主、管理國家和社會事務的政治制度。《憲法》規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”一切權力屬于人民，是中國國家制度的核心內容和根本原則，人民代表大會制度正是體現這一核心內容和根本原則的政治制度。由人民選舉產生的各級人民代表大會作為國家權力機關，國家的一切重大問題由它討論并作出決定；國家行政機關、司法機關、檢察機關都由它產生，對它負責，受它監督。實行人民代表大會制度，是國家一切權力屬于人民的根本標志。它既確保了人民享有廣泛的管理國家和社會事務的權利，又確保了國家權力的集中統一。

（3）人民代表大會制度是在國家政治制度體系中處于中心和全權地位的政治制度。在中國社會主義政治制度體系中，除了人民代表大會制度這一根本政治制度外，還有其他一系列的政治制度。這些制度從不同方面體現了中國人民民主專政的社會主義國家政權性質。但是，這些政治制度都是由人民代表大會創設的，即使不是直接創設，也需要經它批準或由它授權的機構批準方能創設。由此可見，人民代表大會制度是中國其他政治制度賴以產生的基礎，體現了中國政治生活的根本面貌，在中國政治制度體系中具有至高性和全權性的地位。

二、人民代表大會制度的創設原則

創設人民代表大會制度需要依據科學、合理、合法的原則。原則，是人們對客觀事物本質和發展規律的深刻認識和總結，并把它作為應該遵守的準繩和要求。作為體現人民代表大會制度的本質和發展規律的原則，主要有以下幾個方面。

1. 一切權力屬于人民的原則

中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民是一切權力的根源、所有者。在人民享有的一切權力中，最重要的是管理國家的權力。在中國，人民管理國家權力的實現途徑主要有兩個方面：一是在基層實行直接民主，包括農村實行村民自治制度，城市實行居民自治制度等；二是間接民主，即人民通過普選，將全部國家權力委托給自己選出的代表，由他們組成各級人民代表大會去統一行使，人民代表大會又通過選舉，代表人民將國家的行政權、審判權、檢察權、軍事領導權、國家元首權分別授予由它選出的政府、法院、檢察院、中央軍委、國家主席等國家機關，按照分工負責的原則各自行使。在現階段，后一種形式更重要。因為，人民代表大會制度有利于發揮各地區、各民族、各階層和各民主黨派、愛國人士的積極性，便于人民群眾行使自己的權力，使國家權力最終掌握在人民手中。就國家機關而言，唯有獲得人民權力委托的人民代表大會等國家機關才可以代表人民直接行使國家權力。當然，人民的“權力委托”并不等于“權力喪失”。人民委托出去的是權力的直接行使權，而人民始終保留的是國家權力的所有權。人民代表大會等國家機關始終要接受人民的選擇，由人民定期直接或間接選舉產生。為了保證國家權力永遠屬于人民、受人民的支配和控制，必要時人民還可以通過法定程序罷免國家機關公職人員。憲法規定，人大代表應當同原選舉單位和人民保持密切聯系，聽取和反映人民的意見和要求，努力為人民服務。人大代表要接受原選舉單位的監督，原選舉單位有權罷免自己選出的代表。國家的行政機關、審判機關、檢察機關要接受人民代表大會的監督，人民代表大會要接受人民群眾的監督。這些規定，充分體現了國家的一切權力屬于人民的原則。

2.中國共產黨領導的原則

中國社會主義國家的性質，決定了工人階級在整個國家中居于領導地位，而工人階級的領導主要是通過自己的先鋒隊組織——中國共產黨來實現。堅持中國共產黨的領導與“一切權力屬于人民”并不矛盾。這是因為，中國共產黨的領導是堅持和完善人民代表大會制度的根本保障，人民代表大會制度是在中國共產黨領導下，經過艱苦卓絕的革命斗爭才建立的，中國共產黨領導人民創建了國家政權組織，也要領導和支持國家政權組織依法行使職權。中國共產黨對國家事務領導的最本質的規定，是保證和支持人民當家作主。在中國這樣一個經濟、文化比較落后的國家進行社會主義現代化建設，群龍無首不行，一盤散沙更不行。只有在中國共產黨的領導下，才能集中全國人民的意志和力量，進行改革和建設；也只有在中國共產黨的領導下，才能建設高度的社會主義民主，使人民萬眾一心凝聚成一股巨大的力量，真正地當家作主。中國共產黨對國家事務的領導主要是政治領導，即政治原則、政治方向、重大方針政策的領導和向國家機關推薦重要干部。中國共產黨要發揮正確的政治領導作用，必須改善領導制度、領導方式和領導作風，要善于使黨所提出來的主張，經過法定程序變成國家意志。

3.民主集中制的原則

憲法規定，國家機構實行民主集中制的原則，即在民主基礎上的集中和在集中指導下的民主相結合。民主集中制既是一種組織原則，又是一種活動原則。作為組織原則的民主集中制，表現在人民代表大會制度上有三個方面的內容：第一，在國家機關與人民群眾的關系上，全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督。其他國家機關都必須經常保持與人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督。這就保證了各級人民代表大會和國家機關建立在堅實的民主基礎上，并置于廣大人民群眾的監督之下。第二，在國家權力機關與其他國家機關的關系上，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。全國人大不是單純的立法機關，而是最高國家權力機關。除了立法，它還有權討論和決定國家重大事項。國務院、中央軍委、最高人民法院和最高人民檢察院都由全國人大產生，委以職權，并對全國人大和全國人大常委會負責，接受其監督。地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，縣級以上地方各級人民代表大會設立常務委員會，討論和決定本行政區域內的重大問題。地方各級國家行政機關、審判機關和檢察機關都由地方各級國家權力機關產生，對它們負責，受它們監督。總之，人民代表大會集中代表人民的共同意志，統一行使全部國家權力；又在不同國家機關之間實行必要分工，以便充分發揮各個國家機關的作用。第三，在中央國家機關與地方國家機關的關系上，遵循在中央統一領導下，充分發揮地方積極性、主動性的原則。一方面，中央國家機關制定的憲法、法律、行政法規以及決議、決定等，地方各級國家機關必須執行；全國人大常委會對省級人大及其常委會、上級人大常委會對下級人大及其常委會進行指導和法律監督。全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議，以保證國家法制的統一，實現中央的集中統一領導。另一方面，充分發揮地方的積極性、主動性。憲法規定，省級和設區的市的人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，根據本地實際需要和具體情況可以制定地方性法規；地方各級人大是地方國家權力機關，負責討論決定本行政區域內的重大事項；地方各級人民政府有權因地制宜地管理本地區的各項行政工作。這樣，地方國家機關在中央的統一領導下，因地因時制宜，發揮地方的主動性和積極性，加速社會主義現代化建設。

作為活動原則，民主集中制貫穿于整個國家機關的決策過程中。任何國家機關都必須堅持民主集中制原則，都必須充分發揚民主，在民主的基礎上集中大多數的意見和建議，最后形成決議貫徹下去。但是，在不同國家機關的決策過程中，民主集中制的具體內容有所區別。比如，在國家權力機關的決策中，一切重大問題經過民主的討論，最后按照少數服從多數的原則集中作出決議，并交由其他國家機關貫徹執行。在國家行政機關的決策中，對一切重大問題先要廣泛征求意見，進行民主討論，但最后采納正確意見、進行拍板的是行政首長，實行的是首長負責制。

4.民族平等與民族團結的原則

中國是一個統一的多民族的國家，各民族的大團結是維護祖國統一、推進社會主義現代化建設的重要保證。堅持各民族一律平等，維護和發展各民族之間的平等、互助、團結、合作關系是中國的一貫政策。人民代表大會制度也體現了這一原則，在全國人大中，各少數民族都應當有適當名額的代表，人口特少的少數民族，至少也應有代表一人；在地方各級人大中，也都應當有適當名額的少數民族代表。憲法還規定，各少數民族聚居的地方實行民族區域自治，其人大和政府依法行使自治權。