第六節 城市規劃的基本程序
城市規劃是嚴肅的行動，更是科學的行動，這決定了城市規劃的每一個重要環節必須建立在對資料和數據進行分析的基礎上，建立在充分論證的基礎上，從而慎重地決定規劃方案。一般地，城市規劃的基本程序如下。
一 確定規劃目標
城市規劃需要和區域經濟社會發展目標緊密結合，因此，城市規劃目標中應該包括經濟增長目標、土地供應目標、人均居住面積目標等。這些目標應該充分細化，以便切實將城市各個行業和領域的發展落實在具體的空間和區域，必要的時候，這些目標需要更加專業的機構進行模擬性計算。
1.經濟增長目標。經濟增長目標通常由經濟研究機構進行測算，目前特別要注意根據土地面積進行經濟增長測算，因為土地利用效率的提高會促進經濟增長率的提高，或者降低單位產值的土地使用面積。因此，經濟增長目標應該和土地使用相聯系，進行一體化測算。
2.人口規模目標。人口規模目標根據城市資源承載力進行計算，一般根據年度平均增長率來測度人口規模。
3.土地控制目標。規劃期內需要將土地開發和利用控制在一定范圍之內，這需要根據人口規模等目標進行測算。目前，各個城市需要將工業用地增長控制在一定范圍，這有助于企業通過生產流程創新提高土地使用效率，避免企業囤地不建、過度使用等不經濟行為的發生。
4.城市結構控制目標。城市結構主要是不同區域的城市功能劃分問題，特別是精細化土地管理目標下需要對城市結構進行調整，著力推進城市結構優化。很多城市因為土地問題導致一所大學建設幾個校區，盡管這在很多國家都是普遍的情形，但是一體化的大學校區仍然有利于管理和師生的生活學習，因此，在規劃中應該通過結構控制進行相對集中的安排和建設。
二 收集和分析基礎資料
城市規劃中需要收集城市自然環境、自然資源、人口與勞動力、經濟社會發展、歷史文獻等方面的詳細資料（見表4-4）。這些資料在一定程度上就是城市的歷史記憶和歷史見證，對于總結過去城市發展的經驗教訓以及規劃城市未來的發展十分重要。
表4-4 城市規劃中需要收集的各類資料
表4-4 城市規劃中需要收集的各類資料-續表
三 草擬規劃方案
在對資料進行詳細分析的基礎上，規劃主持者一般會提出規劃方案。規劃方案的草擬一般要提出以下內容。
1.城市規劃整體思路。城市規劃整體思路包括對城市的總體布局、主要規劃目標等進行簡單說明，著力突出規劃的戰略性目標。比如，要明確城市發展的主要方向、城市規劃的主要模式，特別是對城市各個區域主體功能要進行明確定位。
2.城市土地利用規劃。土地利用規劃是城市規劃的核心內容，必須在規劃方案中予以明確，特別是對涉及拆遷區域的土地用途要進行詳細說明。
3.城市建設的控制性規劃。控制性規劃一般是分年度計劃或者若干年計劃進行土地供應方面的計劃，將城市范圍控制在預期范圍之內。由于土地資源剛性約束，應當將建設用地控制在一定范圍內，通過置換、優化等措施提高土地價值。此外，為了控制房地產行業的無序發展，有必要對土地供給進行嚴格控制。
4.城市基礎設施規劃。道路交通等基礎設施需要將長度、面積等予以明確，以便為論證提供基礎材料。
四 論證規劃方案
基于以上內容的規劃文本完成以后，需要提交規劃委員會組織專家論證。論證規劃方案一般是城市規劃委員會來具體組織和實施。方案論證主要討論以下內容。
一是城市規劃是否按照《中華人民共和國城鄉規劃法》制定。該法是城鄉規劃的根本遵循準則，一切城市規劃需要在該法指導下進行。對于嚴重違反該法的規劃方案，要堅決放棄或者否決。對于部分不符合該法規定的，要明確提出修訂意見。二是用地數量和結構等是否進行合理控制，這是規劃論證的核心內容。如果一些不太合理的土地使用不能被發現，那么就會造成未來建設項目土地價值降低的情況。嚴肅謹慎的論證必須對用地數量和結構做出判斷，最好是做出綜合性的判斷，必要時可以請有關研究機構對土地價值進行綜合性測算，以便為論證提供輔助性支持。三是對重大項目安排進行論證。目前，很多規劃方案的論證實際上缺乏這個重要環節，部分原因是規劃中對重大項目一般并沒有詳細說明，而只有概念性解釋。這是很多城市規劃普遍存在的問題，也是受到專業技術能力和規劃編制時間等方面的限制造成的。四是對規劃可能產生的負面外部性影響進行分析。外部性分析要建立在科學的結論之上，這方面需要系統科學家等工作人員進行系統模擬。
總體而言，我國城市規劃論證有簡單化、形式化的傾向，主要是對項目等缺乏充足的資料難以進行更加深入的論證，這對于城市規劃的嚴肅性是一個挑戰。因此，未來城市規劃論證需要擴大參與論證的專業人士范圍，乃至要公開征求市民和公眾的意見，論證逐步精細化和程序化，做到對具體重大項目進行論證，進而完成對整個城市規劃目標的支撐。
五 修改規劃方案
一般來說，城市規劃方案需要根據專家論證意見以及社會大眾意見等進行修改，從而為確定最終規劃方案提供基礎。修改過程是復雜和煩瑣的，但是對于規劃方案的最終確定及規劃的執行十分重要。因此，應該科學審慎地對原有方案進行重新審視和分析，特別是對原來規劃中的弊端進行修改，以便切實降低規劃的風險。
由于很多專業性規劃是不同主體編制的，因此還需要就整體規劃與這些行業規劃之間的銜接性問題進行分析和修改，目前很多城市規劃還缺乏這個必要的環節，造成總體規劃目標和實際行業規劃目標之間存在諸多脫節的地方。在規劃修改中，要充分地參考和統籌各類專業規劃，特別是要給未來的發展留有余地，避免現有規劃給未來發展造成約束或者障礙。
六 提交與審批規劃方案
規劃方案完成后，需要提交上級主管部門進行審批。我國目前城市規劃審批的情況是：城市總體規劃綱要需經城市人民政府審核同意，直轄市的城市總體規劃由直轄市人民政府報國務院審批，省會城市、城市人口在100萬以上的城市及國務院指定城市的總體規劃由省政府審查同意后報國務院審批，其他城市的總體規劃報省政府審批，縣所在鎮的總體規劃報省政府審批，市轄縣所在鎮的總體規劃報市政府審批，其他建制鎮的總體規劃報縣政府審批。
專欄11：河南省鄭州市城市規劃基本情況
鄭州市地處中原地區，是河南省的省會城市，也是中部地區具有重要地位的區域中心城市。多年來，河南省鄭州市經歷了快速的城市化進程，人口數量接近1000萬。為配合國家中心城市建設戰略，在傳統中心城市區的基礎上，鄭州市實施了城市擴張計劃，主要是向東、西、南三個方向擴張。城市空間結構和城市經濟結構持續調整，城市整體發展實現跨越式發展。根據2018年啟動的《鄭州市城市總體規劃（2018～2035年）》，可能會提出行政區劃調整計劃，從而擴大城市規模。目前，規劃的準備工作在進行中。根據一般經驗來看，鄭州市未來的發展主要是西南方向，著力緩解中心城區的擁堵等問題。
鄭州市要建設國家中心城市，同樣存在一個空間優化的問題，即合理安排城市中心區域和周邊區域的關系問題。
[1] 鉚釘是用于連接兩個帶通孔，一端有帽的零件或構件的釘形物件。在鉚接中，利用自身形變或過盈連接被鉚接的零件。鉚釘種類很多，而且不拘形式。