第二節 城市基礎設施的內容

城市基礎設施對于城市運行和發展十分重要，城市基礎設施是企業選擇投資項目等經濟活動的重要參考。因此，城市發展規劃應該將基礎設施放在重要位置進行安排。

一 生活服務類基礎設施

生活服務類基礎設施包括住房（含廁所及洗浴設施）、供水和排水設施、電力設施、燃氣設施和供暖設施等，生活服務類基礎設施投資在城市基礎設施投資中具有重要地位。住房問題將在第六章關于房地產開發的內容中進行詳細討論。

專欄12：城市的公租房與廉租房

公租房和廉租房是保障性住房的重要組成部分，對滿足城鎮中低收入住房困難群體的基本住房需要發揮了重要作用。公租房全稱公共租賃住房，是解決新就業職工等階層群體住房困難的一個產品。它由政府或政府提供政策支持的其他投資主體投資，屬政府或公共機構所有。廉租房是指政府以租金補貼或實物配租的方式，向符合城鎮居民最低生活保障標準且住房困難的家庭提供社會保障性質的住房。廉租房的分配形式以租金補貼為主，以實物配租和租金減免為輔。從2014年開始，廉租房和公租房并軌，統稱為公租房。

不過，現實操作中公租房建設存在一些問題。有調查發現，各地政府建設的社會福利房普遍存在位置偏遠、建筑品質差和生活配套設施不完善等問題。部分城市社會福利房小區沒有公交車通行，出行非常不便，居民購物及教育配套設施缺乏，此外，公租房還存在比較嚴重的分配不公等問題。這些都是制度建設不健全和制度執行不嚴格導致的結果。盡管如此，一些城市還是積極推進公租房的公平分配，如重慶市建立了公共租賃住房信息網，市民可以通過網絡申報等方式進行申請，提高了信息透明度，實現了公平性分配。

數據顯示，我國城市每萬人公廁數量不足3個（見圖5-1），這在很大程度上說明了基本公共服務設施的缺失，這是快速城市化進程中基礎設施建設滯后的一個表現。

圖5-1 我國城市每萬人擁有公廁數量情況

資料來源：根據《中國城市統計年鑒》中有關數據整理繪制。

二 交通類基礎設施

交通類基礎設施是居民出行、貨物運輸與物流的重要支撐，包括各類車站、道路等設施。在城市基礎設施投資中，交通類基礎設施占很大比例。截至2016年，我國城市道路面積為539669萬平方米，人均道路面積為12.56平方米，城市建成區路網密度為7.04千米/平方千米。隨著城市化的推進，這個數據還在增加，交通類基礎設施的系統化、一體化程度正在逐步提高。

城市道路的分類情況如下。①快速路?？焖俾吠耆珵榻煌üδ芊?，是解決城市長距離快速交通的主要道路。快速路進出口應采用全控制或部分控制。②主干路。主干路是以交通功能為主的城市道路，是城市道路的主骨架。③次干路。次干路是城市區域性的交通干道，為區域交通集散服務，兼有服務功能，配合主干路組成道路網，起到廣泛連接城市各部分與集散交通的作用。④支路。支路系各居住小區的道路，解決地區交通，直接與兩側建筑物出入口連接。

專欄13：中國城市的軌道交通

在中國國家標準《城市公共交通常用名詞術語》中，將城市軌道交通定義為：“通常以電能為動力，采取輪軌運轉方式的快速大運量公共交通之總稱。”目前國際軌道交通有地鐵、輕軌、市郊鐵路、有軌電車以及懸浮列車等多種類型，號稱“城市交通的主動脈”。城市軌道交通和其他公共交通相比，具有以下特點：用地省，運能大，軌道線路的輸送能力是公路交通輸送能力的近10倍；每一單位運輸量的能源消耗量少，因而節約能源；采用電力牽引，對環境的污染小。

截至2017年12月31日，中國內地累計有34個城市建成投運城軌線路5021.7千米；2017年新增石家莊、珠海、貴陽、廈門4個運營城市；新增33條運營線路，868.9千米運營線路長度。新增線路再創歷史新高，比2016年新增線路534.8千米增加334.1千米，增幅達62.5%。

三 教育類基礎設施

教育類基礎設施包括各級各類學校以及一些實際進行教育工作的培訓機構等，這些學校和機構的校園、教室、實驗室、體育藝術設施等都屬于教育類基礎設施的范圍。

1.基礎教育設施。基礎教育就是指從幼兒到高中階段的教育，主要由公辦和民辦等學校構成?；A教育設施建設投資主要由國家預算內投資構成，學校自有資金也是構成來源，但在基礎教育學校中這部分構成比例較低。

2.職業教育設施。職業教育包括中等職業技術教育和高等職業技術教育等。截至2016年，中等職業技術教育投資為1507170萬元，這個數字遠遠低于高等教育投資額?？梢哉f職業技術教育面臨嚴峻的市場競爭，一些技術學校因為辦學困難而關閉或者轉行。

3.高等教育基礎設施。對高等教育來講，多數學校分布在城市，著名高校更是多集聚于大城市。由于擴招，教育基礎設施經歷了快速增長。教育基礎設施的增長無疑體現了各個學校及主體之間的競爭，通過強化基礎設施來吸引學生和師資等方面的競爭，這種競爭的確改善了辦學條件，從事教育行業的有關主體幾乎都分享了這些設施的價值和福利。

這種競爭性基礎設施建設投資促使教育服務的相對公平化，即民辦學校和公辦學校之間在服務方面相對趨同，乃至一些民辦學校的設施質量高于公辦學校。這對于促進教育事業發展具有正向作用。根據統計，全國民辦高校780多所，在增長方面比公辦高校更為穩定，已經顯示民辦高校在優化教育基礎設施方面的作用。但是，這種競爭在一定程度上導致高校低水平重復性擴張。

高等教育中學校數量的增加，在很大程度上體現了基礎設施總量的增長。數據顯示，我國高等學校已經超過2600所（見圖5-2），特別是近十多年以來實現了快速增長。2014年我國高等院?；厩闆r見表5-1。我國要進入全民人力資本時代，這是應對國際化競爭的重要內容，因此這種擴張尤其必要，不能因為擴張中造成了部分人才培養質量的降低而否定教育規模擴張的價值。

圖5-2 高等學校數量變化情況

資料來源：根據國家統計局網站公布數據整理繪制。

表5-1 2014年我國高等院?；厩闆r

數據顯示，教育投資中年度建筑竣工面積已經超過13000萬平方米（見圖5-3），盤活和優化利用這些建筑等設施是高等教育管理者應該重視的問題。

圖5-3 教育投資中年度建筑竣工面積

資料來源：根據《中國教育統計年鑒》中數據整理繪制。

四 醫療衛生類基礎設施

醫院、疾病預防控制中心等是醫療衛生類基礎設施的主要構成內容。這些醫療衛生類基礎設施有些屬于軍隊，有些屬于企業，有些屬于事業單位，有些則屬于民營機構，構成比較復雜。近年來，醫療衛生類基礎設施房屋建筑面積迅速增加，在一定程度上緩解了床位緊張、住院環境條件差的問題。這些建筑為病人和醫護工作者提供了較好的救治和工作條件。醫療衛生類基礎設施房屋建筑面積見表5-2。

醫療衛生類基礎設施存在的一個問題就是社區內部醫療衛生類基礎設施需要加強，應該增加社區衛生服務中心的面積和人員數量，使之能夠做一些小手術，并進行全面身體檢查。

表5-2 醫療衛生類基礎設施房屋建筑面積

表5-2 醫療衛生類基礎設施房屋建筑面積-續表

五 環境類基礎設施

根據現行城市統計指標，環境類基礎設施包括燃氣、集中供熱、排水（污水處理）、園林綠化、市容環境衛生（垃圾處理）等。截至2014年，全國城鎮環境類基礎設施建設投資共計5463.88億元，但是存在顯著的區域差異，投資數額最高的三個省份是江蘇、北京和山東，最低的三個省份是西藏、寧夏和青海。

1.垃圾清運處理設施。截至2016年，我國城市生活垃圾清運量為20362.01萬噸，共有940座無害化處理場所，無害化處理能力為621351噸/日，其中一半以上為衛生填埋，其他方式為焚燒等。全國城市環衛專用車輛設備為193942臺。盡管存在城市之間環衛設施的不均衡性，但是城市垃圾總量仍然持續增加，這需要更加強有力的環境類基礎設施服務。特別是生活垃圾填埋的選址問題因為鄰避效應的存在而產生了諸多糾紛，這需要利用環境經濟學理論和方法以及其他科學的工程技術方法加以解決。

2.園林綠化。我國城市綠地與廣場用地面積約5709萬平方千米，約占城市建成區面積的10%。截至2016年，全國城市有公園15370個，公園總面積為416881公頃（見圖5-4）。城市公園面積和城市建成區面積基本保持了同步增長。由于收費等原因，公園為市民提供的服務存在很大差異。近年來，一些城市開始通過開放公園等形式提高服務能力。如開封市汴京公園就是一個例子，通過改造和免費服務方式，公園人流量迅速上升，實現了公共服務設施服務廣大市民和公眾的目標。

圖5-4 我國城市公園面積增長情況

資料來源：根據《中國城市建設統計年鑒》中數據整理繪制。

3.污水處理等設施。2016年末，我國城市、縣城累計污水處理廠數量為3552座，其中城市有2039座，縣城有1513座；城市污水處理能力為14910萬立方米/日，縣城污水處理能力為3036萬立方米/日。我國城市污水處理率已經達到93.44%，而在1991年污水處理率僅為14.86%。需要說明的是，重慶市在鄉鎮一級也建設了污水處理廠，這在全國具有典型性。

此外，環境類基礎設施還包括綠化美化設施、日常清掃設施、集中供熱設施等。

六 文化類基礎設施

文化類基礎設施對于開展文化教育和文化活動十分重要，很多文化設施實際上成為城市人文景觀的重要構成部門。文化類基礎設施主要由圖書館、博物館、文化館、美術館等構成。如表5-3所示，就圖書館來說，2012年我國有1628家縣級圖書館，2683家縣級市圖書館，354家地級市圖書館，38家省級圖書館，但是縣級圖書館藏書量并沒有達到省級和地級市圖書館的水平，這在一定程度上說明縣級圖書館建設相對滯后，甚至一些縣級行政區還沒有圖書館。

表5-3 各級圖書館基本情況

表5-3 各級圖書館基本情況-續表

從縣文化館來說，藏書量達到200萬冊以上，計算機超過1萬臺（見表5-4），但是，縣文化館仍然存在整體服務能力較低的問題。

表5-4 縣文化館基本情況

文化類基礎設施中還有一種重要的類型，就是宗教場所。在我國城市中，存在道觀、寺院、道場等不同類型的宗教活動場所。這些場所已經成為市民經常性宗教活動的重要地點，也是國家重要的文化資源。

七 公共服務與管理類基礎設施

公共服務與管理類基礎設施主要是市政管理機構，包括城市政府部門以及各類社會組織等。

專欄14：中國城市建設中“大廣場熱”的反思

很多城市將廣場作為城市的重要地標性建筑和場所來規劃與建設，以此來展示城市形象和增強城市影響力。雖然一些城市建設頗具規模的廣場有可取之處，也有一定綜合性價值，但是這對于一些城市來講，特別是土地資源和水資源約束很強的城市，是一種不經濟的行為。不僅是大廣場占用了很多土地，政府辦公大樓附帶的院落和綠化帶等也占用了很多土地，這和建設緊湊型城市理念是相矛盾的。雖然沒有明確的廣場面積，因為廣場面積通常和綠地面積在一起計算，但是根據經驗事實可以推知廣場占用了很多土地資源。

八 社會保障與救助類基礎設施

社會保障與救助類基礎設施對于城市發展十分重要，是評價一個城市治理能力的重要內容。其中，養老保障和對殘疾兒童的救助等是評價社會保障與救助的重要內容。

1.養老服務機構和設施。2017年底，全國各類養老服務機構和設施為15.5萬個，比上年增長10.6%。我國已經進入老齡化社會，城市養老服務機構的數量和質量整體上比農村占優勢。隨著老齡化社會的到來，一些企業看到市場和商機，開始以發展大健康產業為理由進軍養老業。

2.兒童救助機構——SOS兒童村。SOS兒童村是一個國際性的民間慈善組織，起源于第二次世界大戰期間的奧地利，其特色在于采用家庭模式收養孤兒，讓他們重新享有母愛和家庭溫暖，并用SOS這個國際上通用的求救信號，呼吁全社會都來關心和幫助那些在災難中幸存的孩子。SOS兒童村模式由SOS媽媽、兄弟姐妹、家庭住房和村落四個部分組成。SOS兒童村經過50多年的發展，已得到廣泛的承認和推廣。全世界130多個國家和地區建立了400多個兒童村和1000多個附屬機構。我國于1984年開始建設SOS兒童村，相繼在天津、煙臺、開封、成都、齊齊哈爾、南昌等城市建立，這是我國慈善事業的重要進展。