二、重中之重的考察

雖然載澤等五大臣出洋考政，促使清廷做出了宣布實行預備立憲的決策，但立憲究竟應該如何預備，清廷仍是茫然無措。盡管清廷宣布預備立憲從改官制入手，但丙午官制改革的進展并不順利。不但中央官制改革“有名無實”“龍頭蛇尾”^[23]，地方官制改革更是波瀾起伏、舉步維艱。1907年6月，清廷就如何實行預備立憲問題廣泛征求意見，發布上諭稱：“惟立憲之道，全在上下同心，內外一氣，去私秉公，共圖治理。自今以后，應如何切實豫備，乃不徒托空言，宜如何逐漸施行，乃能確有成效，亟宜博訪周諮，集思廣益，凡有實知所以豫備之方施行之序者，準各條舉以聞?！员闶∮[而資采擇。”^[24]7月，袁世凱密陳趕緊實行預備立憲要政十條，并建議再派大臣出洋考察憲政。他認為：“前者載澤等奉使出洋，原為考求一切政治，本非專意憲法，且往返僅八閱月，當無暇洞見源流。臣聞日本之預備立憲也，遣伊藤博文等周游歐美視察憲政，綿歷九年，始宣布七十六條之憲法。各國政體，以德意志、日本為近似吾國，現奉詔切實預備立憲，柯則具在，詢度攸資。擬請特簡明達治體之大臣，分赴德、日兩國，會同出使大臣專就憲法一門，詳細調查，博訪通人，詳征故事，何者為入手之始，何者為收效之時，懸鑒照形，立竿取影，分別后先緩急，隨時呈報政府核交資政院會議定奪，請旨施行?！?a id="w25">^[25]8月，清廷諭令外務部右侍郎汪大燮、郵傳部右侍郎于式枚、學部右侍郎達壽分別充任出使英國、德國、日本的考察憲政大臣^[26]，是為清廷第二次派大臣出洋考察憲政。相對于上次五大臣出洋而言，這一次的目標很明確，即考察“憲政”，且主要考察英、德、日三個君主立憲制國家?！叭铡⒂?、德為君主之國，朝廷遣派大員，前往考察，用意極為深遠?！?a id="w27">^[27]

清廷第二次派大臣出洋考察憲政，時論推測其目的“蓋將以日、英、德現行之政體，為后日摹仿之標本”^[28]。至于清廷命意所在，到底是效法日本、英國還是德國，據說清政府內部各派勢力之間意見頗有分歧。有傳聞稱：“近日政府會議立憲情形，慶邸、澤公及諸滿員主張沿襲日本憲法，喜其不脫專制也；駐外各使臣及歐美留學生請仿效英制；袁大軍機以仿英則陳義太高，主用德制。兩宮遲疑不決，故有派員考察三國憲法之命。”時論雖然以為“取法德意志上也，取法英國次也，取法日本又次也”，甚至以為“取法日本不如取法英、德，固天下人之公言也”，但還是不得不承認，清廷的真正意圖或許仍是取法日本。有謂：“日本君主之權之廣矣。中國與日本，既系同文同種，于風俗習慣上，尤多相近者。仿效日本，以存君主之大權，今日政府所注意者，或在于是。”^[29]說辭雖尚游移，但亦不無道理。事實上，日本確實是第二次考政的重中之重。

出使德國的考察憲政大臣于式枚對立憲并不熱心，甚至持反對的態度。在受命之后準備出使之前，于式枚奏報所擬辦法宗旨時宣稱，“中國舊章，本來立憲，皇朝制度，尤極修明”；“憲法為中國之名古矣”，中國歷代政治制度，“與立憲之制無不相符”。因而，他對當時勃發奔涌的立憲思潮頗不以為然，認為：“夫不知立憲為我所自有，而以為西國之專名，舍本隨人，其關于學術者固貽譏于荒陋。又以立憲為即可施行，并不審東洋之近事，冥行躁進，其關于政術者尤有害于治安。”^[30]在德國考察一段時間以后，于式枚又上奏要為立憲“正名”。他認為：“憲法自在中國，不須求之外洋?！敝型庑蝿莶煌?，政教各異，中國不必仿照外國實行自下而上的立憲?！案鲊?，多由群下要求，求而不得則爭，爭而不已則亂。夫國之所以立者曰政，政之所以行者曰權，權之所歸，即利之所在，定于一則無非分之想，散于眾則有競進之心。其名至為公平，其勢最為危險。行之而善，則為日本之維新，行之不善，則為法國之革命。”他甚至指責立憲派“幾近亂黨”^[31]。如此深閉固拒，甚至危言聳聽，其考察結果可想而知。正如時論所痛斥：這實在是“滿紙胡言，不值識者一笑”^[32]。不過，值得注意的一點是，于式枚考察回國后，在進呈《普魯士憲法解釋要譯》一折中明確地提出了師法日本的憲政取向，有謂：“今日中國立憲，必應以日本仿照普魯士之例為權衡?！?a id="w33">^[33]

出使英國的考察憲政大臣汪大燮受命之際，亦是牢騷滿腹，有謂：“此次重游英倫，實中于上年補侍郎之日，即外部侍郎系某某之缺一言之毒也。觀于六月間北洋條陳十條，應派人常駐英、德考憲，仿伊籐諸人，以八九年為期，則竟欲永軍于外，而其后不用欽差字樣，不得帶參贊，只許帶二三人，又不許開支經費，初只給薪水。種種方法，并不在辦事上想，專欲困人而已?！?a id="w34">^[34]汪氏此行頗為低調，僅編纂14種憲政著作進呈清廷以塞責。這些著作是：《憲政要目答問》10卷，《英國憲政要義》4卷，《英憲因革史》3卷，《政樞綱要》5卷，《樞密紀略》2卷，《曹部通考》20卷，《國會通典》14卷，《國會立法議事詳規》3卷，《選舉法志要》19章，《英理財沿革制度考》5卷，《法庭沿革考》5章，《司法考略》4卷，《民政輯要》8卷，《治屬政略》5卷。^[35]時人議論有云：“英為立憲之母國，若一一尋其義蘊，不免于式枚標亂黨之名。大燮于憲政本旨，一字不著，惟成書十四種敘目入告，若與措大爭伏案之長，可謂巧于避忌?！?a id="w36">^[36]

出使日本的考察憲政大臣達壽到日本后，經與伊藤博文、伊東已代治商議，由日本政府委派法學專家穗積八束、有賀長雄等，按照憲政編查館開列考察要目，綜為立憲沿革、憲法比較、議院法、司法、行政、財政六類，分期講論。1908年年初，達壽被清廷諭令召回，而代之以駐日公使李家駒。當時講論尚未過半，達壽與李家駒致電軍機處商議，由達壽聽講完前三類，后三類由李家駒另行約請他人講論。^[37]

達壽回國后進呈憲政書籍五種：《日本憲政史》《歐美各國憲政史略》《日本憲法論》《比較憲法》《議院說明》。^[38]他在考察報告中極力主張仿照日本實行欽定憲法，從速立憲。他認為當時最重要的事情有二：“一曰政體之急宜立憲也，一曰憲法之亟當欽定也。政體取于立憲，則國本固而皇室安。憲法由于欽定，則國體存而主權固?！比毡镜木髁椖Ｊ接蓱椃J定，保證了天皇的大權政治，這是英國的議院政治與法國、美國的分權政治所無法比擬的。有謂：“大凡君主國體而取大權政治者，其國會與民主國體取分權政治或君主國體而取議院政治者，判然不同。英國國會實握有立法、司法、行政之三權，故有萬能議院之目，名為立憲，實則國會專制之政治也。……英國如是，法美可知?！毡緡鴷嘞?，舍憲法上所規定者外，別無他權，其所定于憲法上者，一則協贊立法權，一則議決預算權。其余如上案，如建議，如受理請愿，雖屬國會之職權，而其采納與否，權在天皇，非國會所得以要挾也。法律案之提議，國會雖亦有之，而裁可仍聽之天皇。至于改正憲法之權，解釋憲法之權，亦全操于天皇，非國會所能置喙。蓋天皇統治權之行使，為國會所參與者，實不過法律與預算而已。若夫開會、閉會、停會、解散、緊急命令、獨立命令，無一不屬于天皇之大權。若非純粹欽定憲法，安得有此?！比毡玖椀拇髾嗾文Ｊ?，正是中國所亟宜仿行的。所謂：“非實行立憲，無以弭內憂，亦無以消外患，非欽定憲法，無以固國本而安皇室，亦無以存國體而鞏主權。大權政治，不可不仿行，皇室典章，不可不并重?！?a id="w39">^[39]針對其時立憲派請愿速開國會的風潮，達壽還奏請先立內閣與憲法而后開國會，以保障實現日本式的君主大權政治模式。日本維新的先例是：“于明治二十三開國會，而十八年先組織內閣?！边_壽認為，如果先開國會，沒有責任內閣與之對應，“一或不慎，即流為英、法議院政治，與奴才所考察者微有不同。故今日急務，莫要于先立內閣，統一中央行政機關，凡內外應興應革之事，實力舉行，無留人指摘之地，庶足以保全大權政治”^[40]。至于先立憲法后開國會，也是日本的成例。如時論所謂：“大凡國會先于憲法者，其國會權力必多于君主，而憲法程度必高，如英吉利是也；國會與憲法同時發生者，其國會權力與君主相等，而憲法程度必中平，如普魯士是也；國會后于憲法者，其國會權力必少于君主，而憲法程度必低，如日本是也。達既考察日本，自以日本之成例為據?！?a id="w41">^[41]

李家駒接續考察后，與日本法學博士有賀長雄、清水澄等相與研討日本官制各事。他一面根據中國情勢，結合日本現行制度，編譯《官制篇》《自治制篇》《官規篇》《日本官制篇通釋》《日本自治制通釋》《日本官規通釋》《日本行政裁判法制通釋》諸書，共三十余萬字，陸續進呈；一面奏請清廷盡快進行中央與地方官制改革，仿照日本欽定憲法，建立代君主負責的責任內閣，實行君主大權的立憲體制。有謂：“為今之計，惟有將內外官制速行厘定，提前試辦，以為目前之準繩，即以杜日后之流弊。查日本頒布憲法在明治二十二年，而官制則自維新以來迭經改正，至明治十八年，責任內閣之制，即已實行。蓋自廢藩置縣，中央集權之局已成，其所謀畫，不出中央行政機關之外，端緒初不甚繁，制度乃歸簡易。然編制則肇自十數年前，實行之期，亦距立憲六年以上，遂能使大小臣工，同心協力，豫備之事，著著進行，大權操縱，綽有余裕，此又近事可師者也?！?a id="w42">^[42]在考察日本司法制度后，李家駒又編成《日本司法制度考》一書進呈，并主張仿照日本進行司法制度改革，“一、審判獨立，宜切實籌辦，一、審判人員，宜加意培植，一、編定刑律，宜分期進行，一、民律商律，宜調查習慣，一、民刑訴訟律，宜從速編纂”^[43]。

從1907年9月清廷諭令汪大燮、于式枚、達壽分赴英、德、日三國考察憲政起，到1909年秋李家駒考察日本完畢歸國為止，第二次出洋考察憲政活動歷時兩年，日本是當然的重中之重。這期間，1908年8月27日，憲政編查館與資政院會奏憲法大綱、議院法選舉法要領及逐年籌備事宜清單時有云：“大凡立憲自上之國，統治根本，在于朝廷，宜使議院由憲法而生，不宜使憲法由議院而出，中國國體，自必用欽定憲法，此一定不易之理。故欲開設議院，必以編纂憲法為預備之要圖，必憲法之告成先行頒布，然后乃可召集議院?！?a id="w44">^[44]其欽定憲法、大權政治與先立憲法后開議院的精神，與達壽考察日本報告的主張如出一轍。盡管此前清廷諭令憲政編查館與資政院宜“甄采列邦之良規，折衷本國之成憲”^[45]，憲政編查館與資政院會奏的奏折以及清廷批準的上諭也都沒有明確提出師法日本，但無論是九年預備立憲的期限，還是憲法大綱與議院法、選舉法要領的條文，實際上均仿自日本成規。如果說，載澤等五大臣第一次出洋考察政治促成了清廷宣布預備立憲，并初步確定其模仿日本立憲模式的意向，那么，達壽等第二次出洋考察憲政則進一步促使清廷預備立憲按照日本立憲模式進行具體運作。