第一節　人民代表大會制度的形成和發展

習近平指出：“在中國實行人民代表大會制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創造，是深刻總結近代以后中國政治生活慘痛教訓得出的基本結論，是中國社會100多年激越變革、激蕩發展的歷史結果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運的必然選擇。”^[1]實踐充分證明，人民代表大會制度是符合中國國情和實際、體現社會主義國家性質、保證人民當家作主、保障實現中華民族偉大復興的好制度。人民代表大會制度經歷了初創、形成、不斷得到鞏固和發展的過程，呈現出蓬勃生機。

一、人民代表大會制度的初創

人民代表大會制度起源于第二次國內革命戰爭時期，中國共產黨領導的革命根據地建立了工農兵蘇維埃。蘇維埃，是俄文“COBET”（soviet）的音譯，意為代表會議。1931年11月，中國共產黨在江西瑞金召開了第一次全國蘇維埃（代表大會），通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。1934年1月，又召開了第二次中華蘇維埃，對憲法大綱進行了修改。該大綱確認中華蘇維埃共和國的最高政權機關為全國工農兵蘇維埃，并在最高政權機關之下設立各級工農兵蘇維埃作為各級政權機關,即蘇維埃政權。工農兵蘇維埃實行民主選舉制度，是中國歷史上第一次出現的勞動人民的代表機關，表明了中華全國蘇維埃共和國的政權組織形式是工農兵代表大會制度。

抗日戰爭時期，抗日根據地的政權組織形式是參議會。這是中國共產黨領導人民建立的抗日民族統一戰線政權。它是一切贊成抗日和贊成民主的人民組成的，幾個革命階級聯合起來的對漢奸和反動派實行專政的政權。各級參議會均為人民的代表機關，采取普遍、直接、平等和無記名投票的選舉方式選舉產生。凡擁護抗日的階級、階層，特別是中等資產階級和開明紳士都可以參加。這有利于團結一切可以團結的力量，爭取抗日戰爭的勝利。與此同時，中國共產黨人開始思考，在領導中國人民取得革命勝利后，國家政權應該怎樣組織？國家應該怎樣治理？這是一個關系國家前途、人民命運的根本性問題。經過實踐探索和理論思考，毛澤東在1940年說道：“沒有適當形式的政權機關，就不能代表國家。中國現在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區人民代表大會直到鄉人民代表大會的系統，并由各級代表大會選舉政府。”^[2]

在解放戰爭時期，隨著形勢的變化，解放區的政權逐步由抗日民主政權轉變為人民民主政權。解放區在進行土地改革的過程中，農村建立了貧農團和農會，代行基層政權的職權，并在此基礎上建立區、村（鄉）兩級人民代表會議，產生了人民政府。中國共產黨在領導反封建的土地改革中所建立起來的區、村（鄉）兩級人民代表會議，剝奪了地主階級、官僚資產階級與鄉村富農的選舉權與被選舉權，它是基于廣大人民群眾的意志建立起來的人民代表會議。隨著解放戰爭勝利的迅速發展，各級人民代表會議逐步成為代行當地最高權力機關的政權。這說明，解放區的人民民主政權，基本上采用了人民代表大會制度作為它的組織形式。

二、人民代表大會制度的建立

中華人民共和國成立之后, 人民代表大會制度具備了深厚的發展基礎：一是有革命根據地政權建設的經驗；二是在中國共產黨領導下建立了人民民主專政的政權，取得了發展民主的條件。1949年9 月召開的中國人民政治協商會議通過的《共同綱領》規定，中華人民共和國的國家政權屬于人民，人民行使國家政權的機關為各級人民代表大會和各級人民政府。但是，在中華人民共和國成立后的最初幾年，由于社會秩序還未完全建立，土地改革還未徹底完成，在全國實行普選的條件還不具備，《共同綱領》又規定，在普選的人民代表大會召開以前，由中國人民政治協商會議的全體會議代行全國人民代表大會的職權；由協商產生的地方各級人民代表會議代行地方人民代表大會的職權。《共同綱領》的實施，為確立人民代表大會制度奠定了堅實的基礎。1953年中國開始進行普選，召開地方各級人民代表大會。在完成普選和召開地方各級人民代表大會的基礎上，1954年9 月召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，通過了中華人民共和國歷史上第一部憲法（見圖2-1）。《中華人民共和國憲法》規定，國家的一切權力屬于人民，人民行使權力的機關是全國人民代表大會（簡稱全國人大）和地方各級人民代表大會（簡稱地方人大）；國家的行政機關，從國務院到地方各級人民委員會，都由全國人大和地方各級人大選舉產生，并受它們的監督。第一屆全國人民代表大會第一次會議還制定和通過了《全國人民代表大會組織法》《國務院組織法》《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》以及《地方各級人民代表大會和人民委員會組織法》，奠定了中國人民民主政權的基礎，標志著人民代表大會制度的建立。

三、人民代表大會制度的發展

自1954年從中央到地方建立人民代表大會制度以來，人民代表大會制度已歷經60多年，經歷了三個發展時期。

（1）1954年9月—1966年5月，是人民代表大會制度的初創和人大工作曲折發展的時期。人民代表大會制度建立的頭幾年，各級人民代表大會以及由它產生的其他國家機關，顯示了它作為社會主義政治制度的優越性。從一屆全國人大一次會議到一屆全國人大四次會議期間，各級人民代表大會在促進社會主義工業化和對農業、手工業以及資本主義工商業的社會主義改造，穩定社會秩序，發展人民民主和健全社會主義法制等方面發揮了重大的作用。其主要表現為：決定了國家的一些重大事項，制定了一批重要法律和法規，逐步建立健全全國人大及其常委會的工作機構、工作程序、工作制度等。但是，從1957年下半年開始，隨著“左”的錯誤逐漸滋長，人民代表大會制度被逐漸削弱。1959年4月召開的第二屆全國人民代表大會第一次會議以及其后的幾次會議，已沒有多大的影響力了。國家的許多重大事項不再提請全國人大及其常委會討論決定；立法工作基本上停頓下來，法制建設日益削弱；全國人大及其常委會的開會日期和議程越來越不正常，已經建立起來的工作程序和工作制度不同程度地受到破壞。

（2）1966年5月—1976 年10月，是人民代表大會制度遭受嚴重破壞的時期。1966年5月“文化大革命”爆發。同年7月，三屆全國人大常委會舉行第三十三次會議，會議通過決議，延期召開三屆全國人大第二次會議。此后，在長達八年多的時間里，第三屆全國人大及其常委會再沒有舉行一次會議。全國人大及其常委會僅僅保留一個名義，實際上已失去最高國家權力機關的作用。地方各級人大和人民委員會被徹底砸爛，爾后被革命委員會取代。各級人大代表也失去了作用，許多人遭受迫害，根本談不上按照憲法和法律規定行使職權。其間召開的全國人大及其常委會發揮的作用受到極大的限制，沒有什么實質性內容。1975年1月曾召開第四屆全國人民代表大會第一次會議，充滿了極左的色彩。

（3）1976年10月至現在，是人民代表大會制度恢復和發展的時期。1978年底，中共中央召開黨的十一屆三中全會，使人民代表大會制度進入了一個新的歷史發展階段。首先，對人民代表大會制度作出一些新規定。1979年7月，第五屆全國人大第二次會議通過的《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》以及1982年頒布的新《憲法》都明確規定，縣、鄉兩級人大代表實行直接選舉，縣以上地方人大設立常務委員會，擴大全國人大常委會的職權，加強各級人大及其常委會的組織機構，省級人大及其常委會有權制定地方性法規，等等。這些規定有力地推動了人民代表大會制度建設，推進了社會主義民主和法制建設，使中國的立法工作、選舉監督工作和人事任免工作步入了法制化的軌道。其次，全國人大和地方各級人大的工作得到恢復和發展。1983年夏，召開了第六屆全國人民代表大會第一次會議，并且此后堅持了每年舉行一次全國人大會議，每兩個月舉行一次全國人大常委會，地方人大也依法正常活動。最后，隨著人民代表大會制度的日益完善，一批法學界和政治學界的專家學者以及新聞輿論單位、機關團體有志于從事人大制度研究的工作者，形成了一支理論和宣傳隊伍，不斷加強對人民代表大會制度的研究和宣傳工作，為在全社會逐步樹立人大意識和民主法制意識起了重大作用。人民代表大會制度在國家的經濟、政治和社會生活中發揮著越來越重要的作用。

人民代表大會制度是適合中國國情的根本政治制度，它直接體現了中國人民民主專政的國家性質，是建立中國其他制度的基礎。人民代表大會制度具有社會主義國家的優越性：第一，有利于保證國家權力體現人民的意志。人民不僅有權選擇自己的代表，隨時向代表反映自己的要求和意見，而且有權對代表進行監督，有權依法罷免那些不稱職的代表。第二，有利于保證中央和地方國家權力的統一。在國家事務中，凡屬全國性的、需要在全國范圍內作出統一決定的重大問題，都由中央決定；屬于地方性的問題，則由地方根據中央的方針因地制宜地處理。這既保證了中央集中統一的領導，又發揮了地方的積極性和創造性，使中央和地方形成堅強的統一整體。第三，有利于保證中國各民族的平等和團結。依照憲法和法律規定，在各級人民代表大會中，都有適當名額的少數民族代表；在少數民族聚集地區實行民族區域自治，設立自治機關，使少數民族能管理本地區、本民族的內部事務。