第三節(jié) 有關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究

前文從人口老齡化、農(nóng)村勞動(dòng)力不斷向城市轉(zhuǎn)移兩個(gè)方面對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度運(yùn)行的背景進(jìn)行了詳細(xì)的描述，并簡要回顧了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷程。下文將針對研究問題對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變遷過程中中央政府、地方政府和農(nóng)民的多元互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行梳理和分析，并試圖發(fā)掘制度運(yùn)行中存在的問題。在此之前，首先對國內(nèi)外有關(guān)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的研究成果進(jìn)行梳理。相關(guān)研究成果的梳理有助于明確學(xué)術(shù)領(lǐng)域其他學(xué)者對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的評論和看法，進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)已有文獻(xiàn)中存在的不足和可以改進(jìn)的方面，從而使研究問題更加清晰和明確，對研究方法的選擇也有一定幫助。

一 國內(nèi)的相關(guān)研究

國內(nèi)學(xué)術(shù)界在早期的研究中大量討論了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的必要性、可行性，還有很多學(xué)者從微觀層面就農(nóng)民對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求狀況做了大量調(diào)查研究和定量分析，以上的研究對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的變遷和發(fā)展提供了扎實(shí)的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)。由于以上幾方面的研究已相對成熟，而且多數(shù)為早期的學(xué)術(shù)成果，在此筆者將不再贅述。下文將從以下與本研究相關(guān)的幾方面來回顧近幾年來國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究和觀點(diǎn)。

（一）建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要性

由于我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的建立和發(fā)展一直滯后于城鎮(zhèn)。學(xué)者們普遍認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有其建立的必要性和可行性，特別是新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的實(shí)施，是我國農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度的跨越式發(fā)展，在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會(huì)保險(xiǎn)制度的進(jìn)程中具有里程碑意義。

楊燕綏、趙建國、韓軍平（2004：32～50）認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不是專為富裕農(nóng)民提供的保障，而是為全體農(nóng)民擺脫貧困而提供的公共政策之一。由于土地和家庭保障功能正在弱化、農(nóng)村人口快速老齡化、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障亟待解決和城鄉(xiāng)收入水平差距大等，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立和完善刻不容緩。他們通過國際比較的方法，提出我國目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平已不再是制約農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)財(cái)政負(fù)擔(dān)的因素，指出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不僅可以使農(nóng)民過上更加富裕的生活，使農(nóng)村老年人以更好的心態(tài)面對子女、家庭和社會(huì)，而且是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)長治久安的重要手段。

林義（2009：15～16）認(rèn)為，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立在我國的社會(huì)保障史上具有里程碑意義：新農(nóng)保制度緩解了人口老齡化所帶來的農(nóng)村養(yǎng)老問題；可以拉動(dòng)內(nèi)需，從而有效應(yīng)對金融危機(jī)；提升了農(nóng)村勞動(dòng)力的人力資本價(jià)值；是我國建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的一個(gè)重大舉措。

鄭功成（2011b）認(rèn)為相對于20世紀(jì)八九十年代曾經(jīng)試驗(yàn)過的完全由個(gè)人負(fù)責(zé)的農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是一種新型農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其實(shí)質(zhì)在于政府為農(nóng)民建立退休制度并承擔(dān)起相應(yīng)的直接責(zé)任，包括為達(dá)到退休年齡的農(nóng)民提供基礎(chǔ)養(yǎng)老金，并分擔(dān)參保農(nóng)民的繳費(fèi)責(zé)任。它不僅使世世代代依靠子女養(yǎng)老的農(nóng)村居民具有了歷史上從未有過的退休資格及相應(yīng)待遇，也是我國邁向全民養(yǎng)老保險(xiǎn)的關(guān)鍵性一步，從而具有劃時(shí)代意義。

席恒認(rèn)為，新農(nóng)保在制度設(shè)計(jì)、規(guī)定和功能等方面都體現(xiàn)了人性化、科學(xué)化的特點(diǎn)。將家庭養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老有效結(jié)合，體現(xiàn)“為民”；政府對個(gè)人賬戶和基礎(chǔ)養(yǎng)老金的補(bǔ)貼體現(xiàn)了“惠民”；新農(nóng)保填補(bǔ)了長期以來農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老的空白，體現(xiàn)了“利民”。^[15]

盧海元（2009：3）認(rèn)為，新農(nóng)保制度全面走向?qū)嵺`，標(biāo)志著中國特色新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已基本破解了覆蓋8億農(nóng)民、進(jìn)而覆蓋全體城鄉(xiāng)居民的世界性難題。新農(nóng)保制度的意義不局限于中國，這項(xiàng)制度對所有第三世界國家甚至全世界的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善和發(fā)展，都有著不可估量的歷史影響。

唐鈞（2009c：13）認(rèn)為，新農(nóng)保制度中，中央政府和地方政府為農(nóng)村60歲及以上的老年人承擔(dān)全覆蓋的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，具有明顯的福利性，這是一個(gè)前所未有的跨越式的進(jìn)步，對我國走向“全面小康”“和諧社會(huì)”有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的合理性

1.政府財(cái)政投入的合理性

學(xué)者們一方面認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供相應(yīng)的財(cái)力支持，但是對政府財(cái)政投入水平有不同的觀點(diǎn)和論證。

鄭功成（2002b）提出，各國強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任的結(jié)果是要建立政府主導(dǎo)的社會(huì)保障制度，應(yīng)體現(xiàn)其社會(huì)化。因此社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)、實(shí)施和財(cái)政兜底是政府義不容辭的責(zé)任，并且為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，政府應(yīng)適時(shí)調(diào)整各項(xiàng)制度的項(xiàng)目和水平。

梁鴻（2008）在對我國發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度分析的基礎(chǔ)上提出了“國民個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老賬戶+中央公積金養(yǎng)老計(jì)劃”的養(yǎng)老模式，認(rèn)為農(nóng)村的老年人應(yīng)當(dāng)享有政府提供的普惠制養(yǎng)老金。

徐強(qiáng)、王延中（2012：41～49）以農(nóng)民基本生存、生活需求為下限，以農(nóng)民的收入水平和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)能力為上限，用數(shù)理統(tǒng)計(jì)的方法分別計(jì)算出政府對東部、中部、西部地區(qū)補(bǔ)助水平的適度區(qū)間，并對個(gè)人繳費(fèi)的適度區(qū)間和地方財(cái)政的補(bǔ)助比例進(jìn)行了測算。他們建議政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)養(yǎng)老金額度為每月130元，其中，東部地區(qū)由中央和地方財(cái)政共同補(bǔ)貼，中西部地區(qū)由中央財(cái)政補(bǔ)貼。對個(gè)人賬戶的補(bǔ)貼，東部地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別為個(gè)人繳費(fèi)額度的90%、30%和10%，以適應(yīng)和滿足不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地區(qū)農(nóng)民的不同需求。

華黎、鄭小明（2010）建議不再實(shí)行中央財(cái)政出口補(bǔ)、地方政府入口補(bǔ)的政策，應(yīng)由中央政府按照全國農(nóng)村居民人均純收入的15%、地方政府按照本地農(nóng)村居民人均純收入的5%進(jìn)行出口補(bǔ)貼，這兩部分構(gòu)成基礎(chǔ)養(yǎng)老金；對中西部地方政府財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，中央財(cái)政實(shí)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

米紅、項(xiàng)潔雯（2008）認(rèn)為政府以每人每年1020.5元的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放養(yǎng)老金，按照2.5%的利率增長率，到2015年我國新農(nóng)保的財(cái)政補(bǔ)貼總額為937.62億元，到2030年這一數(shù)額為5541.34億元，在財(cái)政能夠負(fù)擔(dān)的范圍內(nèi)。

另外，在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立的前期，有的學(xué)者認(rèn)為政府的財(cái)政能力不足以對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供補(bǔ)貼。馬利敏（1999）認(rèn)為鑒于我國農(nóng)村人口過多和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)，我國政府沒有足夠的財(cái)政資金為農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供補(bǔ)貼，在實(shí)踐上也沒有能力制定相應(yīng)的制度。楊翠迎、庹國柱（1999）認(rèn)為要為我國農(nóng)民建立政府補(bǔ)貼的養(yǎng)老保險(xiǎn)在1999年時(shí)是不可能的，至少要15～20年后政府才有能力。梁鴻（1999）認(rèn)為我國的政府財(cái)政資金有限，城市是經(jīng)濟(jì)改革的中心，不能不給予財(cái)政支持；同時(shí)福利國家的財(cái)政危機(jī)對我們也是一個(gè)警醒，因此我國當(dāng)時(shí)不能建立覆蓋全民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只能以局部地區(qū)的社區(qū)保障代替。

對于新農(nóng)保激勵(lì)機(jī)制的效果，多數(shù)學(xué)者認(rèn)為新農(nóng)保的政府入口補(bǔ)能夠激勵(lì)農(nóng)民積極參保繳費(fèi)。楊翠迎認(rèn)為，如果地方財(cái)政不實(shí)行梯度型財(cái)政補(bǔ)貼，農(nóng)民將更愿意參加100元的繳費(fèi)檔次，以獲得相對較高的地方財(cái)政補(bǔ)貼。^[16]這樣不利于參保居民選擇較高檔次的繳費(fèi)，最終會(huì)影響?zhàn)B老金的待遇水平。梁鴻（2001）在對蘇南農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行研究的基礎(chǔ)上，提出社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)面臨較大的風(fēng)險(xiǎn)和難以克服的技術(shù)性障礙，使人們對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定性、長久性、安全性和可靠性產(chǎn)生疑慮，因此，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政支持可以消除農(nóng)民的疑慮，增強(qiáng)農(nóng)民對社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)安全性的信賴，使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立在穩(wěn)定、長久、安全、可靠的基礎(chǔ)上，以此提高農(nóng)民的參與率。

2.“捆綁制”的合理性

新農(nóng)保制度規(guī)定，60歲及以上老年人可直接享受養(yǎng)老金，但其符合條件的子女應(yīng)參保繳費(fèi)，因此這項(xiàng)規(guī)定又叫作“捆綁式”繳費(fèi)。學(xué)者們對這一機(jī)制進(jìn)行了較多的討論，形成了幾種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)始終堅(jiān)持捆綁政策，因?yàn)檫@是社會(huì)保障制度強(qiáng)調(diào)權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)的體現(xiàn)，是中國特色社會(huì)保障制度的創(chuàng)新。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)取消捆綁政策，因?yàn)檫@種做法剝奪了農(nóng)民享受養(yǎng)老金的本有權(quán)利。另外，還有觀點(diǎn)認(rèn)為，以上兩種觀點(diǎn)都不否認(rèn)捆綁政策執(zhí)行成本高而導(dǎo)致一些老年人不能享受養(yǎng)老金的問題。這也是一些學(xué)者提出應(yīng)該把新農(nóng)保的“自愿參保”改為“強(qiáng)制參保”的原因。

鄭功成（2011a）認(rèn)為，捆綁制的初衷是好的，體現(xiàn)了制度中責(zé)任和義務(wù)的對等。但是如果是為了片面地追求參保率而讓捆綁制存在，就會(huì)扭曲新農(nóng)保制度的發(fā)展方向。在農(nóng)村已經(jīng)有子女不參保而導(dǎo)致老年人無法領(lǐng)取養(yǎng)老金的情況發(fā)生，老人很無奈，卻無法爭取自己本該有的利益。他認(rèn)為這種損害農(nóng)民享受養(yǎng)老福利的短視規(guī)定應(yīng)該立刻停止。

李珍（2011）認(rèn)為，新農(nóng)保制度是以自愿參與為基礎(chǔ)的制度，而捆綁式參保的規(guī)定違背了自愿性原則，在理論上，子女參加新農(nóng)保帶有條件性和目的性；在實(shí)踐上，新農(nóng)保制度的受歡迎程度大大降低。

崔紅志（2012：51～54）認(rèn)為，要使普惠制的新農(nóng)保制度落到實(shí)處就必須取消捆綁政策，原因是：家庭保障功能的弱化是新農(nóng)保產(chǎn)生的內(nèi)在基礎(chǔ)；農(nóng)民享受養(yǎng)老金的權(quán)利是一種不附加任何條件的絕對權(quán)利；捆綁政策執(zhí)行成本過高，效果不一定好；捆綁政策將子女也極度貧困的老年人和兒女不孝的老年人排除在制度之外，引起新的社會(huì)不公；放棄捆綁政策有利于增加新農(nóng)保受歡迎的程度，也有利于還地方政府和干部清白；等等。

鄧大松、薛惠元（2010：164～171）認(rèn)為應(yīng)強(qiáng)化家庭保障和土地保障的功能，新農(nóng)保制度規(guī)定年滿60周歲且沒有參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的老年人可以不用繳費(fèi)，直接領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，只要求其子女按規(guī)定參加新農(nóng)保。這一捆綁規(guī)定正體現(xiàn)了家庭保障的重要性，是子女贍養(yǎng)老人的指向性規(guī)定。這個(gè)規(guī)定是正確的并應(yīng)該繼續(xù)倡導(dǎo)和堅(jiān)持。

（三）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基金管理運(yùn)營

國務(wù)院新農(nóng)保試點(diǎn)《指導(dǎo)意見》中指出，“試點(diǎn)階段，新農(nóng)保基金暫實(shí)行縣級管理，隨著試點(diǎn)擴(kuò)大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實(shí)行省級管理”。在新農(nóng)保制度運(yùn)行過程中，個(gè)人賬戶中的基金貶值風(fēng)險(xiǎn)主要由農(nóng)民承擔(dān)，基金是否能夠保值增值直接決定了農(nóng)民的收益，從而影響農(nóng)民的參保意愿，制度的可持續(xù)性也受到質(zhì)疑。目前學(xué)術(shù)界關(guān)于新農(nóng)保基金管理運(yùn)營問題存在兩種觀點(diǎn)：一種是認(rèn)為應(yīng)提高基金統(tǒng)籌層次，向有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目投資等；另一種提出由商業(yè)保險(xiǎn)公司接管新農(nóng)保基金，將基金投資于收益穩(wěn)定的項(xiàng)目，從而使商業(yè)保險(xiǎn)公司發(fā)揮其優(yōu)勢并降低成本，但持這種觀點(diǎn)的學(xué)者不多。

桂世勛（2012：3）認(rèn)為，如果新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金不能合理投資運(yùn)營，個(gè)人賬戶增值利率如果小于居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)，或者在一定程度上抵消了政府對個(gè)人的補(bǔ)貼資金，新農(nóng)保基金將面臨貶值風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)使制度的持續(xù)性和可信度下降，農(nóng)民參保的意愿也將受到影響。建議新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金單獨(dú)列支、核算，去除兩個(gè)月的支付額，其余的基金結(jié)余委托省級的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)管理，不能與其他形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金混合擠占，按照國家統(tǒng)一的規(guī)定進(jìn)行投資和運(yùn)營，在最大程度上保證基金的安全性。

何文炯等（2001）認(rèn)為有多種渠道能使農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金保值增值。例如，中央政府可以發(fā)行針對新農(nóng)保基金的優(yōu)惠債券，或者專門為新農(nóng)保基金制定較高的銀行利率。此外，可以將部分基金投入經(jīng)政府批準(zhǔn)的投資風(fēng)險(xiǎn)小、收益率高的大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，以求得穩(wěn)定的高回報(bào)率。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理和監(jiān)督更要引起重視，完善外部審查、監(jiān)管制度，防止基金被貪污挪用，確保基金的安全性。在適當(dāng)時(shí)期由新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)向同級人民代表大會(huì)或常務(wù)委員會(huì)匯報(bào)基金的管理和運(yùn)營狀況，并接受外部監(jiān)督和審查。

唐鈞（2009d：26～27）認(rèn)為，新農(nóng)保規(guī)定：“個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額參考中國人民銀行公布的金融機(jī)構(gòu)人民幣一年期存款利率計(jì)息。”而近年來我國農(nóng)村居民消費(fèi)價(jià)格指數(shù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于銀行一年期的存款利率。據(jù)測算，年利率平均超過4.8%時(shí)，個(gè)人賬戶養(yǎng)老金才能做到保值增值。新農(nóng)保基金的保值增值直接關(guān)系到制度的吸引力和持續(xù)性，因此基金的管理運(yùn)營尤為重要。國家可以讓養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投入有穩(wěn)定收益的項(xiàng)目中；征收國有企業(yè)、國有土地運(yùn)營收益的特別稅，將這部分資金直接撥入社會(huì)保險(xiǎn)基金（唐鈞，2011a：17）。另外，新疆呼圖壁縣對參加新農(nóng)保的農(nóng)民實(shí)行“保險(xiǎn)證質(zhì)押貸款”政策，7年間使基金規(guī)模翻了一番，這個(gè)做法既能使基金保值增值，又能切實(shí)為農(nóng)民所需提供資金支持，受委托貸款的銀行也能夠盈利，為基金的管理運(yùn)營問題探索出一條新道路（唐鈞，2009：14）。

鄧大松、薛惠元（2010：86～92）用保險(xiǎn)精算的方法對新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率進(jìn)行了測算，結(jié)果表明，選擇農(nóng)民人均純收入作為繳費(fèi)基數(shù)，實(shí)行比例費(fèi)率制是更優(yōu)的選擇。新農(nóng)保制度實(shí)行之初，以縣為單位組織實(shí)施，新農(nóng)保基金被分割到2800多個(gè)縣，會(huì)對基金運(yùn)營的監(jiān)督和管理提出挑戰(zhàn)。隨著制度的逐漸成熟，新農(nóng)保應(yīng)實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，并可以參考企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金的運(yùn)營方式，投資于資本市場以實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

鄭功成（2011）建議新農(nóng)保個(gè)人賬戶采取名義賬戶的方式計(jì)提。因?yàn)椴捎脤?shí)賬制，個(gè)人賬戶中的基金將面臨貶值的風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民的養(yǎng)老金將受到損失。采取名義賬戶制能有效避免這種情況發(fā)生，只要按照個(gè)人賬戶的記賬金額在農(nóng)民達(dá)到一定年齡或身份變化時(shí)計(jì)提即可，不再有基金保值增值的壓力。在農(nóng)民的權(quán)益得到保障的同時(shí)減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)了代際的平衡。

（四）城鄉(xiāng)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接

學(xué)者們普遍認(rèn)為，新農(nóng)保制度要可持續(xù)發(fā)展，就不能孤立運(yùn)行，必須與其他城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度統(tǒng)籌接續(xù)、有效銜接，創(chuàng)造一切條件為建立城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而努力。有的學(xué)者認(rèn)為由于各地的新農(nóng)保政策規(guī)定和實(shí)施效果不一，因此新農(nóng)保與其他制度進(jìn)行地方性的銜接將更為有效。

褚福靈（2009：22～23）認(rèn)為，不應(yīng)將新農(nóng)保看作一個(gè)孤立的制度。它應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)子系統(tǒng)。他建議新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度以“一卡通”加“兩翼”為實(shí)現(xiàn)機(jī)制，即在土地流轉(zhuǎn)制和戶籍制改革的配合下，以全國聯(lián)網(wǎng)通行的“養(yǎng)老保險(xiǎn)一卡通”的形式，實(shí)現(xiàn)從城鄉(xiāng)割據(jù)到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的養(yǎng)老保險(xiǎn)新機(jī)制。

鄧大松、劉遠(yuǎn)風(fēng)（2011：71～77）對新農(nóng)保制度的現(xiàn)實(shí)問題進(jìn)行了規(guī)范化分析，認(rèn)為新農(nóng)保制度實(shí)施的過程中要正確處理好與其他農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的關(guān)系，并有效地與其他制度相銜接整合，只有這樣，新農(nóng)保才能有更加明確的發(fā)展路徑。在制度整合過程中要按照幾個(gè)原則進(jìn)行權(quán)衡與協(xié)調(diào)：養(yǎng)老利益原則、行政簡化原則、適應(yīng)性原則、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌原則以及有效激勵(lì)原則。新農(nóng)保制度的普惠性和較完整的體系框架優(yōu)于其他各項(xiàng)農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，可以作為農(nóng)村養(yǎng)老保障的核心制度，通過對繳費(fèi)水平和待遇標(biāo)準(zhǔn)作相應(yīng)調(diào)整，把其他個(gè)別群體的相關(guān)保障和補(bǔ)貼等納入新農(nóng)保的整體框架，為消除農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度碎片化做出貢獻(xiàn)。

曹信邦（2012：19）根據(jù)實(shí)證研究的結(jié)果認(rèn)為，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌是制度發(fā)展的必然趨勢，并建議國家盡早研究并制定城鄉(xiāng)一體化制度方案，使制度統(tǒng)一可行。

丁建定、郭林（2010）認(rèn)為，新農(nóng)保制度是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的一個(gè)子系統(tǒng)，只有協(xié)調(diào)好與其他相關(guān)制度的關(guān)系，才能節(jié)約成本，有效發(fā)展。^[17]如果“五保戶”農(nóng)民在領(lǐng)取待遇的同時(shí)又享受直接領(lǐng)取新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，會(huì)因待遇偏高而影響社會(huì)保障的公平性，因此需要整合這兩項(xiàng)制度。計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)制度也應(yīng)被納入新農(nóng)保制度，以保證計(jì)劃生育家庭與非計(jì)劃生育家庭的老年生活水平持平。為有效維護(hù)返鄉(xiāng)農(nóng)民工的養(yǎng)老權(quán)益，應(yīng)盡快出臺農(nóng)民工參加新農(nóng)保的接續(xù)政策，推進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)一體化進(jìn)程。

楊翠迎認(rèn)為，“地方新農(nóng)保”模式特色鮮明，各地政策規(guī)定差異較大，新農(nóng)保的實(shí)施效果有區(qū)域差別，因此不易形成“國家新農(nóng)保”。^[18]與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接也面臨困難：基礎(chǔ)養(yǎng)老金的承擔(dān)者、繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、待遇標(biāo)準(zhǔn)等計(jì)算方法不統(tǒng)一，銜接成本較大，有待于進(jìn)一步思考。

二 國外的相關(guān)研究

國外的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)始于20世紀(jì)50年代的歐洲大陸，隨后向其他國家蔓延。因?yàn)榘l(fā)達(dá)國家的農(nóng)村人口比重較低，所以大多數(shù)國家并沒有獨(dú)立的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而是城鄉(xiāng)混合的社會(huì)保障制度。發(fā)展中國家的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度滯后于發(fā)達(dá)國家，發(fā)展緩慢且不完善。因此，國外專門對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究并不多見，針對我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究更是寥寥無幾。下文中筆者將從下幾個(gè)方面回顧國外學(xué)者的研究成果：農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府責(zé)任、養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式及運(yùn)行機(jī)制、養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶投資與管理，以及國外學(xué)者對我國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究。

（一）關(guān)于農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)政府責(zé)任的研究

國外大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為政府在農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，投入適當(dāng)?shù)馁Y金。喬納森·格魯伯和大衛(wèi)·懷斯（Gruber ＆ Wise，1999：114）認(rèn)為，從公平理論看，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的居民應(yīng)享受同等的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，應(yīng)該建立全民統(tǒng)一的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，而這一體系的建立是國家和政府的責(zé)任所在。杜麗·波塞爾和丹妮拉·卡薩萊（Posel ＆ Casale，2003：455）認(rèn)為，農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)在國家統(tǒng)一的制度框架下，并在繳費(fèi)、給付水平和基金管理上的設(shè)計(jì)和運(yùn)營，國家財(cái)政應(yīng)當(dāng)予以補(bǔ)貼。彼得·斯文森（Swenson，1991）指出，政府有多種理由向農(nóng)民提供包括養(yǎng)老金在內(nèi)的社會(huì)福利，如糾正市場失靈、有效控制社會(huì)。彼得·戴蒙德（Diamond，1998）認(rèn)為，政府應(yīng)供給養(yǎng)老保障體系，原因是在規(guī)定統(tǒng)一的退休年齡的養(yǎng)老保險(xiǎn)中，政府比私人更能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)而減少管理成本，從而使養(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)施更有效率。

在發(fā)展中國家政府繳費(fèi)補(bǔ)貼方面，杰西卡·約翰遜和約翰·威廉姆森（Johnso ＆ Williamson，2006）認(rèn)為，發(fā)展中國家受人口老齡化和計(jì)劃生育的影響，農(nóng)村居民對養(yǎng)老保險(xiǎn)的需求日益增大，用數(shù)理模型分析建立城鄉(xiāng)一體社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的可及性，闡述了政府對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)提供資金的合理性。拉里·威爾莫（Willmore，2007）認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該覆蓋全民，而政府特別是發(fā)展中國家的政府應(yīng)當(dāng)提高中央財(cái)政投入比例，完善和發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；倡導(dǎo)實(shí)施將社會(huì)保障覆蓋到所有社會(huì)成員的全球行動(dòng)綱領(lǐng)，鼓勵(lì)發(fā)展中國家擴(kuò)大政府財(cái)政支出，深化農(nóng)村養(yǎng)老保障改革；在農(nóng)民中開展養(yǎng)老保險(xiǎn)非常困難，但在中等收入特別是低收入國家，有必要促進(jìn)微型保險(xiǎn)方案將非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中某些有繳費(fèi)能力的群體吸納進(jìn)來（轉(zhuǎn)引自崔紅志，2012）。

（二）關(guān)于養(yǎng)老金籌資模式運(yùn)行機(jī)制的討論

各國學(xué)者對現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累兩種籌資模式優(yōu)劣的爭論是建立在薩繆爾森迭代模型（Samuelson overlapping generation model）的基礎(chǔ)上的。保羅·薩繆爾森（Samuelson，1958）認(rèn)為，在沒有生產(chǎn)和投資的純儲(chǔ)蓄的社會(huì)里，當(dāng)這代人能夠?yàn)樯洗俗龀鲐暙I(xiàn)，同時(shí)下代人會(huì)贍養(yǎng)這代人時(shí)，社會(huì)中的所有人都會(huì)有福利產(chǎn)生，人們的養(yǎng)老儲(chǔ)蓄利率將與人口增長率持平，現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度即可實(shí)現(xiàn)。亨利·艾倫（Aaron，1966）將生產(chǎn)和投資引入迭代模型，結(jié)合帕累托效率的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，指出現(xiàn)收現(xiàn)付制能夠增進(jìn)所有社會(huì)成員福利的前提條件是人口增長率與工資增長率的和大于實(shí)際利率。后來這被稱作“艾倫條件”（Aaron Condition），并由此判斷養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式的效率。艾倫認(rèn)為基金積累制不能增進(jìn)社會(huì)福利，不具備再分配效應(yīng)。艾倫和羅伯特·賴肖爾（Reischauer，1998）認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付制能夠更加靈活地應(yīng)對人口規(guī)模的變化，還能實(shí)現(xiàn)代內(nèi)的收入再分配，相比之下，積累制要應(yīng)對以上挑戰(zhàn)必須有諸多復(fù)雜的前提條件。

但是隨著研究的深入和實(shí)踐的檢驗(yàn)，現(xiàn)收現(xiàn)付制的弊端逐漸顯現(xiàn)：無法應(yīng)對人口老齡化的到來，儲(chǔ)蓄和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有效率損失等。馬丁·費(fèi)爾德斯坦（Feldstein，1974）提出現(xiàn)收現(xiàn)付制具有兩種效應(yīng)，即“資產(chǎn)替代效應(yīng)”（擠出儲(chǔ)蓄）和“退休效應(yīng)”（擠入儲(chǔ)蓄）。前者是指當(dāng)個(gè)人預(yù)期公共養(yǎng)老金的收益較好，可以滿足未來的養(yǎng)老需求時(shí)，會(huì)減少儲(chǔ)蓄；后者是指當(dāng)個(gè)人預(yù)期未來公共養(yǎng)老金將面臨資金危機(jī)，無法提供足夠的養(yǎng)老保障時(shí)，人們會(huì)選擇增加儲(chǔ)蓄以備后患。因此，儲(chǔ)蓄流入和流出的凈效應(yīng)是兩者的力量對比。通過對美國的實(shí)際分析，馬丁·費(fèi)爾德斯坦發(fā)現(xiàn)現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老保險(xiǎn)使個(gè)人儲(chǔ)蓄值下降30%～60%，對個(gè)人儲(chǔ)蓄存在“擠出”效應(yīng)。羅伯特·巴羅（Barro，1976）的“中性理論”認(rèn)為，現(xiàn)收現(xiàn)付制是代際間的轉(zhuǎn)移，抵消了“擠出”效應(yīng)。喬治·考皮茲和帕德瑪·高特爾（Kopits ＆ Gotur，1979）、伯恩海姆·道格拉斯（Bernheim B.Douglas）和約翰·卡爾·肖爾茨（Scholz，1993）、史蒂芬·斯萊特（Slate，1994）也認(rèn)為現(xiàn)收現(xiàn)付的養(yǎng)老金制度對儲(chǔ)蓄沒有太大影響。

世界銀行（1994）指出，基金制能夠有效避免實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制國家的政府功能失效的問題，在規(guī)避世界性的老齡化危機(jī)方面也有明顯優(yōu)勢，但前提是有良好的資金運(yùn)營市場。克勞斯·施密特·赫伯爾（Hebbel，1999）通過對智利養(yǎng)老金保險(xiǎn)私有化改革的實(shí)踐分析，認(rèn)為私有化改革有效解決了現(xiàn)收現(xiàn)付制下的政府財(cái)政問題，對緩解養(yǎng)老危機(jī)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展有著顯著作用。

尼古拉斯·巴爾（Barr，2000）對基金制的優(yōu)點(diǎn)持懷疑態(tài)度，他認(rèn)為，只有在良好的投資運(yùn)營、避免通貨膨脹造成貶值的前提下，基金制才能抵擋人口老齡化的壓力，否則通貨膨脹造成的基金貶值同樣會(huì)使老人陷入貧困狀態(tài)。還有學(xué)者認(rèn)為，基金制的養(yǎng)老保險(xiǎn)并不必然導(dǎo)致社會(huì)凈收益，只有將現(xiàn)收現(xiàn)付制轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘀е酿B(yǎng)老保險(xiǎn)體系時(shí)，才能增加國民儲(chǔ)蓄，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。總之，關(guān)于現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累兩種籌資模式的優(yōu)劣問題，各國學(xué)者并未達(dá)成共識，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的基金管理也成為學(xué)界討論的焦點(diǎn)問題。

（三）關(guān)于養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶的研究

1.關(guān)于政府對個(gè)人賬戶繳費(fèi)補(bǔ)貼的問題

政府對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行配套補(bǔ)貼是一個(gè)歷史性的重大轉(zhuǎn)變，體現(xiàn)了中央政府對農(nóng)民老年生活的關(guān)注，意識到政府補(bǔ)貼對農(nóng)民的重要性。這一制度趨向在許多經(jīng)合組織國家或中等收入國家都有涉及，多數(shù)學(xué)者都支持政府為農(nóng)民的養(yǎng)老保障提供繳費(fèi)補(bǔ)貼。

發(fā)展中國家的非繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在很大程度上可幫助國民改善生活，擺脫生存困境。杰西卡·約翰遜和約翰·威廉姆森（Johnso ＆ Williamson，2006）對薩摩亞等六個(gè)發(fā)展中國家的非繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了研究，Madhurantika Moulick等（2009）對尼泊爾的非繳費(fèi)型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行了研究。他們的研究結(jié)果都表明，盡管這一制度存在一些不足和需要改進(jìn)之處，但是其對發(fā)展中國家老年人的生活提供了很大的幫助，有效地解決了老年貧困問題，且政府對老年人的補(bǔ)貼費(fèi)用還沒超過GDP的3%。這種制度模式也得到了國際勞工組織、世界銀行和國際社會(huì)保障協(xié)會(huì)的肯定，學(xué)者們通過對相應(yīng)國家和地區(qū)的實(shí)地考察就非繳費(fèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的內(nèi)容、條件、效果和改革方向等方面做了大量研究。

關(guān)于MDC（供繳費(fèi)補(bǔ)貼的繳費(fèi)確定型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度）的政府補(bǔ)貼比例，學(xué)者們認(rèn)為配套補(bǔ)貼比例的適當(dāng)性取決于多種因素，例如參保率、需求量、其他政府轉(zhuǎn)移支付制度與養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼的關(guān)系。考慮到公平性、政府財(cái)政能力和補(bǔ)貼的激勵(lì)效果，選擇合適的補(bǔ)貼比例是制度持續(xù)有效運(yùn)行的關(guān)鍵所在。羅伯特·帕拉西奧斯和戴維·羅瓦利諾（Palacios ＆ Robalino，2009）經(jīng)過對數(shù)據(jù)的處理，認(rèn)為只有符合兩個(gè)條件，MDC才能經(jīng)濟(jì)有效的這兩個(gè)條件：一是參保率對補(bǔ)貼比例的彈性低于0.15，二是個(gè)人繳費(fèi)低于收入的5%。只有在這兩個(gè)數(shù)據(jù)不過高或過低的情況下，這一制度才能帶來凈福利。這一結(jié)論為補(bǔ)貼比例對年輕人繳費(fèi)激勵(lì)程度的影響提出了可供參考的依據(jù)。

2.關(guān)于個(gè)人賬戶投資與運(yùn)營的建議

在養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金運(yùn)營方面，一部分學(xué)者建議基金入市，以得到較高的回報(bào)率。艾倫（1998）認(rèn)為美國的社會(huì)保障基金應(yīng)轉(zhuǎn)為私人證券。馬丁·費(fèi)爾德斯坦和安德魯·塞姆維克（Feldstein ＆ Samwick，1999）認(rèn)為把社會(huì)保障工薪稅中的一部分投入資本市場，能夠緩解財(cái)政壓力。一部分學(xué)者認(rèn)為，與現(xiàn)收現(xiàn)付制相比，將養(yǎng)老基金投入股市不一定能產(chǎn)生較高的回報(bào)率，反而有投資失敗的風(fēng)險(xiǎn)。還有一些學(xué)者認(rèn)為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是否入市取決于資本市場是否完備。

（四）對我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究

在中國農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè)方面，針對老農(nóng)保，D.蓋爾·約翰遜（Johnson，1999）通過分析我國1990年農(nóng)民的調(diào)查數(shù)據(jù)，認(rèn)為我國1993～1997年的基金投資收益為負(fù)，農(nóng)民繳納的保費(fèi)一直處于貶值狀態(tài)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度無法持續(xù)，且我國農(nóng)民對土地沒有所有權(quán)，土地保障功能較弱，呼吁政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)貼。彼特·戴蒙德（Diamond，2006）認(rèn)為我國城鄉(xiāng)二元的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對農(nóng)民來說有失公平，應(yīng)逐步擴(kuò)大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋范圍，建立社會(huì)化的養(yǎng)老機(jī)制，并提出政府應(yīng)對農(nóng)民的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)加大財(cái)政投入，以保障老年農(nóng)民的基本生活需求。路茲·雷瑟林和阿特·侯賽因（Leisering ＆ Hussain，2002）通過分析我國養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀和存在的問題，認(rèn)為建立城鄉(xiāng)一體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是政府的責(zé)任。

三 對國內(nèi)外相關(guān)研究的總結(jié)和思考

國內(nèi)學(xué)者對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究主要集中在建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的必要性、可行性和意義，政府責(zé)任與財(cái)政投入和理性、新農(nóng)保基金的管理運(yùn)營，捆綁制是否合理以及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與其他養(yǎng)老保障制度相銜接的問題上，為我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建立提供了相關(guān)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。但是仍存在需要探究和深入分析的地方：一是學(xué)者們往往對農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的理想狀態(tài)展開討論，缺乏以實(shí)地調(diào)研為基礎(chǔ)的實(shí)證研究；二是對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)變遷過程中的中央政府、地方政府和農(nóng)民的“角色”和互動(dòng)關(guān)系的變化缺乏研究，而這三者的互動(dòng)關(guān)系是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的“骨架”，支撐并決定著制度能否健康持續(xù)地發(fā)展；三是學(xué)者們大多站在宏觀立場看待農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的現(xiàn)狀和問題，卻忽略了農(nóng)民對制度的評價(jià)和建議。

由于國外的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度大都覆蓋于整個(gè)國家社會(huì)保障體系的框架之中，國外學(xué)者對農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究比較少見，只在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府責(zé)任、養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資模式、養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶投資與管理等方面有所涉及，國外相關(guān)研究對我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展有一定借鑒意義。但我國長期的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、巨大的農(nóng)村人口規(guī)模和嚴(yán)峻的農(nóng)村人口老齡化現(xiàn)狀決定了農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的研究必須結(jié)合我國的具體國情，建立具有中國特色的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。