前言

我們生活在一個(gè)快速城市化的時(shí)代，近年來，在全國范圍內(nèi)，每年都有一千多萬農(nóng)村人口通過轉(zhuǎn)移就業(yè)，來到城鎮(zhèn)居住和生活。隨著城市人口所占比重不斷提高，城市治理在地方治理中的地位也日益凸顯。早在兩千多年前，古希臘先賢就指出，城邦的存在是為了“優(yōu)良的生活”。城市之所以能夠提升生活品質(zhì)，就在于其提供的公共服務(wù)更為優(yōu)質(zhì)、更為配套、更為便利。

本研究從公共服務(wù)的視角，將“城市”界定為優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源高度集聚的地理空間，為理解城市的性質(zhì)、城市治理的使命和制度演化提供了一個(gè)新維度。城市治理的基本使命，一是提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系，提升相互配套性，增進(jìn)對(duì)工商業(yè)的吸引力，滿足市民更高層次的公共服務(wù)需求；二是建立可持續(xù)的財(cái)政資金籌集機(jī)制，不斷改進(jìn)公共服務(wù)。

本書關(guān)注于中國城市治理的一些熱點(diǎn)議題，涉及城市治理的制度發(fā)展、模式解釋、市縣關(guān)系、跨界治理、跨部門協(xié)同、街道管理、社區(qū)服務(wù)供給、市政績(jī)效評(píng)估等問題，試圖澄清一些認(rèn)知誤區(qū)。隨著交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”日益凸顯，城市問題已經(jīng)引起社會(huì)持續(xù)關(guān)注，相關(guān)改革也在快速推進(jìn)之中。改進(jìn)城市治理，既要堅(jiān)持制度創(chuàng)新，完善體制機(jī)制，也要重視理論研究，深化對(duì)重大議題和熱點(diǎn)問題的認(rèn)知。

我們看到，在中國市場(chǎng)化改革中，城市治理出現(xiàn)了一種“雙重聯(lián)盟”格局。一是致力于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量形成的增長(zhǎng)導(dǎo)向的精英聯(lián)盟。20世紀(jì)80年代以來，隨著黨和政府工作轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，企業(yè)家群體開始崛起，政企聯(lián)盟成為地方治理的一種行動(dòng)戰(zhàn)略。為吸引企業(yè)投資，城市政府出臺(tái)優(yōu)惠政策，簡(jiǎn)化行政流程，主動(dòng)推進(jìn)治理創(chuàng)新。國家實(shí)施科教興國戰(zhàn)略，知識(shí)的價(jià)值得到提升，知識(shí)精英的話語權(quán)擴(kuò)大。為提升決策科學(xué)化水平，技術(shù)性知識(shí)受到重視，各級(jí)政府組建專家咨詢委員會(huì)，在決策過程中注重聽取專家意見。從個(gè)體影響力看，社會(huì)精英具有與決策者直接對(duì)話的渠道，在政策制定中具有一定話語權(quán)，對(duì)社會(huì)輿論也有較大影響力。

另一是社會(huì)成員在自我保護(hù)中形成的維權(quán)導(dǎo)向的社群聯(lián)盟。他們通過組織集體行動(dòng)，進(jìn)行自我保護(hù)，防止增長(zhǎng)機(jī)器的“任性”行為對(duì)自身造成傷害。卡爾·波蘭尼指出，現(xiàn)代社會(huì)的各種變化受一種“雙向運(yùn)動(dòng)”所支配，即市場(chǎng)的持續(xù)擴(kuò)張以及這一運(yùn)動(dòng)所遭遇的在特定方向上制約其擴(kuò)張的反制運(yùn)動(dòng)。隨著市場(chǎng)化改革的推進(jìn)，城市也出現(xiàn)了制約增長(zhǎng)導(dǎo)向的精英聯(lián)盟及其“任性”行為的社會(huì)反制運(yùn)動(dòng)。面對(duì)市場(chǎng)主體突破法律和倫理底線的行為，在焦點(diǎn)事件的觸發(fā)下，公眾自發(fā)參與或有組織地開展活動(dòng)，針對(duì)補(bǔ)償、欠薪、環(huán)境、安全等問題，表達(dá)共同訴求，組織社會(huì)抗?fàn)帲纬扇后w性事件。諸如連云港市抗議核廢料項(xiàng)目、仙桃民眾反對(duì)垃圾焚燒項(xiàng)目、黑龍江龍煤集團(tuán)工人聚眾討薪事件等，都展現(xiàn)了普通民眾為維護(hù)自身權(quán)益而開展的自我保護(hù)運(yùn)動(dòng)。

從力量對(duì)比看，精英聯(lián)盟顯然處于優(yōu)勢(shì)地位，具有更好的組織性，主導(dǎo)著城市治理的公共政策過程。為了吸引外來投資，地方政府紛紛設(shè)置投資項(xiàng)目“綠色通道”，簡(jiǎn)化審批流程，提高審批效率。一些城市還提出了“親商”“安商”“富商”“穩(wěn)商”等口號(hào)。增長(zhǎng)聯(lián)盟的形成，為城市發(fā)展注入了強(qiáng)勁動(dòng)力，也極大地改變了城市面貌。

改革開放以來，在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的價(jià)值導(dǎo)向下，城市政策制定從閉門決策走向精英參與，注重應(yīng)用技術(shù)性知識(shí)，提升決策的理性和有效性。這種精英聯(lián)盟主導(dǎo)的城市治理取得了顯著成就，使得城市擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施、快速擴(kuò)展的新城區(qū)、有競(jìng)爭(zhēng)力的制造業(yè)、快速增長(zhǎng)的財(cái)政收入、龐大的中產(chǎn)階級(jí)隊(duì)伍。

同時(shí)，精英聯(lián)盟主導(dǎo)的城市治理也存在公共服務(wù)偏向性、公共空間供給不足、商品房?jī)r(jià)格高企、鄰避沖突問題凸顯、群體性事件較多等問題。我國城市普遍存在的廣場(chǎng)舞現(xiàn)象，其中的一個(gè)重要原因就在于社區(qū)公共空間供給不足，尤其是室內(nèi)公共活動(dòng)空間缺乏。一些商品房小區(qū)，除了居民住房的私人空間，就是商場(chǎng)、銀行、餐飲、生鮮菜市、中介服務(wù)、家政服務(wù)等私人空間，開發(fā)商將房屋銷售殆盡，有的連居委會(huì)辦公都找不到場(chǎng)所，居民組織集體健身娛樂活動(dòng)只能尋找露天場(chǎng)所。近年來，鄰避沖突、群體性事件高發(fā)，也已成為城市治理不得不面對(duì)的挑戰(zhàn)。

公共決策不可避免要涉及事實(shí)要素和價(jià)值要素的判斷，事實(shí)判斷存在客觀的經(jīng)驗(yàn)真理，專家掌握著一定的專業(yè)技能和知識(shí)，其參與決策過程具有優(yōu)勢(shì)，但對(duì)于價(jià)值問題，其判斷取決于人的主觀偏好，專家并不具有資格代替公眾執(zhí)行價(jià)值判斷。從知識(shí)應(yīng)用看，城市善治既要應(yīng)用專家知識(shí)，也要識(shí)別公眾偏好，既要應(yīng)用硬知識(shí)———可重復(fù)的技術(shù)性知識(shí)，也要應(yīng)用軟知識(shí)—— —特定情境下的地方性知識(shí)，既要發(fā)揮精英聯(lián)盟的作用，調(diào)動(dòng)企業(yè)家和專家的積極性，也要傾聽社群聲音，尋求最大公約數(shù)。

我們看到，在實(shí)踐中，城市治理過于強(qiáng)調(diào)硬知識(shí)，而對(duì)軟知識(shí)重視不夠。如果不充分應(yīng)用軟知識(shí)，城市治理就會(huì)犯很多常識(shí)性的錯(cuò)誤。以城市規(guī)劃為例，城市規(guī)劃需要發(fā)揮規(guī)劃師的想象力，需要應(yīng)用技術(shù)性知識(shí)，同時(shí)也要應(yīng)用地方性知識(shí)，在傾聽中識(shí)別當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的價(jià)值偏好和發(fā)展需求。沒有傾聽，就沒有空間正義；沒有空間正義，就談不上一流的城市規(guī)劃。中國有一句古話說“知易行難”，城市治理需要傾聽社群聲音，應(yīng)用地方性知識(shí)。這個(gè)觀念接受起來并不難，然而，落實(shí)到行動(dòng)中卻是十分艱難。我們看到，在公共決策中，精英聯(lián)盟總是傾向于把價(jià)值問題轉(zhuǎn)化為技術(shù)問題。中國城市治理面臨的最大挑戰(zhàn)，就是如何在精英聯(lián)盟和社群聯(lián)盟之間構(gòu)建對(duì)話平臺(tái)，更廣泛地聽取不同社群的利益訴求，增進(jìn)利益協(xié)調(diào)，從而兼顧多方利益。

當(dāng)前，我國正在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化，致力于提升城市治理水平。改進(jìn)城市治理，需要堅(jiān)持以人為本，凸顯公平正義，以保障公平共享作為城市治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。鑒于此，我們既要支持城市發(fā)展，也要凸顯回應(yīng)導(dǎo)向，增進(jìn)對(duì)話民主，構(gòu)建更好的城市制度。

第一，需要整合城市熱線，便于公眾參與。當(dāng)前，城市政府各部門都設(shè)有熱線電話，公眾很難記得住，部門熱線也不容易打得通。借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，有必要整合各部門的熱線電話，形成統(tǒng)一的緊急救助熱線、非緊急救助熱線。如果緊急救助熱線整合存在困難，可先從非緊急救助熱線整合開始。

第二，要構(gòu)建兩大聯(lián)盟之間的對(duì)話機(jī)制，推進(jìn)民主治理。城市治理利用各方知識(shí)、識(shí)別各方偏好，需要構(gòu)建集體論壇，將利益相關(guān)者納入進(jìn)來，彼此在對(duì)話中增進(jìn)理性，在協(xié)商中集聚共識(shí)，形成集體行動(dòng)。委員會(huì)制度是促進(jìn)民主治理的一種有效制度安排。問題是，目前城市設(shè)置的很多委員會(huì)，有的只是名為委員會(huì)，實(shí)際卻是行政化運(yùn)作。

第三，要推進(jìn)整體治理，化解“碎片化”問題。城市作為一個(gè)系統(tǒng)，其規(guī)劃、建設(shè)和管理涉及多個(gè)部門，需要相關(guān)部門采取協(xié)同行動(dòng)。例如，城市空間規(guī)劃涉及發(fā)改、規(guī)劃、國土、環(huán)境等多個(gè)部門。為減少推諉扯皮和政策沖突，需要強(qiáng)化整體治理，推進(jìn)大部門制改革，完善跨部門協(xié)同的制度安排。

第四，要改進(jìn)市政績(jī)效評(píng)估，強(qiáng)化自下而上的問責(zé)約束。績(jī)效評(píng)估對(duì)于提升行政部門的責(zé)任性、回應(yīng)性和服務(wù)效率具有重要作用。目前，市政績(jī)效評(píng)估大多注重內(nèi)部控制，通過自上而下途徑開展績(jī)效測(cè)量和考評(píng)。提升公共部門對(duì)社會(huì)需求的回應(yīng)性，有必要增進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng)，改進(jìn)公眾滿意度評(píng)估，實(shí)行自上而下評(píng)估與自下而上評(píng)估相結(jié)合。

總之，城市是人類文明的結(jié)晶，城市興則國家興，城市強(qiáng)則國家強(qiáng)；城市是國家治理的縮影，城市善治，則國家善治；城市是國家創(chuàng)新的源泉，新制度在城市試點(diǎn)，再形成擴(kuò)散效應(yīng)。回應(yīng)導(dǎo)向的城市治理，既要發(fā)揮精英和專家作用，也要改進(jìn)政策系統(tǒng)，增進(jìn)協(xié)商民主，傾聽社群聲音，在對(duì)話中集聚共識(shí)，促進(jìn)包容性發(fā)展。