第一節 21世紀是全球性老齡化的世紀

養老保險作為社會保障制度的重要組成部分，是一個國家和社會依法建立的，為解決公民因法定年齡退休以及因年老勞動能力逐漸衰退退出勞動力市場后的基本生活保障問題。21世紀是全球人口老齡化的世紀，人口老齡化對人類生活的各個方面產生了深遠影響，如何探尋新的養老保障思路以應對人口老齡化的變化趨勢，是世界各個國家和地區面臨的難題。在我國經濟轉軌和社會轉型的進程中，由于老年人口占總人口中的比重日益提高、農村勞動力不斷向城市轉移、家庭結構核心化和少子化等因素的影響，農村的人口老齡化現象日益凸顯。傳統的家庭養老和土地保障功能逐漸弱化使農村老年人的養老風險不斷增大，對社會養老保險的需求也更為迫切。

聯合國在1956年發表的《人口老齡化及其經濟社會后果》中指出：“一個國家或地區65歲及以上老年人口占總人口的比重達到7%，即屬于老年型國家或地區?！?0世紀80年代以后，發展中國家的老齡化進程加快，根據發展中國家的具體情況，在1982年聯合國第一次世界老齡問題大會上，又確立了60歲及以上人口占總人口的比重達10%，即屬于老年型國家或地區的標準（唐鈞，2010）。

聯合國《世界人口展望》（2017年修訂版）指出，2017年，全世界60歲及以上人口為9.62億人，不及15歲以下兒童人口數量的一半。2050年，60歲及以上人口將達到21億人，與15歲以下的兒童人口數量大致相等。2017～2050年，增長的60歲及以上老年人口中，亞洲占65%，非洲占14%，拉丁美洲和加勒比地區占11%，其他地區占10%。2100年，60歲及以上人口將達到31億人。

同時，《世界人口展望》（2017年修訂版）指出：2017年，全世界60歲及以上人口占比為13%，并以每年約3%的速度增長。各地老齡化程度也不斷提高，其中，歐洲60歲及以上人口占比最高，為25%，2050年將達到35%；拉丁美洲和加勒比地區60歲及以上老年人口占比為12%，2050年將達到25%。同期，亞洲60歲及以上老年人口占比將從12%增長到24%；北美地區將從22%增長至28%；大洋洲將從17%增長至23%；即使擁有最年輕人口分布的非洲，60歲及以上老年人口占比也將從5%上升至9%。2017年，全世界80歲以上人口為1.37億人，預計2050年將增加兩倍多，達到4.11億人；2100年，將增加近6倍，達到9.59億人。

盡管人口老齡化現象在較發達國家迅速蔓延，但是，欠發達國家和地區將在未來較短的時期內經歷更為快速的人口老齡化。

一 發展中國家的快速老齡化

聯合國《世界人口展望》（2006年修訂版）中指出，人類“正處于一個前所未有的變革之中，這是由于高死亡率和高生育率時期，正向低死亡率和低生育率時期過渡所造成的”。正當發達國家的決策者們在積極應對兒童人口比重降低和壽命延長造成的新局面時，他們發現發展中國家的人口老齡化程度更令人驚訝。

2006年，聯合國公布的數據顯示，世界60周歲及以上老年人口高于10%的74個國家中，發達國家有32個，發展中國家為42個（唐鈞，2011a）。根據聯合國《世界人口老齡化與發展2012》^[1]的數據，2012年，世界上有90個老齡化國家和地區，其中發達國家和地區^[2]為40個^[3]，發展中國家和地區為50個。2017年，全球的99個老齡化國家和地區中^[4]，發達國家和地區為40個，發展中國家和地區為59個。可見，發展中國家的人口老齡化速度正在加快。正如《世界人口老齡化2017》中所說，發展中國家和地區的老年人口增長速度遠遠快于發達國家和地區，發展中國家和地區的老年人口占世界老年人口的比例逐步提高（見圖1-1）。1980年，發展中國家和地區60歲及以上老年人口占世界老年人口的56%。2017年，世界上2/3以上的老年人生活在發展中國家和地區。從2017年到2050年，發展中國家和地區的老年人口預計將增加近兩倍，從6.52億人增加到17億人，而發達國家和地區的老年人口預計將增加約38%，從2017年的310萬人增加到2050年的4.27億人。預測表明，到2050年，世界上60歲及以上人口的79%將生活在發展中國家和地區。發展中國家60歲及以上人口占總人口的比例為9%，預計到2050年，這一比例將達到20%，屆時沉重的養老負擔將成為世界矚目的問題。

圖1-1 發達國家與發展中國家60歲及以上人口（1980～2050年）

資料來源：《世界人口老齡化2017》（World Population Ageing 2017）https：//www.un.org/en/development/desa/population/publications/pdf/ageing/WPA2017_Infochart.pdf，最后訪問日期：2019年4月4日。

根據《世界人口老齡化2017》中的數據，預計未來幾十年，非洲老年人口數量增長最快，2017～2050年，60周歲及以上人口將增加兩倍以上，從690萬人增加到2.26億人。緊隨其后的是拉丁美洲和加勒比地區，老年人口將增加一倍以上，從760萬人增加到1.98億人?？梢?，發展中國家和地區的人口老齡化速度已經超過發達國家和地區。

發展中國家和地區的老齡化有別于發達國家和地區老齡化。首先，與發達國家和地區逐漸老齡化相比，發展中國家和地區的老齡化速度更快，規模更大，老齡化已成為發展中國家和地區面臨的主要問題之一。其次，在人口結構上，由于發達國家和地區的工業化和城市化程度比發展中國家和地區高，發達國家和地區的老年人大多數生活在城鎮地區，而發展中國家和地區的老年人多數生活在農村地區。聯合國對人口結構的預測數據表明，到2025年，發達國家82%的人口將生活在城鎮，而發展中國家生活在城鎮的人口不到其人口的一半。^[5]加之近年來發展中國家和地區農村的青壯年勞動力不斷向城市轉移，按照目前的趨勢，在今后一段時期內，農村人口老齡化的程度和速度將持續明顯高于城鎮。另外，發達國家和地區與發展中國家和地區老年人的居住形態也不盡相同，發展中國家和地區的老年人與家庭成員共同居住的現象較發達國家和地區更為普遍，這可能會影響各國和地區應對人口老齡化的政策行動。

總之，人口老齡化已不再是發達國家和地區的獨有特征，發展中國家和地區也同樣面臨越來越嚴峻的人口老齡化問題，由此看來，作為發展中國家的中國，快速老齡化應該也是意料之中的事。

二 中國的快速老齡化

我國作為發展中國家，擁有世界20%的人口，自2000年我國進入老齡化社會以來，由于經濟發展、人口變遷、醫療和生活水平提高等多種因素影響，我國的人口老齡化程度不斷提高（見圖1-2）。

如圖1-2所示，2000～2017年，我國65歲及以上老年人口從8821萬人增加到15831萬人，老年人口的比重由7.0%升至11.4%。2017年末，我國60歲及以上人口為24090萬人，占總人口的17.3%。近幾年老年撫養比一直呈攀升趨勢，從2007年的11.1%提高到2017年的15.9%（見圖1-3）。據預測，老年撫養比將隨老齡化的加快而逐步提高。

圖1-2 2000～2017年我國老齡化趨勢

資料來源：參見國家統計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm，最后訪問日期：2019年4月4日。

圖1-3 2007～2017年老年人口（65歲及以上）撫養比變動情況

資料來源：國家統計局編《中國統計年鑒2018》，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2018/indexch.htm，最后訪問日期：2019年4月4日。

我國未來的老齡化發展趨勢將經歷幾個不同的階段。2006年，全國老齡工作委員會辦公室發布的《中國人口老齡化發展趨勢預測研究報告》提到，21世紀，中國將是一個無法逆轉的老齡化國家。這份報告總結并預測了2001～2100年中國老齡化的三個階段（見表1-1）。

表1-1 中國人口老齡化階段劃分

如表1-1所示，2001～2100年，我國將經歷從快速老齡化到加速老齡化，最后進入穩定的重度老齡化階段。在第二階段中，老年人口總數將在2023年與少兒人口總數持平，達到2.7億人。在第三階段里，老年人口總數將在2051年時達到4.37億人，這將是三個階段中老年人口數的最高峰，屆時老年人口數與少兒人口數之比是2∶1。這一階段是老年人口增長的平臺期，老齡化水平呈穩定趨勢，基本保持在31%。由此可見，21世紀，我國的人口老齡化程度將達到頂峰并趨于穩定，并且人口高齡化的趨勢更為明顯。而在我國農村，人口老齡化的形勢更為嚴峻。

三 中國農村的快速老齡化

我國農村有全國近一半的人口。隨著城鎮化的加速，大量的年輕農民流入城鎮，空巢老人和失獨老人逐年增多，導致農村人口老齡化程度遠遠高于城鎮。根據2000年第五次全國人口普查數據計算，城鎮60歲以上的老年人口占城鎮總人口的9.68%，65歲以上的老年人口占城鎮總人口的6.43%；農村60歲以上的老年人口占農村總人口的10.92%，65歲以上的老年人口占農村總人口的7.5%。農村的老齡化水平已經開始高于城鎮。2010年第六次全國人口普查數據顯示，全國60歲以上老年人口總數約1.78億人，其中城鎮老年人口約0.78億，占全國老年人口的44.08%，農村老年人口約0.99億，占全國老年人口的55.92%。城鎮60歲以上老年人口比例為11.69%，農村的這一比例為14.98%；城鎮65歲及以上的老年人口比例是7.78%，而農村的這一比例為10.01%。

對比兩次人口普查的數據可以發現，農村老齡化程度高于城鎮，農村老齡化的速度也快于城鎮。據預測，到2030年，城鎮和農村65歲及以上的老年人口比例將分別達到14.75%和21.84%。這一比例差將由2010年的2.23個百分點上升到7.09個百分點（見圖1-4）。因此，我國經濟社會發展水平較為落后的農村地區所面臨的人口老齡化問題更為突出。

圖1-4 中國城鎮和農村的人口老齡化趨勢

資料來源：Cai Fang，Giles，Wang Dewen.2009.The China Population and Labor Yearbook Volume 1：The Approaching Lewis Turning Point and Its Policy Implications，Boston：Brill，2009。

2010年，我國農村老年撫養比是22.75%，據預測，到2022年、2031年，將分別達到30.28%、40.72%；到2050年農村老年撫養比將高達44.59%（庹國柱等，2009），而城鎮農村老年撫養比約為35.0%，農村高出城鎮9.59個百分點（曾毅，2001）。借此推斷，贍養一位老人的勞動年齡人口將由2010年的4.4個人變為2050年的2.2個人，隨著農村人口老齡化程度的加深，農村的養老壓力日漸增大。

農村人口老齡化的速度之快、程度之高不僅給老人和子女的生活增加巨大壓力，還可能帶來危害社會穩定的多重風險。農村養老保險制度在保障農村居民基本生活的基礎上更要發揮社會穩定器的作用，既要確保農村居民物質上的安全感，又要化解影響經濟和社會穩定的養老危機。

四 山東省和S市人口老齡化現狀

山東是中國第二人口大省。根據《山東省2010年第六次全國人口普査主要數據公報》的數據，2010年，山東省總人口9579.3萬人，其中城鎮人口4762.1萬人，占總人口的49.71%；農村人口4817.2萬人，占總人口的50.29%。2010年60歲以上的老年人口1413萬人，占全省總人口的14.75%；65歲以上老年人口占9.84%。2018年5月，山東省政府新聞辦召開的山東省老年人口信息和老齡事業發展情況新聞發布會提到，“截至2017年底，山東省60歲及以上老年人口達2137.3萬人，65歲及以上老年人口達1399.8萬人?！?a id="w006">^[6]山東省老年人口規模位居全國第一，全國大約十位老人中就有一位來自山東。60歲以上老年人口數量每年增加70萬人以上，到2020年65歲以上老年人口總量將達到1503.6萬人，占總人口的15.0%，2030年將達到2125.5萬人，占總人口的21.3%。^[7]相比全國的人口老齡化水平，山東省的人口老齡化程度更令人擔憂。

山東省老齡委在2008年首次就山東省老年人口基本情況大范圍地進行抽樣調查，其調查成果《山東省2008～2020年人口老齡化狀況及對策研究》^[8]顯示，山東省人口老齡化自2008年起進入快速增長期，未來10年平均凈增72萬老年人，將在2027年結束人口紅利期，比全國提前五年，這對經濟社會發展提出了重大挑戰。到2020年，山東省老年撫養比將由2008年的20.86%提高到69.19%，平均每1.45個勞動年齡人口撫養1個老年人。如果計劃生育政策和增長趨勢不變，老年撫養比將在2030年達到77.04%，在2050年達到108.72%。

山東省農村人口老齡化態勢也極為嚴峻。據山東省老齡委的研究報告稱，2008年山東省農村老年人口有794.07萬人，占農村總人口的16.09%，老齡化程度高于城鎮3.97個百分點。到2020年，農村老年人口上升至1316.18萬人，占農村總人口的30.45%，比城鎮高出14.42個百分點，年均增加43.51萬人。到2030年農村老年人口比重將達到43.30%，然后慢慢趨于穩定，到2050年時，這一比例將為46.19%（見表1-2）。

表1-2 山東省農村和城鎮人口老齡化趨勢

山東省S市民營企業、外資企業眾多，商貿業發達，吸收大量農村青壯年勞動力進城務工。農村勞動力不斷向城市轉移，可以推斷S市農村人口老齡化程度比城鎮更高，農民的養老需求更為迫切。