第三節(jié) 城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展

城市規(guī)劃需要實(shí)現(xiàn)多個(gè)目標(biāo)，其中經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是重要目標(biāo)之一。然而，很少看到經(jīng)濟(jì)學(xué)家和規(guī)劃學(xué)家合作進(jìn)行城市規(guī)劃，并且使良好的規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮促進(jìn)作用。很多城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到制約和規(guī)劃滯后是相關(guān)的，這背后的原因之一就是規(guī)劃部門在很多時(shí)候不會(huì)聯(lián)合經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會(huì)學(xué)家等進(jìn)行跨學(xué)科的交流和合作，而錯(cuò)誤地認(rèn)為規(guī)劃就是規(guī)劃部門的事情。雖然規(guī)劃部門之外的人士可能并不會(huì)明白規(guī)劃的真正規(guī)律，但他們的建議往往有很重要的價(jià)值。因此，城市治理者要處理好城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，就應(yīng)該通過(guò)跨領(lǐng)域的委員會(huì)來(lái)對(duì)城市進(jìn)行整體設(shè)計(jì)。

一 城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系

有證據(jù)表明，城市規(guī)劃對(duì)城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展有顯著影響，特別是新城規(guī)劃與建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的效應(yīng)更加顯著。根據(jù)我國(guó)城市發(fā)展的基本情況，一般城市每10年進(jìn)行一次規(guī)劃，這些規(guī)劃能夠大量地增加土地面積，從而為眾多商業(yè)和工程項(xiàng)目投資帶來(lái)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要機(jī)遇和條件。這方面比較典型的就是我國(guó)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。這些規(guī)劃之所以能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在于土地用途的變化導(dǎo)致要素的空間集聚狀態(tài)發(fā)生了根本性變化，從而實(shí)現(xiàn)了要素低成本流動(dòng)和配置，這對(duì)于增加產(chǎn)值是非常重要的。可以說(shuō)，這些規(guī)劃讓那些處于潛沉狀態(tài)不能充分發(fā)揮價(jià)值的要素得到一個(gè)空間的支撐，從而實(shí)現(xiàn)了本來(lái)價(jià)值，提升了要素價(jià)值并促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

不過(guò)，不同層次的規(guī)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響存在差異，那些缺乏遠(yuǎn)見(jiàn)和過(guò)于草率的規(guī)劃會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成負(fù)面影響。

二 城市規(guī)劃作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)制

為什么良好的城市規(guī)劃能夠正向作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，其內(nèi)在機(jī)制主要包括以下幾方面。一是城市規(guī)劃能夠給各類投資提供保障條件。城市規(guī)劃特別是城市新區(qū)規(guī)劃對(duì)各類投資具有很大的空間。一般是大量市政工程方面的投資，這本身就構(gòu)成公共投資的重要部分，并有助于解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)等問(wèn)題，具有拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的顯著效應(yīng)。二是規(guī)劃通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高了要素流動(dòng)的效率。比如城市之間建設(shè)輕軌的規(guī)劃，讓兩個(gè)城市以及更多城市能夠?qū)崿F(xiàn)資源共享，從而有助于降低經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的成本。三是城市規(guī)劃為各類要素的集聚創(chuàng)造了基本條件。一些城市規(guī)劃將周邊的農(nóng)村地區(qū)劃入城區(qū)，這導(dǎo)致土地價(jià)格的上升以及相應(yīng)的投資項(xiàng)目集聚。

總之，城市規(guī)劃促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的機(jī)制，從根本上來(lái)說(shuō)是很多城市規(guī)劃過(guò)程給工業(yè)用地進(jìn)行充裕的儲(chǔ)備，從而使要素集聚成為可能。這是單個(gè)企業(yè)無(wú)法實(shí)現(xiàn)的，必須是政府動(dòng)用公共權(quán)力和公共資源才能做到的。特別是在我國(guó)目前的征地拆遷制度安排下，這是低成本城市擴(kuò)張的一種方式，也是為產(chǎn)業(yè)發(fā)展獲得土地儲(chǔ)備的一種方式。

三 城市規(guī)劃促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的措施

由于城市規(guī)劃一般的期限為10年以上，因此，城市規(guī)劃作用于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的周期就更長(zhǎng)。一方面，需要通過(guò)適度規(guī)劃來(lái)增進(jìn)城市經(jīng)濟(jì)質(zhì)量和經(jīng)濟(jì)發(fā)展；另一方面，需要防止過(guò)度規(guī)劃導(dǎo)致的重復(fù)投資，造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)和低效率使用。這就需要探索如何通過(guò)城市規(guī)劃促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，合理安排城市規(guī)劃的范圍、規(guī)模和具體重大項(xiàng)目等，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的整體優(yōu)化。

一是規(guī)劃要著力體現(xiàn)城市總體定位，特別是核心區(qū)域總體定位。城市核心區(qū)域一般是老城區(qū)，而老城區(qū)的規(guī)劃通常更多是改造，因此，要明確改造后核心區(qū)域總體定位，比如是中心商業(yè)區(qū)還是文化教育區(qū)。

二是規(guī)劃要給有關(guān)主體的項(xiàng)目建設(shè)等提供便利。城市規(guī)劃中要對(duì)城市未來(lái)可能進(jìn)行的重大項(xiàng)目提供便利，特別是交通物流等方面的便利，以便這些項(xiàng)目能夠降低成本，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮實(shí)際作用。

三是城市規(guī)劃要著力推進(jìn)各類要素的優(yōu)化利用，特別是土地和空間資源的優(yōu)化利用，從而為容納更多經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供支撐。要避免規(guī)劃一些重大工業(yè)項(xiàng)目占用過(guò)多土地而后續(xù)建設(shè)用地不足的問(wèn)題，以及平面擴(kuò)張?jiān)斐傻某鞘袚矶碌葐?wèn)題。

四 城市規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的案例

一般來(lái)說(shuō)，城市新區(qū)開發(fā)和新區(qū)規(guī)劃通常能夠顯著地刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，這方面主要是大量基礎(chǔ)設(shè)施投資帶動(dòng)的結(jié)果。投資實(shí)際上也存在消費(fèi)效應(yīng)，即擴(kuò)大消費(fèi)的效應(yīng)，具備條件的區(qū)域還存在增加進(jìn)出口貿(mào)易的效應(yīng)，因此，在短期內(nèi)可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)總量的增長(zhǎng)。上海浦東新區(qū)的開發(fā)就是一個(gè)典型的例子。數(shù)據(jù)顯示，上海經(jīng)濟(jì)在開發(fā)浦東期間實(shí)現(xiàn)了較快的增長(zhǎng)。

專欄9：上海浦東新區(qū)的規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)

1990年，黨中央、國(guó)務(wù)院決定開發(fā)浦東，1992年10月11日，國(guó)務(wù)院（國(guó)函〔1992〕145號(hào)）批復(fù)：設(shè)立上海市浦東新區(qū)，撤銷川沙縣，浦東新區(qū)的行政區(qū)域包括原川沙縣，上海縣的三林鄉(xiāng)，黃浦區(qū)、南市區(qū)、楊浦區(qū)的浦東部分。目前，浦東新區(qū)轄24個(gè)鎮(zhèn)、12個(gè)街道辦事處、910個(gè)居民委員會(huì)、365個(gè)村民委員會(huì)，國(guó)土面積1210.41平方千米，常住人口551.0萬(wàn)。數(shù)據(jù)顯示，浦東新區(qū)開發(fā)給上海經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了很強(qiáng)的動(dòng)力，連續(xù)十多年實(shí)現(xiàn)兩位數(shù)的增長(zhǎng)（見(jiàn)圖4-2）。

圖4-2 上海市地區(qū)GDP增長(zhǎng)率情況

資料來(lái)源：根據(jù)《上海市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》整理繪制。