二、重中之重的考察

雖然載澤等五大臣出洋考政，促使清廷做出了宣布實(shí)行預(yù)備立憲的決策，但立憲究竟應(yīng)該如何預(yù)備，清廷仍是茫然無措。盡管清廷宣布預(yù)備立憲從改官制入手，但丙午官制改革的進(jìn)展并不順利。不但中央官制改革“有名無實(shí)”“龍頭蛇尾”^[23]，地方官制改革更是波瀾起伏、舉步維艱。1907年6月，清廷就如何實(shí)行預(yù)備立憲問題廣泛征求意見，發(fā)布上諭稱：“惟立憲之道，全在上下同心，內(nèi)外一氣，去私秉公，共圖治理。自今以后，應(yīng)如何切實(shí)豫備，乃不徒托空言，宜如何逐漸施行，乃能確有成效，亟宜博訪周諮，集思廣益，凡有實(shí)知所以豫備之方施行之序者，準(zhǔn)各條舉以聞。……以便省覽而資采擇。”^[24]7月，袁世凱密陳趕緊實(shí)行預(yù)備立憲要政十條，并建議再派大臣出洋考察憲政。他認(rèn)為：“前者載澤等奉使出洋，原為考求一切政治，本非專意憲法，且往返僅八閱月，當(dāng)無暇洞見源流。臣聞日本之預(yù)備立憲也，遣伊藤博文等周游歐美視察憲政，綿歷九年，始宣布七十六條之憲法。各國政體，以德意志、日本為近似吾國，現(xiàn)奉詔切實(shí)預(yù)備立憲，柯則具在，詢度攸資。擬請?zhí)睾喢鬟_(dá)治體之大臣，分赴德、日兩國，會(huì)同出使大臣專就憲法一門，詳細(xì)調(diào)查，博訪通人，詳征故事，何者為入手之始，何者為收效之時(shí)，懸鑒照形，立竿取影，分別后先緩急，隨時(shí)呈報(bào)政府核交資政院會(huì)議定奪，請旨施行。”^[25]8月，清廷諭令外務(wù)部右侍郎汪大燮、郵傳部右侍郎于式枚、學(xué)部右侍郎達(dá)壽分別充任出使英國、德國、日本的考察憲政大臣^[26]，是為清廷第二次派大臣出洋考察憲政。相對于上次五大臣出洋而言，這一次的目標(biāo)很明確，即考察“憲政”，且主要考察英、德、日三個(gè)君主立憲制國家。“日、英、德為君主之國，朝廷遣派大員，前往考察，用意極為深遠(yuǎn)。”^[27]

清廷第二次派大臣出洋考察憲政，時(shí)論推測其目的“蓋將以日、英、德現(xiàn)行之政體，為后日摹仿之標(biāo)本”^[28]。至于清廷命意所在，到底是效法日本、英國還是德國，據(jù)說清政府內(nèi)部各派勢力之間意見頗有分歧。有傳聞稱：“近日政府會(huì)議立憲情形，慶邸、澤公及諸滿員主張沿襲日本憲法，喜其不脫專制也；駐外各使臣及歐美留學(xué)生請仿效英制；袁大軍機(jī)以仿英則陳義太高，主用德制。兩宮遲疑不決，故有派員考察三國憲法之命。”時(shí)論雖然以為“取法德意志上也，取法英國次也，取法日本又次也”，甚至以為“取法日本不如取法英、德，固天下人之公言也”，但還是不得不承認(rèn)，清廷的真正意圖或許仍是取法日本。有謂：“日本君主之權(quán)之廣矣。中國與日本，既系同文同種，于風(fēng)俗習(xí)慣上，尤多相近者。仿效日本，以存君主之大權(quán)，今日政府所注意者，或在于是。”^[29]說辭雖尚游移，但亦不無道理。事實(shí)上，日本確實(shí)是第二次考政的重中之重。

出使德國的考察憲政大臣于式枚對立憲并不熱心，甚至持反對的態(tài)度。在受命之后準(zhǔn)備出使之前，于式枚奏報(bào)所擬辦法宗旨時(shí)宣稱，“中國舊章，本來立憲，皇朝制度，尤極修明”；“憲法為中國之名古矣”，中國歷代政治制度，“與立憲之制無不相符”。因而，他對當(dāng)時(shí)勃發(fā)奔涌的立憲思潮頗不以為然，認(rèn)為：“夫不知立憲為我所自有，而以為西國之專名，舍本隨人，其關(guān)于學(xué)術(shù)者固貽譏于荒陋。又以立憲為即可施行，并不審東洋之近事，冥行躁進(jìn)，其關(guān)于政術(shù)者尤有害于治安。”^[30]在德國考察一段時(shí)間以后，于式枚又上奏要為立憲“正名”。他認(rèn)為：“憲法自在中國，不須求之外洋。”中外形勢不同，政教各異，中國不必仿照外國實(shí)行自下而上的立憲。“各國立憲，多由群下要求，求而不得則爭，爭而不已則亂。夫國之所以立者曰政，政之所以行者曰權(quán)，權(quán)之所歸，即利之所在，定于一則無非分之想，散于眾則有競進(jìn)之心。其名至為公平，其勢最為危險(xiǎn)。行之而善，則為日本之維新，行之不善，則為法國之革命。”他甚至指責(zé)立憲派“幾近亂黨”^[31]。如此深閉固拒，甚至危言聳聽，其考察結(jié)果可想而知。正如時(shí)論所痛斥：這實(shí)在是“滿紙胡言，不值識(shí)者一笑”^[32]。不過，值得注意的一點(diǎn)是，于式枚考察回國后，在進(jìn)呈《普魯士憲法解釋要譯》一折中明確地提出了師法日本的憲政取向，有謂：“今日中國立憲，必應(yīng)以日本仿照普魯士之例為權(quán)衡。”^[33]

出使英國的考察憲政大臣汪大燮受命之際，亦是牢騷滿腹，有謂：“此次重游英倫，實(shí)中于上年補(bǔ)侍郎之日，即外部侍郎系某某之缺一言之毒也。觀于六月間北洋條陳十條，應(yīng)派人常駐英、德考憲，仿伊籐諸人，以八九年為期，則竟欲永軍于外，而其后不用欽差字樣，不得帶參贊，只許帶二三人，又不許開支經(jīng)費(fèi)，初只給薪水。種種方法，并不在辦事上想，專欲困人而已。”^[34]汪氏此行頗為低調(diào)，僅編纂14種憲政著作進(jìn)呈清廷以塞責(zé)。這些著作是：《憲政要目答問》10卷，《英國憲政要義》4卷，《英憲因革史》3卷，《政樞綱要》5卷，《樞密紀(jì)略》2卷，《曹部通考》20卷，《國會(huì)通典》14卷，《國會(huì)立法議事詳規(guī)》3卷，《選舉法志要》19章，《英理財(cái)沿革制度考》5卷，《法庭沿革考》5章，《司法考略》4卷，《民政輯要》8卷，《治屬政略》5卷。^[35]時(shí)人議論有云：“英為立憲之母國，若一一尋其義蘊(yùn)，不免于式枚標(biāo)亂黨之名。大燮于憲政本旨，一字不著，惟成書十四種敘目入告，若與措大爭伏案之長，可謂巧于避忌。”^[36]

出使日本的考察憲政大臣達(dá)壽到日本后，經(jīng)與伊藤博文、伊東已代治商議，由日本政府委派法學(xué)專家穗積八束、有賀長雄等，按照憲政編查館開列考察要目，綜為立憲沿革、憲法比較、議院法、司法、行政、財(cái)政六類，分期講論。1908年年初，達(dá)壽被清廷諭令召回，而代之以駐日公使李家駒。當(dāng)時(shí)講論尚未過半，達(dá)壽與李家駒致電軍機(jī)處商議，由達(dá)壽聽講完前三類，后三類由李家駒另行約請他人講論。^[37]

達(dá)壽回國后進(jìn)呈憲政書籍五種：《日本憲政史》《歐美各國憲政史略》《日本憲法論》《比較憲法》《議院說明》。^[38]他在考察報(bào)告中極力主張仿照日本實(shí)行欽定憲法，從速立憲。他認(rèn)為當(dāng)時(shí)最重要的事情有二：“一曰政體之急宜立憲也，一曰憲法之亟當(dāng)欽定也。政體取于立憲，則國本固而皇室安。憲法由于欽定，則國體存而主權(quán)固。”日本的君主立憲模式由憲法欽定，保證了天皇的大權(quán)政治，這是英國的議院政治與法國、美國的分權(quán)政治所無法比擬的。有謂：“大凡君主國體而取大權(quán)政治者，其國會(huì)與民主國體取分權(quán)政治或君主國體而取議院政治者，判然不同。英國國會(huì)實(shí)握有立法、司法、行政之三權(quán)，故有萬能議院之目，名為立憲，實(shí)則國會(huì)專制之政治也。……英國如是，法美可知。……日本國會(huì)權(quán)限，舍憲法上所規(guī)定者外，別無他權(quán)，其所定于憲法上者，一則協(xié)贊立法權(quán)，一則議決預(yù)算權(quán)。其余如上案，如建議，如受理請?jiān)福m屬國會(huì)之職權(quán)，而其采納與否，權(quán)在天皇，非國會(huì)所得以要挾也。法律案之提議，國會(huì)雖亦有之，而裁可仍聽之天皇。至于改正憲法之權(quán)，解釋憲法之權(quán)，亦全操于天皇，非國會(huì)所能置喙。蓋天皇統(tǒng)治權(quán)之行使，為國會(huì)所參與者，實(shí)不過法律與預(yù)算而已。若夫開會(huì)、閉會(huì)、停會(huì)、解散、緊急命令、獨(dú)立命令，無一不屬于天皇之大權(quán)。若非純粹欽定憲法，安得有此。”日本立憲的大權(quán)政治模式，正是中國所亟宜仿行的。所謂：“非實(shí)行立憲，無以弭內(nèi)憂，亦無以消外患，非欽定憲法，無以固國本而安皇室，亦無以存國體而鞏主權(quán)。大權(quán)政治，不可不仿行，皇室典章，不可不并重。”^[39]針對其時(shí)立憲派請?jiān)杆匍_國會(huì)的風(fēng)潮，達(dá)壽還奏請先立內(nèi)閣與憲法而后開國會(huì)，以保障實(shí)現(xiàn)日本式的君主大權(quán)政治模式。日本維新的先例是：“于明治二十三開國會(huì)，而十八年先組織內(nèi)閣。”達(dá)壽認(rèn)為，如果先開國會(huì)，沒有責(zé)任內(nèi)閣與之對應(yīng)，“一或不慎，即流為英、法議院政治，與奴才所考察者微有不同。故今日急務(wù)，莫要于先立內(nèi)閣，統(tǒng)一中央行政機(jī)關(guān)，凡內(nèi)外應(yīng)興應(yīng)革之事，實(shí)力舉行，無留人指摘之地，庶足以保全大權(quán)政治”^[40]。至于先立憲法后開國會(huì)，也是日本的成例。如時(shí)論所謂：“大凡國會(huì)先于憲法者，其國會(huì)權(quán)力必多于君主，而憲法程度必高，如英吉利是也；國會(huì)與憲法同時(shí)發(fā)生者，其國會(huì)權(quán)力與君主相等，而憲法程度必中平，如普魯士是也；國會(huì)后于憲法者，其國會(huì)權(quán)力必少于君主，而憲法程度必低，如日本是也。達(dá)既考察日本，自以日本之成例為據(jù)。”^[41]

李家駒接續(xù)考察后，與日本法學(xué)博士有賀長雄、清水澄等相與研討日本官制各事。他一面根據(jù)中國情勢，結(jié)合日本現(xiàn)行制度，編譯《官制篇》《自治制篇》《官規(guī)篇》《日本官制篇通釋》《日本自治制通釋》《日本官規(guī)通釋》《日本行政裁判法制通釋》諸書，共三十余萬字，陸續(xù)進(jìn)呈；一面奏請清廷盡快進(jìn)行中央與地方官制改革，仿照日本欽定憲法，建立代君主負(fù)責(zé)的責(zé)任內(nèi)閣，實(shí)行君主大權(quán)的立憲體制。有謂：“為今之計(jì)，惟有將內(nèi)外官制速行厘定，提前試辦，以為目前之準(zhǔn)繩，即以杜日后之流弊。查日本頒布憲法在明治二十二年，而官制則自維新以來迭經(jīng)改正，至明治十八年，責(zé)任內(nèi)閣之制，即已實(shí)行。蓋自廢藩置縣，中央集權(quán)之局已成，其所謀畫，不出中央行政機(jī)關(guān)之外，端緒初不甚繁，制度乃歸簡易。然編制則肇自十?dāng)?shù)年前，實(shí)行之期，亦距立憲六年以上，遂能使大小臣工，同心協(xié)力，豫備之事，著著進(jìn)行，大權(quán)操縱，綽有余裕，此又近事可師者也。”^[42]在考察日本司法制度后，李家駒又編成《日本司法制度考》一書進(jìn)呈，并主張仿照日本進(jìn)行司法制度改革，“一、審判獨(dú)立，宜切實(shí)籌辦，一、審判人員，宜加意培植，一、編定刑律，宜分期進(jìn)行，一、民律商律，宜調(diào)查習(xí)慣，一、民刑訴訟律，宜從速編纂”^[43]。

從1907年9月清廷諭令汪大燮、于式枚、達(dá)壽分赴英、德、日三國考察憲政起，到1909年秋李家駒考察日本完畢歸國為止，第二次出洋考察憲政活動(dòng)歷時(shí)兩年，日本是當(dāng)然的重中之重。這期間，1908年8月27日，憲政編查館與資政院會(huì)奏憲法大綱、議院法選舉法要領(lǐng)及逐年籌備事宜清單時(shí)有云：“大凡立憲自上之國，統(tǒng)治根本，在于朝廷，宜使議院由憲法而生，不宜使憲法由議院而出，中國國體，自必用欽定憲法，此一定不易之理。故欲開設(shè)議院，必以編纂憲法為預(yù)備之要圖，必憲法之告成先行頒布，然后乃可召集議院。”^[44]其欽定憲法、大權(quán)政治與先立憲法后開議院的精神，與達(dá)壽考察日本報(bào)告的主張如出一轍。盡管此前清廷諭令憲政編查館與資政院宜“甄采列邦之良規(guī)，折衷本國之成憲”^[45]，憲政編查館與資政院會(huì)奏的奏折以及清廷批準(zhǔn)的上諭也都沒有明確提出師法日本，但無論是九年預(yù)備立憲的期限，還是憲法大綱與議院法、選舉法要領(lǐng)的條文，實(shí)際上均仿自日本成規(guī)。如果說，載澤等五大臣第一次出洋考察政治促成了清廷宣布預(yù)備立憲，并初步確定其模仿日本立憲模式的意向，那么，達(dá)壽等第二次出洋考察憲政則進(jìn)一步促使清廷預(yù)備立憲按照日本立憲模式進(jìn)行具體運(yùn)作。