二、市場經濟條件下公共就業中介組織的服務功能定位

(一)公共就業服務及其與公共就業中介組織的關系

根據國際勞工組織1948年《就業服務公約》^注13，人們在失業時有權從政府獲得援助。各國應建立一個公共的、無償的職業介紹全國服務體系，這一體系應包括連接各地的職業介紹機構網絡。公共就業中介組織服務的目標是提高工作匹配的速度和質量，服務對象主要是失業者、不完全就業者和正在搜尋新雇員的企業。從公共就業中介組織的功能來看，公共就業中介組織普遍提供的核心服務是工作搜尋幫助和工作匹配。^注14同時，為了提升公共就業中介組織就業服務的質量和效率，有的國家的公共就業中介組織還承擔以下功能：就業能力和技能評估、培訓和培訓推薦、提供勞動力市場信息、提供社會福利服務、管理私有中介組織和提供雇主特殊服務等。

通常，公共就業服務機構應具備以下四個特征：一是由政府建立，在政府的領導或監督下開展業務，國家應給予充分的資金保障；二是公共就業服務機構由政府主管部門、地區性就業服務機構和地方就業服務機構組成，上下形成網絡，有足夠的數量覆蓋全國各地理區域；三是公共就業服務機構的職員應該具有政府公務人員性質，政府應保證其職業穩定性；四是公共就業服務機構應向求職者和失業人員提供免費的就業服務，向雇主提供的基本就業服務也應免費。

我國勞動和社會保障部頒布的《勞動力市場管理規定》(勞動和社會保障部第10號令)指出，我國的公共就業服務是指由各級勞動保障部門提供的公益性就業服務，包括職業介紹、職業指導、就業訓練、社區就業崗位開發服務和其他服務內容。勞動保障部門舉辦的公共職業介紹機構是實施公共就業服務的窗口，提供以下就業服務：向求職者和用人單位提供勞動保障政策法規咨詢服務；向失業人員和特殊服務對象提供職業指導和職業介紹；推薦需要培訓的失業人員和特殊服務對象參加免費或部分免費的培訓；在服務場所公開發布當地崗位空缺信息、職業供求分析信息、勞動力市場工資指導價位信息和職業培訓信息；辦理失業登記、就業登記、錄用和終止、解除勞動關系備案等項事務；勞動保障行政部門指定的其他有關服務。公共就業服務的免費服務對象為登記失業人員和特殊服務對象。特殊服務對象包括殘疾人、享受當地最低生活保障待遇的人員、退役的軍人和隨軍家屬、當地政府規定的其他就業困難人員或需特別照顧的人員。

公共就業服務與公共就業中介組織之間存在著什么樣的關系呢？從世界各國公共就業服務與公共就業中介組織的關系我們可以看到，世界各國公共就業服務提供主體的法律地位是存在很大差異的^注15，公共就業服務的提供主體是多樣的，不僅可以由公共就業中介組織提供，還可以引入其他社會團體和力量。但是，公共就業中介組織所提供的一定是具有公益性質的公共就業服務。即公共就業中介組織提供的一定是公共就業服務，而公共就業服務體系不僅包括由公共就業中介組織提供的服務，還可以包括由非公共就業中介組織提供的服務。

(二)與公共就業服務機構有關的文獻研究成果

對公共就業服務和公共就業中介組織的功能的研究主要分為如下幾類。

(1)關于公共就業中介組織目標的研究。公共就業服務的目標是提高整個勞動力市場的效率，而不是讓公共就業中介組織提供的服務成為實現就業的主渠道。^注16公共就業中介組織和其他各種就業中介組織在工作匹配過程中發揮的作用都十分有限。在每個國家，大多數求職者通過直接與雇主聯系、報紙廣告、同事、專業組織、親友和其他非常規渠道都成功地獲得了工作。公共就業中介組織在搜尋中同樣受到限制。然而，簡單的市場份額并不是公共就業服務的目標，比提高公共就業中介組織的效率更重要的事情是提高勞動力市場的效率。

(2)關于不同類型的就業中介組織的市場分割問題及其功能需求的研究。研究表明，公共就業中介組織和私人就業中介組織存在著明顯的市場劃分，公共就業中介組織的服務對象更多的是低端勞動力，而私人就業中介組織的服務對象主要是受教育程度比較高、具有一定技能和工作經驗的高端勞動力。^注17這就要求公共就業中介組織在功能設計上要充分考慮能否滿足低端勞動力的需求^注18，要求公共就業中介組織提供的服務是保障性服務,確保失業者、低收入群體、缺乏工作技能者能夠獲得就業服務。

(3)關于公共就業中介組織承擔的功能的研究。^注19公共就業中介組織承擔的功能存在著很大的差距，但是所有國家的公共就業中介組織都具有兩項核心功能：就業匹配與就業輔助。受國家經濟社會發展水平等多方面因素的影響，一個國家的公共就業中介組織承擔的功能可能還包括：就業能力和技能評估、培訓和培訓推薦、提供勞動力市場信息、提供社會福利服務、管理私有中介組織和提供雇主特殊服務等。

(4)關于公共就業服務功能的改革趨勢的研究。^注20通過對OECD國家公共就業中介組織的研究，OECD國家公共就業中介組織改革的四個關鍵問題是：加強就業、培訓、收入支持項目之間的聯系和協調；加大對長期失業者的政策干預力度，為長期失業者提供更有針對性的就業服務；引入績效考核指標并加強管理，以績效管理變革推進公共就業中介組織的管理變革；引入市場信號和市場機制，提升公共就業服務的效果和效率，在市場機制下發展與私人就業中介組織競爭與合作的雙重關系。同時，公共就業中介組織在職業匹配領域的壟斷地位已經逐漸消失，公共就業服務開始開展就業促進項目，而公共就業中介組織也逐漸減少其行政管理職能，開始關注勞動技能和工作內容的變化，以明確工作對勞動者技能的要求。

(5)關于社會公共服務私營化的研究。^注21就業服務是社會公共服務的重要組成部分，而對公共社會服務私營化到底是好是壞并沒有明確的定論。私營化的重要作用是引入了競爭、打破了壟斷。而服務的效率、組織的績效的關鍵決定因素是具體的執行情況，與是公營還是私營沒有必然的關系。

總的來看，由于受到各國經濟和社會發展水平等因素的影響，各國公共就業中介組織的發展并沒有固定的模式，沒有必由之路。但是，從世界各國公共就業中介組織發展的趨勢來看，公共就業中介組織的發展呈現出市場化、社會化的總體趨勢。公共就業服務作為一項保障性服務，必須保證弱勢群體能夠享受到基本的(核心)就業服務，政府應努力滿足不同群體對公共就業服務的需要。