第一章 導論

第一節 宏觀審慎監管政策緣起

金融業對經濟增長的貢獻毋庸置疑，它的快速增長不僅可以直接增加社會總產出、優化資源配置，還可以為實體經濟提供資金支持，從而間接促進經濟增長。但金融體系也存在與生俱來的順周期性，表現為在實體經濟的繁榮時期，由于抵押資產升值，銀行對未來經濟前景盲目樂觀，產生擴大信貸供給的沖動，最終推動經濟向過熱方向進一步擴張。而這一階段發放的貸款極有可能在經濟衰退階段轉化為不良貸款。與之相對應，在實體經濟出現衰退跡象時，財務狀況不佳的企業面臨抵押物價值下降的局面，此時銀行將采取提高貸款發放門檻等一系列“惜貸”措施來規避信貸風險，而信貸供給量的急劇萎縮進一步惡化實體經濟。信貸市場與實體經濟的上述動態反饋機制被稱作“金融加速器”。^[1]通過“金融加速器”機制，信貸擴張與收縮的順經濟周期特性不僅增加了金融體系的系統性風險，而且加劇了宏觀經濟波動。^[2]2008年由美國“次貸危機”所引發的全球性經濟危機就是信貸順周期性未能得到有效控制的結果。作為此次危機的導火索，美國短期利率提高，導致次級房屋信貸行業資金鏈條斷裂，信貸違約現象激增，其后大規模信貸緊縮進一步加劇了房地產泡沫的破裂。危機發生后，世界各國為應對危機的負面影響，紛紛采取了諸如連續降息、加大注入資金等刺激經濟的措施。與此同時，完善金融業監管體制與轉變監管思路成為廣泛共識。

金融監管主要分為審慎性監管和限制性監管，其中發揮核心作用的是審慎性監管。審慎性監管又分為微觀和宏觀兩個層面。傳統的金融監管注重微觀層面，目的是降低單個金融機構的風險，保護金融消費者利益。微觀審慎監管的邏輯是保證單個金融機構的安全以確保由其組成的整個金融體系安全，是一種自下而上的監管思維。而正是這種盯住單個金融機構的割裂式風險監管模式，使得只有站在系統層面才能發現的風險被視而不見，這就決定了傳統微觀審慎監管極易忽視金融機構與金融市場以及整個宏觀經濟之間的交互影響。美國聯邦存款保險機構提供的數據顯示，2006年，99%投保的美國金融結構滿足或者超出了最高資本監管要求，美國卻仍然成為爆發全球性金融危機的中心。^[3]這是因為微觀審慎監管的邏輯存在嚴重的“合成謬誤”。^[4]金融機構之間的相互關聯使得個體層面的穩健在宏觀層面存在脆弱性。^[5]確保各個機構穩定還可能由于過度保護而破壞市場效率與規則，微觀層面的不規則性金融問題會在“創造性破壞”機制下培育更加充滿活力的金融體系。^[6]微觀審慎政策的另一個“合成謬誤”是認為對單一機構所采取的孤立性調控措施必定得到總體層面的期望效果。^[7]微觀審慎監管的上述不足催生了宏觀審慎監管的發展。

20世紀90年代以來的數次金融危機尤其是次貸危機，無不顯示出防范和化解金融系統性風險對于保障宏觀經濟穩定的重要性。在此背景下，建立和加強以宏觀審慎為核心理念的監管體制成為當前世界主要經濟體和國際金融組織進行金融監管改革的重點方向。國際組織是宏觀審慎監管從理論到實踐發展的重要推動力量，而國際組織中首要的是巴塞爾委員會。眾所周知，“宏觀審慎”（Macro-prudential）一詞最早出現在20世紀70年代末庫克委員會（Cooke Committee）即巴塞爾銀行監管委員會前身的一篇報告討論中。自此之后，巴塞爾委員會始終在全球金融監管改革中扮演著“總設計師”的角色。從1975年提出第一個巴塞爾協議開始，巴塞爾協議逐步建立了以最低資本要求、資本充足率監管和信息披露要求為三大支柱，且以資本充足率監管為核心的銀行業監管框架。尤其是2010年9月各方達成一致的《巴塞爾協議Ⅲ》順應了全球金融創新過程中金融風險生成的新環境，不僅明確了今后金融監管改革的方向是微觀審慎監管與宏觀審慎監管相互融合的模式，而且利用更加嚴格的各國間一致性可量化監管標準，為世界各個國家及地區保障銀行體系和實體經濟穩健性、實現宏觀審慎監管目標提供了一個完整的指導性藍本。

次貸危機之后，為確保金融體系在全球范圍內的長期穩定，G20開始替代八國集團成為聯合推動國際金融監管制度改革的領導者，其標志之一是2008年11月在華盛頓舉行的首次G20領導人峰會上，正式將金融危機的產生機制和加強金融體系監管與改革設置成核心議題。在峰會宣言中，微觀審慎監管向宏觀審慎監管的理念轉向基調基本確立。為促進各國監管政策和標準的統一以及各國監管機構的合作與資源共享，尤其是為了進一步將發展中經濟體納入其中，在2009年4月舉行的倫敦峰會上，原有的金融穩定論壇（Financial Stability Forum，FSF）經過機構和職能的大幅調整形成了一個新的專門性國際組織——金融穩定委員會（Financial Stability Board，FSB），在主權國家之外，為評估金融系統性風險和推動全球金融監管改革提供了必要條件。與此同時，宏觀審慎監管在倫敦峰會被明確納入全球金融監管模式。

此外，國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）和世界銀行在宏觀審慎監管框架建立的各個環節，包括內涵和目標的論證、監測指標和工具的構建以及監管機構的確定等同樣做出了巨大的貢獻。尤其是IMF，在1997年亞洲金融危機后始終關注宏觀審慎監管領域的革新。利用自身強大的數據和技術優勢，IMF在宏觀審慎指標體系的理論和實踐中均建樹頗豐，其提出的系統流動性風險指數、調整模型與壓力測試方法成為監管機構客觀評價金融部門的流動性風險、衡量金融機構系統性金融風險以及實施差別化審慎監管的重要工具。

表1-1 宏觀審慎監管的理論發展脈絡

從表1-1宏觀審慎監管理論的發展可以發現，宏觀審慎監管研究已經從概念界定、目標和工具分析發展到整個政策框架和體系研究，呈現理論和實踐層面齊頭并進的趨勢。

在國家層面，美國作為次貸危機的發源地，在危機后經歷了20世紀大蕭條以來力度最大的金融監管制度變革，是當之無愧的宏觀審慎監管實踐者，對其他國家和地區產生了積極的示范效應和深遠影響。其中，改革的標志性成果是長達2300頁，包括16個部分的《多德-弗蘭克法案》在美國參、眾兩院全面通過。^[8]該法案以2009年3月奧巴馬發布的《金融監管改革框架》的內容為基礎，充分修補了危機發生過程中暴露的金融監管漏洞，從以往微觀審慎針對個體金融機構風險進行重點監管的局限中脫離出來，以系統性金融風險為控制對象，通過機構調整和職能重構，確立了以金融穩定監管委員會（FSOC）和聯邦存款保險公司（FDIC）為監管和施救主體的兩條系統性金融風險防范與化解防線，不僅實現了對系統性金融風險的衡量、監測和預警，同時提供了對系統重要機構倒閉救助的解決預案，是有效識別系統性金融風險，以及降低其對金融體系和實體經濟的沖擊程度，從而保護納稅人和消費者利益，維護金融穩定的“模版型”改革實踐。該法案的主體內容包括：第一，為監管系統性金融風險而成立FSOC等專門監管機構；第二，為監管系統重要性金融機構而擴大美聯儲的監管范圍；第三，為加強對消費者和投資者的保護而設立消費者金融保護局等專門機構；第四，為限制銀行的自營交易而實施“沃爾克規則”；第五，加強對金融衍生品市場過度投機的監管，建立資產證券化的風險共擔機制。^[9]

英國的全球金融市場一體化程度較高，是次貸危機中除美國以外受到影響最嚴重的國家。危機爆發后，英國五大抵押貸款銀行之一的北巖銀行迅速陷入擠兌危機，因此激勵英國邁開了危機后向宏觀審慎監管模式過渡的金融監管改革步伐。與美國“立法推動型”的金融監管改革有所不同，英國金融監管改革主要立足于監管主體調整這一主線，可以概括為“監管主體創新型”。這是因為英國的金融監管體系尤其是機構設置在危機中暴露出明顯缺陷。實際上從20世紀70年代開始，英國金融監管體系經過了多輪改革。20世紀90年代在混業經營和分業監管模式搭配的背景下，監管過程中出現部門間協調性差、監管重疊和監管真空等一系列問題，在此背景下最終發生了轟動一時的巴林銀行倒閉事件，形成了對綜合統一的混業監管模型的改革需求。英國于1997年提出并于2000年通過的《金融市場與服務法案》確立金融服務局（FSA）是一個全新的金融監管機構，作為微觀審慎監管主體開始對銀行、證券和保險業實行全面監管。與此同時，由FSA、英格蘭銀行及財政部三部門聯合組成不具備法定權利的金融穩定委員會，服務于混業監管格局下的金融穩定目標。

然而，該模式大大削弱了中央銀行的監管職能，在金融自由化和金融擴張趨勢下，存在監管主導權不明確、協調效率低下和監管空白等不足，形成了金融危機發生的隱患。危機后，英國于2009年通過《銀行法案》和《金融市場改革》兩部法案，再次將英格蘭銀行推到了維護金融穩定的核心位置。2011年進一步發布《金融改革新辦法：改革藍圖》白皮書，拆分了FSA，取而代之的是在英格蘭銀行下成立金融政策委員會（FPC），負責宏觀審慎監管，同時設立審慎監管局（PRA）和金融行為監管局（FCA），分別負責監管金融結構和保護消費者利益。英國這種以中央銀行作為宏觀審慎監管主體，從宏觀和逆周期的角度運用審慎政策工具有效防范和化解系統性金融風險，以達到宏觀審慎監管目標的模式被稱為“雙峰”模式，也是健全性宏觀審慎政策框架的標桿。此外，歐盟、德國和日本等國家及地區也順應全球金融改革趨勢，或早或晚地開始了金融監管體系的改革，宏觀審慎政策已經成為當前全球范圍內金融監管和宏觀調控框架改革的重心。^[10]