第四節 城市基礎設施建設的公共政策

政府是城市基礎設施建設最重要的主體，政府建設城市基礎設施需要在公共政策的規范下進行。為了更好地推進城市基礎設施建設，有必要進行財政領域的公共政策改革和創新，更重要的是對這些政策實施效果進行跟蹤性評估。

一 財政政策

財政政策是城市基礎設施建設的核心政策之一。截至2016年，城市維護建設資金收入為18000多億元，支出為13000多億元。需要說明的是，城市維護建設資金的使用存在很大的區域差異，一般來說這個支出隨著城市首位度的提高而提高，即區域中心城市更容易獲得財政性資金的支持，這就是典型的“第一城市偏向”現象。部分省會城市維護建設資金收入占GDP的比例見表5-7。

表5-7 部分省會城市維護建設資金收入占GDP的比例

表5-7 部分省會城市維護建設資金收入占GDP的比例-續表

二 土地政策

從土地政策看，市政基礎設施建設一般采用行政劃撥等形式供給土地，這種方式保障了市政基礎設施建設的土地供應。不過，更多土地出讓給城市建設帶來了大量的收入。截至2016年，城市建設維護資金收入中，國有土地使用權出讓收入達到1萬億元，占城市維護建設資金的50%以上，這是各個城市市級預算資金的主要構成。

截至2016年，全國城市公共服務與公共管理用地面積約4975.48萬平方千米，公用設施用地約1998.63萬平方千米。

專欄15：養老機構的土地保障問題

從大量經驗事實看，城市中幼兒園和養老院的土地面積并不寬裕。2017年8月，民政部公布了《特困人員供養服務設施（敬老院）建設標準》，但這是針對農村老人養老服務的標準。根據國家發展和改革委員會、民政部、中國殘聯近期印發的《“十三五”社會服務兜底工程實施方案》，到2020年，全國養老機構、特困人員供養服務設施（敬老院）和互助設施、光榮院和社區日間照料中心等設施的床位數達到每千名老年人35～40張，以居家為基礎、以社區為依托、以機構為補充、醫養結合的養老服務體系逐步健全完善。

三 金融政策

城市基礎設施建設融資和金融行業具有十分密切的關系。金融行業為城市建設特別是基礎設施建設提供了強大的支持，不過，這可能也是政府債務問題產生的主要原因。目前，各地政府和金融機構之間就城市基礎設施建設的合作仍然在有序推進。比如，湖北省住房和城鄉建設廳與中國農業銀行湖北省分行共同發布了《關于加強金融支持住房和城鄉建設的通知》，提出堅持政府引導、商業運作的原則，共同推進房地產去庫存、保障性安居工程建設、住房公積金業務、城市地下綜合管廊、海綿城市建設和黑臭水體治理業務、鄉鎮污水處理項目、建筑業服務、住房維修資金等九大領域發展。

需要說明的是，城市金融發展程度的不同，導致城市基礎設施建設融資能力存在很大差異，這種差異實際上影響或者導致了城市基礎設施質量、規模和結構方面的差異，換句話說，金融資源配置的不均衡性可能是基礎設施差異的原因，金融資源配置不均衡又存在諸多深層原因，這需要更加詳細的分析才能得出接近事實的結論。

四 其他政策

在產業政策方面，存在因重大項目建設倒逼基礎設施建設的現象。比如，一些城市因為引進工業項目而使政府提供必要的電力、燃氣等基礎設施，因此，產業政策往往對城市基礎設施建設有促進作用。具有遠見的城市管理決策者意識到基礎設施對于其他產業要素的吸引和集聚作用后，往往能夠超前規劃和建設基礎設施，從而在區域經濟競爭中獲得相對比較優勢。但是，很多城市的基礎設施建設往往滯后于產業的需要，這在一定程度上體現出政府公共行動的低效率性。