第四節 城市規劃的主要內容

一 土地利用規劃

土地利用規劃是城市規劃的重要構成，直接關系到城市空間秩序和空間結構，也關系到城市各類經濟社會活動的基本支撐。城市規劃在很大程度上就是土地利用類型的規劃。目前，國家在城市建設用地方面制定了國家標準，這是城市土地利用規劃的基本依據。從大類來看，城市建設用地主要由居住用地（R）、公共管理與公共服務用地（A）、商業服務業設施用地（B）、工業用地（M）、物流倉儲用地（W）、道路與交通設施用地（S）、公共設施用地（U）、綠地與廣場用地（G）8類構成。

土地利用規劃在一定程度上是確定各類土地的比例結構，特別是在目前工業用地所占比例較大，而工業生產技術創新又能節省很多土地的情境下，應該優化工業用地的內部結構，讓工業生產節省更多土地用來建設綠地景觀及公共服務設施。很多城市建設的經濟技術開發區和高新技術產業開發區可能存在比較嚴重的工業土地低效率情形，對此應該通過建立工業項目退出機制或者工業企業退出機制等政策提高工業用地效率。此外，對一些城市建設大廣場也需要進行調整，特別是縣城一級城市擴建過程中建設大廣場占用其他用地的情形要進行規范。城市居住用地的分類見表4-1。

表4-1 城市居住用地的分類

表4-1 城市居住用地的分類-續表

二 道路交通規劃

道路交通規劃在城市規劃中具有很重要的地位，具有遠見的道路交通規劃能夠提高城市基礎設施服務能力，減少重復投資和重復建設，實現城市建設的高效率。城市道路交通規劃要充分考慮城市地形地質條件，靈活安排交通網絡體系，一般有以下幾個類型。

1.放射狀道路交通。放射狀道路交通是根據規劃面積等設計的一種交通規劃模式，例如鄭州市鄭東新區的規劃形成了自南向北放射狀的道路交通體系。這種模式有利于周邊區域要素快速地向核心地段集聚，也是比較節省土地的一種道路規劃模式。

2.網格狀道路交通。對于地形平整的城市區域，網格狀道路交通是常見的類型，這種網格狀交通體系有助于實現一種規整的交通秩序，有助于實現各類要素的快速流動和集聚。

3.環形道路交通。很多城市形成了內環、二環、三環和四環等環形道路交通結構，這是拓展城市交通行業發展空間的一種規劃模式。其他形式的環形道路主要是破解城市交通擁堵而通過建設高架橋等形式，將城市交通功能延伸到空間的一種規劃形式。

4.其他類型道路交通。對于那些河流經過的城市來說，交通設施的一個主要內容就是橋梁和隧道。比如，長江流域的很多城市為長江干流經過或者支流經過，這些城市需要建設橋梁來提高通行能力。目前，宜賓以下長江干流約有55座橋梁。在武漢有13座長江大橋（隧道），在南京有6座長江大橋（隧道）。

此外，還有些城市建設了景觀橋，例如，跨湖大橋、跨海大橋，或者景觀水系上的景觀橋等，這些橋既能保障交通運輸，又給城市增加了景觀元素，是城市規劃項目中經常采用的建設形式。特別是對于海濱城市來講，跨海大橋的設計與建設能夠大大縮短城市不同區域之間的聯通性以及要素流動時間，緩解市區交通擁堵，也具有很高的景觀價值，已經成為很多城市采用的交通道路規劃模式。

三 園林綠地及開敞空間規劃

園林綠地與開敞空間規劃是城市規劃的重要構成部分。這類規劃關系到城市的整體形象，是城市規劃中必須高度重視的內容。

1.園林綠地與開敞空間的位置選擇。根據園林綠地的位置，園林綠地可以簡單劃分為社區內部園林綠地和社區外部的公共園林綠地。目前，社區外部園林綠地面積遠高于社區內部綠地面積，很多社區內部甚至沒有綠地規劃。園林綠地與開敞空間更多是在公共用地范圍內選擇，一般的選擇范圍包括：一是旅游景區，二是城市廣場周邊，三是城市公園，四是其他具備條件的重要交通節點區域，比如高速公路入口、出口等區域，以及立交橋建設密集區域需建設綠地景觀。

2.園林綠地與開敞空間規劃應注意的問題。一是適度維持物種多樣性。因為城市綠化追求景觀化，存在物種單一化傾向，這需要盡量通過具體措施加以克服。比如，在體量較大的公園可以增加植物種類，構造立體式景觀，維持多樣化物種格局。二是著力增加民眾體驗感。綠地與開敞空間應該具備座椅、廁所及運動設施等基本服務設施，以便民眾進行更多體驗式活動。三是通過技術性措施降低負面外部性影響。比如，一些開敞空間可能因為降雨導致民眾出行或活動不方便，這需要通過建設開敞頂棚等設施將雨水進行快速收集，滿足群眾出行或活動需要。

城市綠地分類標準見表4-2。

表4-2 城市綠地分類標準

表4-2 城市綠地分類標準-續表1

表4-2 城市綠地分類標準-續表2

四 城市基礎設施規劃

（一）給水排水工程規劃

1.供水工程規劃的標準。供水排水工程是城市基礎設施建設的核心內容之一，供水工程對于城市運行十分重要。住房和城鄉建設部發布的《城市給水工程規劃規范》是供水工程規劃的基本文件。不同類別用地用水量指標見表4-3。

表4-3 不同類別用地用水量指標

表4-3 不同類別用地用水量指標-續表

2.供水工程規劃應注意的問題。供水工程規劃應該首先完成對用水量的測算。此外，對于地形起伏的城市區域，要建立分區分壓供水系統。在試點建設綜合管廊城市時應注意與其他工程的銜接和協同。

3.排水工程規劃。排水工程規劃中包括雨水排放和污水排放兩部分，實際上，很多城市仍然是兩者通過同一管道系統排放。為了提高城市污水治理能力，有些城市嘗試建立雨污分離的排水工程。例如，2012年4月18日，中山市中心城區雨污分流工程啟動。又如，南京市從2010年起到2014年底投資180億元實施水環境整治工程，其中雨污分流是這一工程的核心。南京主城區推行的雨污分流主要是圍繞“一湖一河”（玄武湖、金川河）流域以及鎖金村片區。從2013年開始，南京市域范圍內11個區都要進行大范圍的雨污分流。

不過，全國范圍內城市雨污分流并沒有完成，這是造成一些城市地下水污染的重要原因之一。隨著綜合管廊建設的推進，有望實現比較徹底的雨污分流或者比較集約化的污水收集和處理模式。

（二）能源供給工程規劃

1.電力。電力是城市運行的動力來源，傳統電網供電方式正被互聯網技術改變。城市將經歷智能電網的一場革命，我國總計超過500個城市將啟動或已開展智慧城市建設，雄安新區更以世界級標準打造智慧城市新樣板。2017年我國智慧城市市場規模超過6萬億元，據預測，2021年將達18.7萬億元。到2020年我國能源互聯網市場規模將超過6萬億元。2021年我國智能電網投資規模將達2.3萬億元。

2.燃氣。城市燃氣規劃應該著力統籌考慮地形、人口和基礎設施等條件，特別是不同地形條件下的壓力等級問題。輸配燃氣的干管應該一般呈環狀分布。

3.供熱。對于北方采暖區而言，城市供熱是重要的民生問題。供熱主要采用熱力公司建設的管道進行?？紤]到節省能源等因素，可以根據用戶需要安裝流量表，對供熱系統進行更加系統性規劃。

4.供油。供油設施是給城市汽車等運輸設備提供能源的重要設施。一般來說，供油設施規劃應當遠離居民點或住宅區，以及學校等重要公共場所。對于那些距離居民點較近的供油點或者加油站，應該建設隔離設施以便保障居民點安全和降低風險。

（三）通信工程規劃

固定通信設施和移動通信設施是城市通信設施的重要構成。根據國家標準文件《城市通信工程規劃規范》進行規劃，通信工程規劃一般和其他城市基礎設施規劃同步進行。

廣播電視信號是重要的基礎設施之一。電視塔應該選擇在海拔較高的山地，以便擴大覆蓋范圍。同時，電視塔也需要根據城市形象進行設計，建設成標志性景觀，發揮旅游觀光等功能。上海的東方明珠電視塔就是一個典型的例子。

（四）城市綜合管網規劃

1.城市綜合管網的概念。綜合管廊（Underground Pipe Gallery）就是地下城市管道綜合走廊，即在城市地下建造一個隧道空間，將電力、通信、燃氣、供熱、給排水等各種工程管線集于一體，設有專門的檢修口、吊裝口和監測系統，實施統一規劃、統一設計、統一建設和管理。

2.城市綜合管網建設現狀。我國城市綜合管網建設滯后于世界發達國家，但已經開始著力通過試點改革推進綜合管網建設。根據總體部署，2015年住房和城鄉建設住建部會同財政部開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作，確定包頭等10個城市為試點城市，到2018年建設地下綜合管廊389千米（2015年開工190千米），總投資351億元。根據測算，未來地下綜合管廊需建8000千米，若按每千米1.2億元測算，投資規模將達1萬億元。

3.城市綜合管網規劃。很多城市開始試點綜合管網，但是還沒有形成大量復制的經驗。根據一般性經驗事實，綜合管網規劃應該在各個部門（主要是通信管理、供水部門等）進行協商建立協調工作機制的基礎上進行。這有利于在短期內形成綜合管網相對統一性的標準，也有利于具體實施和建設。

五 住宅區（居住區）規劃

住宅區或居住區是人居環境構成的核心內容，是城市建設用地中占用比較多的類型。

1.住宅區住房建設規劃。這是住宅區更加微觀層面的規劃，需要根據當地氣候等自然環境進行設計。一般來說，住宅區規劃應通過開發商開發項目形式進行。

2.居住區基礎服務設施規劃。很多城市居住區基礎設施特別是基礎服務設施比較滯后，這需要在未來的規劃中進行糾正和明確。其中，主要是教育、醫療、衛生、環境等服務設施。近年來，一些房地產開發商在小區內建設幼兒園、學校和醫療服務機構，給居民接受服務提供了很大便利。住宅建設的商業化有助于提高基礎服務設施建設質量。

3.住宅區規劃應注意的問題。一是為了提高社區安全性，要為監控設施的安裝留有空間，特別是需要將人臉識別等技術應用在安全設施中。二是各個住宅區之間應該適度聯通。要克服那種一個單位一個大院的粗放式住宅開發模式，建立住宅區之間的聯通系統，從而保障居民出行及便利接受公共服務。三是根據節能建筑標準規劃保溫層等輔助性工程，以便降低建筑的能源消耗。一些城市已經對老舊小區進行保溫層改造和建設，這項工程減少了建筑物能源消耗。

4.高端住宅區規劃。雖然國家嚴格控制別墅等高端住宅建設，但很多城市還是建設了高端住宅區，這些住宅區可能并沒有建設別墅等建筑，而是通過建設周邊景觀改善人居環境，從而提高住宅區價值。從房地產價格方面就能夠區分高端住宅和低端住宅，這是各個城市住宅區建設的實際情況。

高端住宅或者高端社區在一定范圍內建設，對于提高城市品質及人居環境質量具有正向作用，但需要通過征稅等措施進行總量控制。

六 其他規劃

除了以上規劃，還有一些專業性規劃，這些專業性規劃通常在整體規劃布局之內進行更加精細化的項目和發展等方面的規劃。這些規劃也叫專項規劃，主要有旅游行業規劃、災害預防規劃和消防工程規劃等。

（一）旅游行業規劃。旅游觀光占據了城市服務行業的重要比例，因此各個城市都很重視旅游行業規劃問題。旅游規劃主要包括產業發展總體定位、景區功能劃分、旅游基礎設施建設、旅游形象設計和旅游產業目標等。目前，國家已經制定了旅游行業方面的國家標準，旅游規劃需要根據這些標準來進行，特別是旅游景區基礎設施方面需要嚴格按照標準建設，否則會影響旅游景區的等級評定。

（二）災害預防規劃。城市災害預防規劃，對城市安全及可持續發展十分重要。這些規劃的主要內容包括地震災害、水災、風災、火災等方面的規劃。

1.防洪排澇規劃。防洪排澇規劃主要是對于洪水沖擊城市進行的預防性規劃，包括抗洪物資儲備規劃、人員疏散和轉移方案規劃以及搶險救災的具體規劃等。一般來說，城市郊區應該預留一定的泄洪區域，以便減輕洪水對城市本體的沖擊。

2.防震規劃。防震規劃目前主要通過地下設施來進行，同時需要對緊急狀態下人流疏散進行安排。防震規劃的主要內容是提高建筑物抗震能力，以及在緊急狀態下實施控制能力。

3.防空規劃。防空規劃是一種戰略性預備規劃，目前，主要是防空辦公室等機構來進行相應的規劃。在和平年代，很多防空設施用來避暑等以發揮民用價值。

4消防規劃。消防規劃主要包括消防設施規劃、消防通道和消防活動場所規劃等。所有居住區的住宅區、旅游景區和公共機構都應該為消防工作留有土地等資源。

（三）消防工程規劃。消防工程是城市安全保障的重要內容。消防工程規劃需要根據各類技術標準進行，如《泡沫滅火系統設計規范》《建筑防煙排煙系統技術標準》《消防給水及消火栓系統技術規范》等。特別是在老城區改造中要將消防工程規劃具體，降低火災等造成的經濟及人員損失。消防站應該布置在交通便利的十字路口等區域，但適當和住宅、學校等區域保持距離。消防水泵需要根據城市地形條件確定壓力等級。此外，還需要推進消防技術創新，減少消防工程帶來的環境負面外部性影響。消防工程應著力強化消防通信系統的網絡化，以便消防信息及消防行為能夠及時被大家了解和掌握。

專欄10：組團式規劃在城市規劃中的應用

組團式規劃就是相對集中的一種功能性規劃，這種規劃避免了在用地方面的平均化傾向，將城市土地的綜合功能進行集中，從而實現土地資源優化利用。具體來說，有商業區組團、文教區組團、工業組團及觀光旅游組團等具體類型。此外，也把具有相對集中的綜合性地區稱為組團，如鄭州市規劃中的鄭汴—中牟組團等。城市組團之間的界限存在模糊化傾向，同時組團內部功能優化也是規劃要注意的問題，特別是內部商業用地和文教用地的沖突等問題。