第三章中國城市治理的制度變遷

第一節(jié)　建制市的創(chuàng)設(shè)與演進(jìn)

一、建制市的創(chuàng)設(shè)

建制市（municipality）是地方行政區(qū)劃的一種形式，主要應(yīng)用于城市化地區(qū)。在西方，建制市起源于中世紀(jì)的歐洲。皮雷納指出，中世紀(jì)建制市的一個(gè)重要特征是市民階級(jí)的興起，并形成一套城市特別法和獨(dú)立的城市組織體系；在城市特別法體系下，市民階級(jí)成為一個(gè)特權(quán)等級(jí)，“他們所享有的特別法使他們與構(gòu)成人口絕大多數(shù)的農(nóng)村人民群眾脫離”^[1]。在建制市內(nèi)，居民不以耕種土地為生，而是從事商業(yè)和工業(yè)活動(dòng)。中世紀(jì)建制市的另一個(gè)重要特征是擁有自治權(quán)力，形成特有的法律和制度。隨著城市化的發(fā)展，建制市逐漸成為一種常見的地方行政區(qū)劃。

西方國家普遍實(shí)行城鄉(xiāng)分治，建制市屬于都市型行政區(qū)劃，市政府只負(fù)責(zé)城市公共事務(wù)，其管轄區(qū)僅限于城市和近郊區(qū)，一般不包括廣袤的農(nóng)村地區(qū)。在管轄區(qū)內(nèi)，市政府擁有法定的自治權(quán)力，對(duì)于自治權(quán)范圍內(nèi)的事務(wù)，不受國家和上層政府干預(yù)。在亞洲，日本最早引入市制。1888年，日本設(shè)置第一批36個(gè)建制市，并將東京、大阪和京都列為特別市。中國建制市的創(chuàng)設(shè)相對(duì)較晚，其發(fā)展經(jīng)歷了從城鄉(xiāng)分治走向城鄉(xiāng)合治的演進(jìn)過程。

中國城市建設(shè)和發(fā)展歷史悠久，但建制市的出現(xiàn)相對(duì)較晚。直到清末，中國才仿效西方地方自治制度，實(shí)行市縣分治，設(shè)置“市”這一地方行政建制。1905年，清政府派載澤等五大臣出訪北美、西歐和日本，考察西方民主憲政和地方行政制度。1909年1月，清政府制定并頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，在歷史上第一次以法律形式劃分城、鎮(zhèn)區(qū)域和鄉(xiāng)村區(qū)域。該章程規(guī)定：凡府、廳、州、縣治城廂為“城”，凡集結(jié)居住人口滿5萬以上者為“鎮(zhèn)”，城、鎮(zhèn)與鄉(xiāng)同為縣領(lǐng)導(dǎo)下的基層行政建制。該章程賦予各城以市權(quán)，計(jì)有學(xué)務(wù)、衛(wèi)生、道路工程、農(nóng)工商務(wù)、善舉、公共營(yíng)業(yè)、財(cái)政等。市的組織體制以議事會(huì)掌立法，董事會(huì)掌行政^[2]。清末關(guān)于城鎮(zhèn)的規(guī)定較為粗略，市制尚在籌備階段就爆發(fā)了辛亥革命，但它標(biāo)志著最早的市制開始出現(xiàn)。

二、建制市的演進(jìn)

作為地方行政區(qū)劃的一種類型，在我國，建制市是晚清改革的產(chǎn)物，當(dāng)時(shí)主要借鑒了日本的市町村自治制度，將其修改為城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治制度。在晚清和民國時(shí)期，建制市設(shè)置遵循了城鄉(xiāng)分治原則，與西方國家的設(shè)市模式差異不大。民國初年，中央政府無暇顧及各省，地方自治由各省自行規(guī)定。1911年11月，江蘇省頒布《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》，規(guī)定縣治城廂為市，集結(jié)居住人口滿5萬以上者亦為市，原來的“城”和“鎮(zhèn)”被統(tǒng)稱為“市”。1914年，袁世凱下令停止地方辦自治，自治市制暫告終止，代之以行政市制。1921年7月，北洋政府頒布《市自治制》，9月頒布《市自治制施行細(xì)則》，恢復(fù)了自治市的建制，規(guī)定市分為特別市和普通市兩種。特別市與縣同級(jí)，除京都受國務(wù)院內(nèi)政總長(zhǎng)監(jiān)督外，其他特別市受省行政長(zhǎng)官監(jiān)督。普通市隸屬于縣，與鄉(xiāng)同級(jí)，受縣知事監(jiān)督。

1928年7月，中華民國政府頒布《特別市組織法》和《市組織法》，分別規(guī)定了特別市和普通市的組織形式。1930年5月，中華民國政府頒布新的《市組織法》，將市分為行政院轄市和省轄市兩類，均為自治單位。1943年中華民國政府修改《市組織法》，簡(jiǎn)化了設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)，“市以下設(shè)區(qū)，區(qū)之內(nèi)編為保甲”。1947年，國民黨統(tǒng)治區(qū)共設(shè)市69個(gè)，其中北平、天津、沈陽、大連、哈爾濱、上海、南京、青島、漢口、廣州、重慶和西安12個(gè)城市為院轄市，唐山、太原、包頭等57個(gè)城市為省轄市。

1949年新中國成立以后，在一段時(shí)期內(nèi)，總體上延續(xù)了市縣分治的制度安排。20世紀(jì)50年代，農(nóng)村實(shí)行統(tǒng)購統(tǒng)銷和合作化以后，城鄉(xiāng)之間取消了市場(chǎng)和商品流通渠道。為保障大城市的蔬菜和副食品供應(yīng)，國家批準(zhǔn)一些大城市擴(kuò)大郊區(qū)面積，將周邊的縣劃歸市管，通過計(jì)劃手段來組織蔬菜和副食品生產(chǎn)^[3]。在50年代初，全國只有旅大、本溪、南京、無錫等幾個(gè)市下轄有縣，大多數(shù)市與縣互不隸屬。1954年憲法頒布后，建制市不再領(lǐng)導(dǎo)縣。

1958年在“大躍進(jìn)”思潮下，為促進(jìn)工農(nóng)業(yè)相互支援，便于勞動(dòng)力調(diào)配，中央提出推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。1959年9月，全國人大常委會(huì)通過了《關(guān)于直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣的決定》，規(guī)定直轄市和較大的市可以領(lǐng)導(dǎo)縣、自治縣。此后，市領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量不斷增多。到1960年底，全國共有48個(gè)市領(lǐng)導(dǎo)234個(gè)縣、自治縣，代管6個(gè)縣級(jí)市，市領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量占全國縣總數(shù)的1／8。由于面臨經(jīng)濟(jì)困難，1961年中央決定縮小城市郊區(qū)，市領(lǐng)導(dǎo)縣的數(shù)量大幅減少。

改革開放以后，為打破城鄉(xiāng)之間的壁壘，中央政府提出了“市管縣”的改革思路。1982年，中共中央下發(fā)《改革地區(qū)體制，實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制的通知》，提出在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)撤銷地區(qū)行署，推行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制，并在江蘇省進(jìn)行試點(diǎn)。之后，“市管縣”體制改革在全國各地全面推開^[4]。隨著“市管縣”體制的推廣，建制市成為一種廣域型行政區(qū)劃，其管轄區(qū)域不僅包括城區(qū)，還包括縣域的廣闊地區(qū)。這種廣域型市建制是中國地方治理不同于西方模式的顯著特征之一。

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注釋

[1]亨利·皮雷納．中世紀(jì)的城市．陳國樑，譯．北京：商務(wù)印書館，2006：134．

[2]按照《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，城鎮(zhèn)的組織體制有議決與執(zhí)行兩機(jī)關(guān)，前者為議事會(huì)，后者為董事會(huì)。“議事會(huì)議員由本城鎮(zhèn)選民互選之”，采取回避原則，“父子兄弟不得同時(shí)任為議員，若同時(shí)當(dāng)選者，以子避父，以弟避兄”。議事會(huì)議員選定后，再互選議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)各一人。“議員以二年為任期，每年改選半數(shù)”，“議長(zhǎng)、副議長(zhǎng)以二年為任期，任滿改選”。城鎮(zhèn)董事會(huì)一般設(shè)總董事一名，董事一至三名，名譽(yù)董事四至十二名，均由議事會(huì)議員選舉之。（尹航．淺析清末城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治制度．社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2005（2）．）

[3]以北京市為例，1948年8月，北京市區(qū)周邊設(shè)有8個(gè)郊區(qū)，郊區(qū)人口48萬人，全市城郊總面積654平方公里。而到1958年，北京市共增加郊區(qū)面積約8200平方公里，增加郊區(qū)人口約200萬。（韓光輝，尹鈞科．北京城市郊區(qū)的形成及其變遷．城市問題，1987（5）：5859．）

[4]以浙江省為例，1983年浙江省實(shí)施市領(lǐng)導(dǎo)縣改革，2000年麗水市（縣級(jí)市）升格為地級(jí)市，至此全省11個(gè)市69個(gè)縣普遍實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制。（盧毅．從“市領(lǐng)導(dǎo)縣”到“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”：對(duì)浙江省“市管縣”體制興衰原因的邏輯分析．云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（6）．）