第三節　人民代表大會的基本構成

人民代表大會是人民代表大會制度的核心內容。人民代表大會的構成主要有：人大代表、人民代表大會會議、人大常委會、人大專門委員會等。

一、人大代表

人大代表是人民代表大會代表的簡稱。全國人民代表大會代表是最高國家權力機關組成人員，地方人民代表大會代表是地方國家權力機關組成人員。按照《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》的規定：全國人民代表大會的代表，省、自治區、直轄市、設區的市、自治州的人民代表大會的代表，由下一級人民代表大會選舉，即是由選民間接選舉產生；不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表，由選民直接選舉產生。該法規定：中華人民共和國年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況和居住期限，都有選舉權和被選舉權。該法還規定：全國人民代表大會的代表名額不超過3000人。名額的分配，由全國人民代表大會常務委員會按照每一位代表所代表的一定的人口數來決定。根據十一屆全國人大三次會議對該法的修改，規定了今后城市和鄉村實行按相同人口比例選舉人大代表。2018年2月24日，根據公布的第十三屆全國人大代表名單，第十三屆全國人民代表大會共有代表2980人。

全國人大代表的選舉采取無記名投票方式，代表選舉一律實行差額選舉，代表候選人的名額應多于應選代表名額1/5~1/2；各政黨、各人民團體可以聯合或單獨推薦候選人，10名以上代表聯名也可推薦候選人，提名不限于該級人大代表；對政黨、團體以及代表聯名推薦的代表候選人，由選舉委員會匯總后，在選舉日的20日以前公布，并經過醞釀、討論、協商，根據較多數選民的意見，確定正式代表候選人名單，并在選舉日的5日以前公布。在選舉中，代表候選人獲得全體代表過半數的選票始得當選；如獲過半數的候選人名額超過應選代表名額時，依得票多少依次確定是否當選；如遇票數相等不能確定當選時，應就得票相等的候選人重新投票。選舉結果由人民代表大會主席團依法確定是否有效并予以公布。全國人大代表的選舉，由全國人大常委會主持。

《全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》規定，全國人大代表每屆任期為五年，即從每屆全國人大舉行第一次會議開始，到下屆全國人大舉行第一次會議為止；補選代表的任期從補選產生之日到本屆人大任期屆滿為止。

中國地方各級人民代表大會包括省、市、縣、鄉四級人民代表大會。省、設區的市和自治州的人民代表由下一級人民代表大會間接選舉產生的代表組成；縣、不設區的市和鄉鎮兩級人民代表大會是由選民直接選舉產生的代表組成的。地方各級人大代表來自各地區、各民族、各階層和各行業。省、市、自治州、盟、縣（市）、自治縣、市轄區、鄉、民族鄉、鎮等地方各級人民代表大會每屆任期五年。

不設區的市、市轄區、縣、自治縣、鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會的代表在由選民直接選舉時，其候選人由各選區選民和各政黨、各人民團體提名推薦。選舉委員會匯總后，在選舉日的15日以前公布，并交各該選區的選民小組討論、協商，確定正式代表候選人名單。由選民直接選舉的代表候選人名額，應多于應選代表名額1/3至一倍，如果所提候選人的人數超過這個比例，由選舉委員會交各該選區的選民小組討論、協商，根據較多數選民的意見，確定正式代表候選人名單；對正式代表候選人不能形成較為一致意見的，進行預選，根據預選時得票多少的順序，確定正式代表候選人名單。正式代表候選人名單應當在選舉日前的5日公布。選舉時選區全體選民的過半數參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過半數的選票時，始得當選。

香港特別行政區、澳門特別行政區應選全國人民代表大會代表的名額和代表產生辦法，由全國人民代表大會另行規定。目前，香港特別行政區第十三屆全國人民代表大會代表有36名，澳門特別行政區第十三屆全國人民代表大會代表有12名。

二、人民代表大會會議

全國人民代表大會既是最高國家權力機關，也是最高民意代表機關，它對全國人民負責，受全國人民監督。全國人民代表大會由省、自治區、直轄市、特別行政區和軍隊選出的代表組成，全國人大會議每年舉行一次，由全國人大常委會召集，如果全國人大常委會認為必要，或者有1/5以上的全國代表提議，可以臨時召集全國人大會議。《全國人民代表大會組織法》規定，人民代表大會會議期間，全國人大代表按照選舉單位組成代表團。全國人大代表一般分為35個代表團，即34個省級和特別行政區代表團與1個人民解放軍代表團，各代表團分別推選代表團的團長和副團長。圖2-2為2018年3月5日第十三屆全國人民代表大會第一次會議開幕。

全國人大會議一般有四種層次不同的會議形式。一是預備會議，全國人大每次會議前必須舉行預備會議。預備會議由全國人大常委會主持。預備會議的任務主要是：選舉本次全國人大會議的主席團和秘書長；通過本次全國人大會議的議程和關于會議其他準備事項的決定。二是主席團會議，由預備會議選舉的主席團是全國人民代表大會會議的領導機構，負責主持全國人大會議。預備會議結束后，即由全國人大常委會委員長召集主席團首次會議。三是全體會議，它是全國人民代表大會行使權力的基本形式。在全國人民代表大會會議期間，往往要召開若干次全體會議，主要是：聽取全國人大常委會、國務院、最高人民法院、最高人民檢察院的報告，并作出相應的決議；對提交大會的各項議案包括法案進行表決，作出決定；依法選舉、決定和罷免中央國家機關的組成人員；決定國家的其他重大問題。四是代表團會議，全國人大代表按照選舉單位組成代表團，在大會期間，代表團會議又分為全體會議和小組會議，討論大會提交給代表的一切事項。此外，代表團可以單獨或與其他代表團一起向大會提出議案、質詢或罷免案。

地方各級人民代表大會是地方各級國家權力機關。地方國家權力機關就是代表民意、行使本地區內最高權力的國家機關，其他國家機關由它產生，對它負責，受它監督。縣以上地方各級人大會議每年至少舉行一次。經全體代表的1/5提議，可以臨時召集本級人民代表大會會議。鄉鎮級人民代表大會會議由本級人大主席團負責召集。縣級以上的地方各級人大舉行會議時，一般按選舉單位或行政區劃將代表組成代表團，以代表團為單位參加會議的各項活動。

縣級以上地方各級人民代表大會每次會議舉行預備會議，選舉本次會議的主席團和秘書長，通過本次會議的議程和其他有關決定。預備會議由本級人大常委會主持。預備會議通過的主席團負責主持本級人大會議。為保證各級人大會議順利進行，大會期間，地方各級人民代表大會會議設有秘書處。大會秘書處是代表大會會議的工作機構，負責整個會務工作。它一般下設材料組、會務組、組織組、議案組、簡報組、后勤組等若干工作班子，負責組織和安排各種會務事項。

三、人大常委會

全國人民代表大會常務委員會是全國人民代表大會的常設機構，它在全國人民代表大會閉會期間，行使最高國家權力，受全國人大的監督，向全國人大負責并報告工作。全國人大常委會由委員長一人、副委員長若干人、秘書長、委員若干人組成。全國人大常委會的組成人員，由每屆全國人大第一次會議主席團從代表中提出人選，并在大會全體會議上選舉產生。全國人大常委會的每屆任期與全國人大每屆任期相同，均為五年。同時，全國人大常委會的組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務；如果擔任上述職務，則必須向全國人大常委會辭去在常委會的職務。

全國人大常委會設立代表資格審查委員會。代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由委員長會議在常務委員會組成人員中提名，常務委員會會議通過。代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規定。

為保障全國人大常委會依法行使職權，開展工作，全國人大常委會設立了必要的工作機構，主要有：全國人大常委會辦公廳、全國人大常委會工作委員會。

每一個工作機構具有不同的職責，并根據工作的需要，又設若干分支機構。例如，全國人大常委會辦公廳設有：秘書局、研究室、聯絡局、外事局、新聞局、信訪局、人事局、全國人大信息中心等；全國人大常委會工作委員會設有：法制工作委員會、預算工作委員會、香港特別行政區基本法委員會、澳門特別行政區基本法委員會等。全國人大常委會的工作機構不具有國家權力機關的性質，它們的共同職責是：為全國人民代表大會會議、常委會會議、委員長會議服務；為各專門委員會的工作服務；為全國人大代表和常委會組成人員依法行使職權服務。

中國在縣級以上的地方各級人大設立常委會，在大會閉會期間代行代表大會的部分職權。地方各級人大常委會既是權力機關，又是工作機關，地方各級人大常委會由同級人民代表大會選舉產生，向同級人民代表大會負責并報告工作，并受同級人民代表大會的監督。省、自治區、直轄市、自治州、盟、設區的市的人大常委會由本級人民代表大會在代表中選舉主任、副主任若干人、秘書長、委員若干人組成；縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人大常委會由主任、副主任若干人和委員若干人組成。縣級人大常委會不設秘書長。省、自治區、直轄市、自治州、盟、設區的市人大常委會主任、副主任和秘書長組成主任會議；縣級人大常委會的主任、副主任組成主任會議。主任會議負責處理常委會的日常工作。常委會委員不得擔任行政機關、審判機關和檢察機關的職務，如果擔任上述職務，必須向常委會辭去常委會委員的職務。

地方各級人大常委會設立代表資格審查委員會。代表資格審查委員會的主任委員、副主任委員和委員的人選，由常務委員會主任會議在常務委員會組成人員中提名，常務委員會會議通過。代表資格審查委員會審查代表的選舉是否符合法律規定。

地方各級人大常委會根據工作需要，設立辦事機構和其他工作機構。從目前各地人大的實踐來看，地方人大常委會設立的辦事機構和工作機構主要有：辦公廳（室）、法制工作委員會、財政經濟工作委員會、城建環保工作委員會、教科衛文體工作委員會、代表工作委員會等。各工作委員會由主任委員、副主任委員和委員組成。工作委員會與專門委員會不同，它的委員既可以是同級人大代表，也可以不是代表而是專門聘請的有關專家。工作委員會不能提出議案。辦公廳（室）是協調各工作部門并為它們提供服務的綜合性辦事機構，一般下設秘書處、研究室、人事處、行政處、信訪處等。縣級以上的地方各級人民代表大會可以組織關于特定問題的調查委員會。特定問題調查委員會的設立、組成、職權及調查方式與保障有嚴格的法定程序。

四、人大專門委員會

全國人民代表大會設有若干專門委員會。專門委員會是為協助人大及其常委會行使特定職權而設置的一種經常開展專門性工作的職能機構，是國家權力機關的派生機構。全國人大設立了十個專門委員會：（1）民族委員會；（2）憲法和法律委員會；（3）監察和司法委員會；（4）財政經濟委員會；（5）教育科學文化衛生委員會；（6）外事委員會；（7）華僑委員會；（8）環境與資源保護委員會；（9）農業與農村委員會；（10）社會建設委員會。專門委員會在全國人大及其常委會的領導下，負責研究、審議和擬定有關議案。全國人大各專門委員會由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成。專門委員會的組成人員，由全國人大主席團在代表中提名，大會通過；在大會閉會期間，由全國人大常委會補充任命的個別副主任委員和部分委員的人選，需經委員長會議提名，常委會會議通過。此外，各專門委員會根據工作需要，可以任命專家若干人為顧問，全國人大常委會通過。

關于地方人大的專門委員會，按照《地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大根據需要，可以設法制（政法）委員會、財政經濟委員會、教育科學文化衛生委員會等專門委員會。各專門委員會受人民代表大會的領導，在大會閉會期間，受常委會的領導。各專門委員會由主任委員、副主任委員和若干委員組成，其人選由大會主席團在代表中提名，大會通過產生。在大會閉會期間，常委會可以補充任命專門委員會的個別副主任委員和部分委員。

綜上所述，全國人民代表大會和地方人民代表大會的構成大致如上所述。就全國人民代表大會的組織結構而言，具體如圖2-3所示。

圖2-3　全國人民代表大會組織結構圖