第二節 人口流動加劇農村老齡化的壓力

進入工業化社會以來，農村勞動力向城市轉移是世界各國的普遍現象。農村勞動力轉移推動了工業化和城市化的進程，但也由此引發了大量的社會問題，其中之一便是由于人口流動而加劇的農村人口老齡化問題。

“六普”資料顯示，全國有流動人口^[9]2.61億人，其中有約2.26億人流向城鎮，約3497萬人流向農村。除去市轄區內人戶分離的3996萬人，我國流動人口數約為2.21億人，同“五普”數據相比，流動人口增長了81.03%。在流向城鎮的人口中，戶籍在城鎮的約為5000萬人，戶籍在農村的約為1.7億人。^[10]

在流動人口中，勞動年齡人口^[11]約有2.1億人，約占80.46%，而在勞動年齡人口中，80后流動人口成為主體，約占總流動人口的42.8%。據預測，在未來30年里還將有3億多農民流入城鎮（財經網，2011）。黨的十八大明確提出了“新型城鎮化”的概念，2013年中央經濟工作會議進一步把“加快城鎮化建設速度”列為經濟工作六大任務之一，新型城鎮化已成為我國新時期的戰略。中國社會科學院發布的《中國城市發展報告（2012）》顯示，中國仍有2億多農民需要轉移到城鎮就業和居住，再加上近年來已經進入城鎮但還沒有完全市民化的農民，未來全國將有4億至5億農民需要在就業、住房、社會保障、生活和消費方式等方面全面實現市民化。

在國家政策推動下，農民工市民化成為新型城鎮化的主要內容，從而會加快人口從農村向城市轉移的速度。農村勞動力不斷向城市大規模轉移，使人口老齡化的程度加深，并深刻影響著農村的家庭結構、養老方式和養老觀念的變遷。

一 家庭規模和結構逐漸變化

長期以來，計劃生育政策導致的出生率大幅度下降，以及農村勞動力不斷地向城市轉移，使農村的家庭結構趨于集中化、小型化。“六普”數據顯示，2010年我國農村家庭平均一戶有3.6人，比“五普”時每戶3.88人減少0.28人。同時，一人戶和二人戶所占比例明顯提高，三人及以上戶所占比例降低（見圖1-5）。一代戶和二代戶所占比例變動較大，2010年我國農村一代戶占總家庭戶的比例比2000年上升了11.56個百分點，與此同時，二代戶所占比例比2000年下降了12.18個百分點（見表1-3）。

圖1-5 2000年與2010年我國農村家庭戶規模比較

資料來源：《中國統計年鑒2001》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2001c/mulu_d.htm，最后訪問日期：2019年4月5日。

表1-3 2000年與2010年我國農村家庭戶類別構成比較

造成這些現象的原因主要是農村大規模的青壯年勞動力向城鎮流動，常年在外地居住、工作、生活，導致兩代人不能居住在一起，空巢老人逐年增加。2000～2010年農村空巢老人的比例由37.9%上升至45.6%，增幅相當明顯。其中，農村獨居老年人的比例從8.3%上升到10.6%，而城鎮的這一比例由7.4%上升到8.6%；農村僅夫妻同住老年人的比例從29.6%上升到35.0%。^[12]山東省80歲以上高齡老人182萬人，占老年人口的一成多，空巢老人家庭占老年人家庭總數的41.23%，空巢老年人數占老年人總數的34.48%。^[13]

隨著越來越多的青壯年勞動力涌入城鎮，子女不能在父母身邊進行生活照料和精神慰藉，長時期的空間距離使父母與子女的情感趨于疏離，傳統的父母與子女共同生產生活、互相依靠的生活方式已漸漸消失。積極為農村老年人創造良好的養老保障環境將是我國社會和經濟轉型過程中不容忽視的責任。

二 傳統養老方式弱化

我國自古就有“天下孝為先”的傳統美德，對父母的生活照料和精神慰藉是子女義不容辭的責任和義務。孝文化以“哺育”和“反哺”、“孝道”與“承繼”構成了一個個人、家庭和家族在“贍養和被贍養”行為上的閉合系統。“要盡孝，子女就必須父母在，不遠游，承歡膝下。”（唐均，2009b）而如今隨著市場經濟的建立，傳統的以農耕經濟為基礎的“孝文化”也受到一定影響。人口流動是市場經濟制度下人力資源有效配置的必然結果，子女不再被束縛在土地上，涌入城鎮和其他地區，與父母在時間和空間上形成隔離的關系。即使子女定期回家探望父母，在經濟上贍養父母，但是老人生活照料和精神慰藉的需求也長期得不到滿足。農民收入水平及享受的公共服務狀況也制約了家庭養老保障的能力。同時，由于青壯年勞動力的大量外流和土地流轉政策的束縛，依靠土地帶來的收入已不能滿足農民的養老需求。總之，傳統的家庭保障和土地保障功能逐漸弱化，需要社會化的養老保障彌補現代化進程中傳統養老保障功能的缺失。

三 養老觀念發生轉變

改革開放以來，在我國經濟轉軌和社會轉型的進程中，農村家庭的養老觀念逐漸轉變。在過去相對閉塞的時代，老年人因豐富的閱歷和社會經驗擁有較高的權威和地位，言行舉止備受尊敬和重視。隨著時代的變遷，人口流動促使宗族、規范等傳統約束手段逐步失靈，在現代文明的沖擊下，農村老年人的家庭和社會地位面臨挑戰。一方面，青年人流動性更強，接觸到較多的信息資源和不同的地域文化，個體意識更為強烈，在現代快節奏高壓力的生活中對老年人的關注度下降。由于生活習慣的影響，青年人更傾向于獨立門戶，養老意識明顯消退。另一方面，農村老人在能夠獨立的前提下不愿給生活忙碌的子女增添麻煩，為避免生活中的沖突和矛盾，在身體條件允許的情況下更愿意自己住。如果子女因經濟原因或地域限制而不能提供老人養老所需，老人也只能被迫接受。

在農村勞動力不斷向城市轉移的背景下，農村的年輕農民也并不指望子女為自己養老，他們對子女的贍養能力和贍養期望有一定的擔憂。因此，農民對社會養老的需求越來越迫切。

綜上所述，“我國農村人口老齡化所帶來的危機，主要源于兩個方面：一是社會變遷的自然進程，二是人口流動所造成的勞動年齡人口與老年人口數量的機械變動”（唐均，2009）。人口的自然變動和機械變動致使農民對農村社會養老保險的建立和完善有急切的現實需求。正因如此，農村社會養老保險制度的發展引起學者們的關注和研究。

我國的農村社會養老保險制度的建立和發展大致經歷了兩個階段：第一階段是由民政部主導的農村社會養老保險制度（以下簡稱“老農保”）的建立和停滯階段；第二階段是由中央政府制定，地方各級人力資源和社會保障部門組織實施的新型農村社會養老保險制度（以下簡稱“新農保”）。

老農保制度正式建立于20世紀90年代，結合各地農村養老保險的實踐經驗，1992年1月，民政部印發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，標志著老農保制度的實行。老農保制度“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”為原則，實行個人賬戶完全儲備積累制，參保者到60周歲以后開始領取養老金。在政府的強制推動下，到1998年底，全國有2123個縣，65%的鄉鎮開展了老農保工作，投保人數達到8025萬人，參保率達22.8%。由于老農保制度本身存在缺陷，實際運行中出現諸多問題。1999年7月，國務院下發的《國務院批轉整頓保險業工作小組保險業整頓與改革方案的通知》提出，老農保暫停接收新業務，進行清理整頓。隨后，各地老農保工作基本處于停滯狀態，參保人數逐年減少。到2006年底，老農保的參保人數下降到的5374萬人，參保率下降到16.5%。

21世紀之初，面對農村社會養老保險制度的缺失和農民對這項制度的迫切需求，2002年，黨的十六大報告指出：“有條件的地區，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。”以此為起點，各地區對農村社會養老保險制度進行了有益的探索，形成了具有地方特色的多種制度模式，如北京模式、寶雞模式、蘇州模式等，為新農保制度的誕生奠定了實踐性基礎。

此后，中央對建立新農保制度的認識逐漸深化，良好的政策環境為新農保的順利開展奠定了政策基礎。2009年9月1日，國務院頒布并實施了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），決定以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”為基本原則，在全國10%的縣市區進行新農保試點，建立起個人繳費、集體補助與政府補貼相結合、基礎養老金與個人賬戶相結合的新農保制度，之后每年逐步擴大試點。以此為標志，各地“新農保”試點工作全面啟動。2010年的《政府工作報告》指出：“加快完善覆蓋城鄉居民的社會保障體系。扎實推進新型農村社會養老保險試點，試點范圍擴大到23%的縣。”2011年的《政府工作報告》提出：“加快健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系。將新型農村社會養老保險試點范圍擴大到全國40%的縣。”2012年的《政府工作報告》則提出“加快完善社會保障體系，今年年底前實現新型農村社會養老保險‘制度全覆蓋’”。2012年十八大報告再次提出：“要堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。”

通過中央的政策推動和地方的積極實踐，新農保制度在2012年實現了全覆蓋，制度運行較為順利。截至2011年底，全國有2273個縣實施了新農保，新農保參保人數達21100.28萬人^[14]，中央財政對新農保的補助金額由2009年的10.76億元增加到2011年的352.06億元，增長了31.72倍。

按照人力資源和社會保障部要求，截至2013年，全國約半數省份將新農保與城鎮居民社會養老保險合并，稱為城鄉居民社會養老保險，即不再區分城市戶籍和農村戶籍，只要沒有參加城鎮職工養老保險，符合參保條件的就可以參加城鄉居民養老保險，符合領取條件就可以領取城鄉居民養老保險待遇，而且兩種戶籍繳費、領取待遇的條件和規則相同。各省也同時規定了兩種制度的銜接問題。

縱觀農村社會養老保險制度的發展歷程，其大致經歷了老農保制度的誕生、發展和停滯，新農保制度的探索、建立和逐步完善的過程。在此期間，國內外學者對農村社會養老保險制度的發展和改革的各個方面進行了調查和研究，為制度的全面有效運行提供了理論和實踐依據。