二、 勞動力市場中介組織的起源與早期發展

一般商品交換的原始階段是當事人之間進行物物交換，在發展到市場階段以后，將商品供需結合起來的市場服務隨之出現，進而形成了市場組織(交易所、中介人、零售商、租賃業等)和各種關聯產業(運輸、倉庫、保險等)。勞動力市場也是以相同的原理產生、發展和變化的。但與一般商品不同，勞動力不是商品，因而勞動力市場中介組織的發展有其獨特軌跡(馬渡淳一郎，2006)。

(一)勞動力市場中介組織的起源

勞動力市場中介組織有兩種形式：公共中介組織和私人中介組織。私人中介組織的出現早于公共中介組織。私人中介組織起源于封建時代大城市的家政服務和商業用工。產業革命后，為了適應市場的發展，以工礦業勞動者為服務對象的私人中介組織隨之產生。這些私人中介組織都是收費的。

19世紀初，歐洲私人中介安置活動通常是由救濟金較少的地區組織發起的，它們把就業安置活動當成應對救濟金領取者的更積極的方式。到19世紀80年代，一般勞動力交換在許多歐洲城市建立起來，例如柏林(1883年)、維也納(1885年)、阿姆斯特丹(1886年)、巴黎(1887年)、伯爾尼(1887年)、布魯塞爾(1888年)。這種交換通常是由公民或市民私人組織發起的，政府通過贊助津貼或將其整合進公共服務而逐漸參與其中。其中，英國私人中介組織迄今已有一個多世紀的歷史了，剛開始時提供家庭雇員和演員。直到1930年，私人中介組織仍主要是小企業，多位于倫敦，與家庭雇員和飯店員工的招聘相關，費用由勞資雙方共同支付。格拉斯哥的地方權威規定于1901年頒布，曼徹斯特于1903年頒布，而倫敦于1905年頒布，隨后越來越多的地方權威機構頒布了私人法令。私人中介組織出現的原因主要是，通過更高的透明度以及提供改善工作匹配的機制來提高勞動力市場的效率。它們被認為是優于所有的“對抗失業的武器”(Bekkum，1996)。

19世紀末20世紀初，許多慈善組織、工會、資方團體開始成立中介機構，但由于存在地域、規模、業務對象、中立性等問題，這些中介機構的業務逐漸變成了獨立的業務，最終變成了國家業務(馬渡淳一郎，2006)。公共中介組織的出現主要源于國際勞工組織(ILO)的壓力。從20世紀早期開始，一種來自ILO的壓力促使國家首先在地方水平，然后在全國水平建立起免費的公共安置服務機構，促進員工和雇主的聯系，填補職位空缺。這些工作安置服務機構成立后不久，就成為國家勞動部門的分支，特別是勞動和工資控制部門的分支，而且迅速擴展開來。公共勞動力、就業和培訓服務機構是作為幫助工人的社會福利機構創立的，最初只對擴張時期的勞動力市場的規則和透明性負責。現在，它們發現，隨著結構性失業的出現，自己成了就業政策的監督者和共同制定者(Michel Sansier & Dominique Boutonnat,1997)。

美國的勞動力市場中介起源于就業服務機構(Employment Service，ES)。1933年，聯邦政府開始執行《瓦格納法》(Wagner-Peyser Act)，建立了美國就業服務機構，同時建立起全國范圍的就業機構體系(Joaquin Herranz，2004)。在OECD國家，全國范圍的公共中介服務機構的建立是福利國家機構發展不可或缺的一部分，尤其是失業體系的必備部分。雖然勞動力交換運動在德國最激烈，但是英國在1910年第一個建立起了全國范圍的公共安置服務體系，這與全國失業保險體系的建立有關。1918年，德國在戰后背景下第一次建立了全國安置服務體系，并在1922年進行了相關立法(Hugh Mosley & Stefan Speckesser，1997)。

(二)勞動力市場中介組織的早期發展

第一次世界大戰時期，勞動力作為戰時重要的產業被集中投入，軍需生產一路飆升，造成技術熟練勞動者的數量不足。為了防止高價吸引這些勞動者，引起通貨膨脹，需要嚴格限制勞動者的流動。而公共中介組織作為單一的服務機構，成為戰時必不可少的“基礎設施”。

隨后，ILO在1932年第16次大會上總結了初期私人中介組織的主要弊端，包括提供虛假的職位信息或者求職者信息，不合理的高收費，勸誘跳槽導致雇傭混亂，給用人單位回扣，歧視對待不同種族的求職者，強制求職者交保證金，扣押勞動者證件等。由于私人中介組織的種種弊端，19世紀后半葉，許多國家的法律開始限制私人中介組織。進入20世紀后，各國的相關立法不斷發展，1904年法國規定，以適當補償為條件盡可能地廢止收費職業介紹所，尚未廢止的，介紹手續費由失業者單方面負擔。1907年澳大利亞、1910年德國也規定，如果公共職業介紹所的活動范圍與勞動力市場的要求十分適應，則不允許新設收費職業介紹所。1910年以后的10年間，世界上對收費職業介紹所進行管制的立法紛紛出臺。ILO成立后，于1919年出臺了《失業公約》(第2號公約)及其建議書(第1號建議書)，禁止新設營利性收費職業介紹所，規定對既存的要實施許可制，并盡可能制定加速廢止措施(第1項)。第1號建議書的提出加快了各國廢止收費職業介紹所的速度，羅馬尼亞(1921年)、波蘭(1921年)、芬蘭(1926年)、意大利(1928年)、荷蘭(1930年)、智利(1931年)等國廣泛開展了對收費職業介紹所的強化限制、禁止新設和逐漸廢止等活動。1932年，禁止私人中介組織成為ILO國際勞工大會的總議題。1933年，ILO通過了《收費職業介紹所公約》(第34號公約)，廢止營利性收費職業介紹所(第2條)。該公約還規定特殊情況可作為廢止例外，并規定了這類介紹所的認可及監督費、手續費的管理(第3條)，此外，還有非營利性收費職業介紹所的許可和監督規定(第4條)。許多國家開始逐漸限制私人中介組織，但限制的內容和程度有所差別。此外，還有一些國家反對廢止私人中介組織，如英國、新西蘭、瑞士(馬渡淳一郎，2006)。