第一章 導(dǎo)論

第一節(jié) 宏觀審慎監(jiān)管政策緣起

金融業(yè)對經(jīng)濟增長的貢獻毋庸置疑，它的快速增長不僅可以直接增加社會總產(chǎn)出、優(yōu)化資源配置，還可以為實體經(jīng)濟提供資金支持，從而間接促進經(jīng)濟增長。但金融體系也存在與生俱來的順周期性，表現(xiàn)為在實體經(jīng)濟的繁榮時期，由于抵押資產(chǎn)升值，銀行對未來經(jīng)濟前景盲目樂觀，產(chǎn)生擴大信貸供給的沖動，最終推動經(jīng)濟向過熱方向進一步擴張。而這一階段發(fā)放的貸款極有可能在經(jīng)濟衰退階段轉(zhuǎn)化為不良貸款。與之相對應(yīng)，在實體經(jīng)濟出現(xiàn)衰退跡象時，財務(wù)狀況不佳的企業(yè)面臨抵押物價值下降的局面，此時銀行將采取提高貸款發(fā)放門檻等一系列“惜貸”措施來規(guī)避信貸風險，而信貸供給量的急劇萎縮進一步惡化實體經(jīng)濟。信貸市場與實體經(jīng)濟的上述動態(tài)反饋機制被稱作“金融加速器”。^[1]通過“金融加速器”機制，信貸擴張與收縮的順經(jīng)濟周期特性不僅增加了金融體系的系統(tǒng)性風險，而且加劇了宏觀經(jīng)濟波動。^[2]2008年由美國“次貸危機”所引發(fā)的全球性經(jīng)濟危機就是信貸順周期性未能得到有效控制的結(jié)果。作為此次危機的導(dǎo)火索，美國短期利率提高，導(dǎo)致次級房屋信貸行業(yè)資金鏈條斷裂，信貸違約現(xiàn)象激增，其后大規(guī)模信貸緊縮進一步加劇了房地產(chǎn)泡沫的破裂。危機發(fā)生后，世界各國為應(yīng)對危機的負面影響，紛紛采取了諸如連續(xù)降息、加大注入資金等刺激經(jīng)濟的措施。與此同時，完善金融業(yè)監(jiān)管體制與轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路成為廣泛共識。

金融監(jiān)管主要分為審慎性監(jiān)管和限制性監(jiān)管，其中發(fā)揮核心作用的是審慎性監(jiān)管。審慎性監(jiān)管又分為微觀和宏觀兩個層面。傳統(tǒng)的金融監(jiān)管注重微觀層面，目的是降低單個金融機構(gòu)的風險，保護金融消費者利益。微觀審慎監(jiān)管的邏輯是保證單個金融機構(gòu)的安全以確保由其組成的整個金融體系安全，是一種自下而上的監(jiān)管思維。而正是這種盯住單個金融機構(gòu)的割裂式風險監(jiān)管模式，使得只有站在系統(tǒng)層面才能發(fā)現(xiàn)的風險被視而不見，這就決定了傳統(tǒng)微觀審慎監(jiān)管極易忽視金融機構(gòu)與金融市場以及整個宏觀經(jīng)濟之間的交互影響。美國聯(lián)邦存款保險機構(gòu)提供的數(shù)據(jù)顯示，2006年，99%投保的美國金融結(jié)構(gòu)滿足或者超出了最高資本監(jiān)管要求，美國卻仍然成為爆發(fā)全球性金融危機的中心。^[3]這是因為微觀審慎監(jiān)管的邏輯存在嚴重的“合成謬誤”。^[4]金融機構(gòu)之間的相互關(guān)聯(lián)使得個體層面的穩(wěn)健在宏觀層面存在脆弱性。^[5]確保各個機構(gòu)穩(wěn)定還可能由于過度保護而破壞市場效率與規(guī)則，微觀層面的不規(guī)則性金融問題會在“創(chuàng)造性破壞”機制下培育更加充滿活力的金融體系。^[6]微觀審慎政策的另一個“合成謬誤”是認為對單一機構(gòu)所采取的孤立性調(diào)控措施必定得到總體層面的期望效果。^[7]微觀審慎監(jiān)管的上述不足催生了宏觀審慎監(jiān)管的發(fā)展。

20世紀90年代以來的數(shù)次金融危機尤其是次貸危機，無不顯示出防范和化解金融系統(tǒng)性風險對于保障宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的重要性。在此背景下，建立和加強以宏觀審慎為核心理念的監(jiān)管體制成為當前世界主要經(jīng)濟體和國際金融組織進行金融監(jiān)管改革的重點方向。國際組織是宏觀審慎監(jiān)管從理論到實踐發(fā)展的重要推動力量，而國際組織中首要的是巴塞爾委員會。眾所周知，“宏觀審慎”（Macro-prudential）一詞最早出現(xiàn)在20世紀70年代末庫克委員會（Cooke Committee）即巴塞爾銀行監(jiān)管委員會前身的一篇報告討論中。自此之后，巴塞爾委員會始終在全球金融監(jiān)管改革中扮演著“總設(shè)計師”的角色。從1975年提出第一個巴塞爾協(xié)議開始，巴塞爾協(xié)議逐步建立了以最低資本要求、資本充足率監(jiān)管和信息披露要求為三大支柱，且以資本充足率監(jiān)管為核心的銀行業(yè)監(jiān)管框架。尤其是2010年9月各方達成一致的《巴塞爾協(xié)議Ⅲ》順應(yīng)了全球金融創(chuàng)新過程中金融風險生成的新環(huán)境，不僅明確了今后金融監(jiān)管改革的方向是微觀審慎監(jiān)管與宏觀審慎監(jiān)管相互融合的模式，而且利用更加嚴格的各國間一致性可量化監(jiān)管標準，為世界各個國家及地區(qū)保障銀行體系和實體經(jīng)濟穩(wěn)健性、實現(xiàn)宏觀審慎監(jiān)管目標提供了一個完整的指導(dǎo)性藍本。

次貸危機之后，為確保金融體系在全球范圍內(nèi)的長期穩(wěn)定，G20開始替代八國集團成為聯(lián)合推動國際金融監(jiān)管制度改革的領(lǐng)導(dǎo)者，其標志之一是2008年11月在華盛頓舉行的首次G20領(lǐng)導(dǎo)人峰會上，正式將金融危機的產(chǎn)生機制和加強金融體系監(jiān)管與改革設(shè)置成核心議題。在峰會宣言中，微觀審慎監(jiān)管向宏觀審慎監(jiān)管的理念轉(zhuǎn)向基調(diào)基本確立。為促進各國監(jiān)管政策和標準的統(tǒng)一以及各國監(jiān)管機構(gòu)的合作與資源共享，尤其是為了進一步將發(fā)展中經(jīng)濟體納入其中，在2009年4月舉行的倫敦峰會上，原有的金融穩(wěn)定論壇（Financial Stability Forum，F(xiàn)SF）經(jīng)過機構(gòu)和職能的大幅調(diào)整形成了一個新的專門性國際組織——金融穩(wěn)定委員會（Financial Stability Board，F(xiàn)SB），在主權(quán)國家之外，為評估金融系統(tǒng)性風險和推動全球金融監(jiān)管改革提供了必要條件。與此同時，宏觀審慎監(jiān)管在倫敦峰會被明確納入全球金融監(jiān)管模式。

此外，國際貨幣基金組織（IMF）、國際清算銀行（BIS）和世界銀行在宏觀審慎監(jiān)管框架建立的各個環(huán)節(jié)，包括內(nèi)涵和目標的論證、監(jiān)測指標和工具的構(gòu)建以及監(jiān)管機構(gòu)的確定等同樣做出了巨大的貢獻。尤其是IMF，在1997年亞洲金融危機后始終關(guān)注宏觀審慎監(jiān)管領(lǐng)域的革新。利用自身強大的數(shù)據(jù)和技術(shù)優(yōu)勢，IMF在宏觀審慎指標體系的理論和實踐中均建樹頗豐，其提出的系統(tǒng)流動性風險指數(shù)、調(diào)整模型與壓力測試方法成為監(jiān)管機構(gòu)客觀評價金融部門的流動性風險、衡量金融機構(gòu)系統(tǒng)性金融風險以及實施差別化審慎監(jiān)管的重要工具。

表1-1 宏觀審慎監(jiān)管的理論發(fā)展脈絡(luò)

從表1-1宏觀審慎監(jiān)管理論的發(fā)展可以發(fā)現(xiàn)，宏觀審慎監(jiān)管研究已經(jīng)從概念界定、目標和工具分析發(fā)展到整個政策框架和體系研究，呈現(xiàn)理論和實踐層面齊頭并進的趨勢。

在國家層面，美國作為次貸危機的發(fā)源地，在危機后經(jīng)歷了20世紀大蕭條以來力度最大的金融監(jiān)管制度變革，是當之無愧的宏觀審慎監(jiān)管實踐者，對其他國家和地區(qū)產(chǎn)生了積極的示范效應(yīng)和深遠影響。其中，改革的標志性成果是長達2300頁，包括16個部分的《多德-弗蘭克法案》在美國參、眾兩院全面通過。^[8]該法案以2009年3月奧巴馬發(fā)布的《金融監(jiān)管改革框架》的內(nèi)容為基礎(chǔ)，充分修補了危機發(fā)生過程中暴露的金融監(jiān)管漏洞，從以往微觀審慎針對個體金融機構(gòu)風險進行重點監(jiān)管的局限中脫離出來，以系統(tǒng)性金融風險為控制對象，通過機構(gòu)調(diào)整和職能重構(gòu)，確立了以金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FSOC）和聯(lián)邦存款保險公司（FDIC）為監(jiān)管和施救主體的兩條系統(tǒng)性金融風險防范與化解防線，不僅實現(xiàn)了對系統(tǒng)性金融風險的衡量、監(jiān)測和預(yù)警，同時提供了對系統(tǒng)重要機構(gòu)倒閉救助的解決預(yù)案，是有效識別系統(tǒng)性金融風險，以及降低其對金融體系和實體經(jīng)濟的沖擊程度，從而保護納稅人和消費者利益，維護金融穩(wěn)定的“模版型”改革實踐。該法案的主體內(nèi)容包括：第一，為監(jiān)管系統(tǒng)性金融風險而成立FSOC等專門監(jiān)管機構(gòu)；第二，為監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)而擴大美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍；第三，為加強對消費者和投資者的保護而設(shè)立消費者金融保護局等專門機構(gòu)；第四，為限制銀行的自營交易而實施“沃爾克規(guī)則”；第五，加強對金融衍生品市場過度投機的監(jiān)管，建立資產(chǎn)證券化的風險共擔機制。^[9]

英國的全球金融市場一體化程度較高，是次貸危機中除美國以外受到影響最嚴重的國家。危機爆發(fā)后，英國五大抵押貸款銀行之一的北巖銀行迅速陷入擠兌危機，因此激勵英國邁開了危機后向宏觀審慎監(jiān)管模式過渡的金融監(jiān)管改革步伐。與美國“立法推動型”的金融監(jiān)管改革有所不同，英國金融監(jiān)管改革主要立足于監(jiān)管主體調(diào)整這一主線，可以概括為“監(jiān)管主體創(chuàng)新型”。這是因為英國的金融監(jiān)管體系尤其是機構(gòu)設(shè)置在危機中暴露出明顯缺陷。實際上從20世紀70年代開始，英國金融監(jiān)管體系經(jīng)過了多輪改革。20世紀90年代在混業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管模式搭配的背景下，監(jiān)管過程中出現(xiàn)部門間協(xié)調(diào)性差、監(jiān)管重疊和監(jiān)管真空等一系列問題，在此背景下最終發(fā)生了轟動一時的巴林銀行倒閉事件，形成了對綜合統(tǒng)一的混業(yè)監(jiān)管模型的改革需求。英國于1997年提出并于2000年通過的《金融市場與服務(wù)法案》確立金融服務(wù)局（FSA）是一個全新的金融監(jiān)管機構(gòu)，作為微觀審慎監(jiān)管主體開始對銀行、證券和保險業(yè)實行全面監(jiān)管。與此同時，由FSA、英格蘭銀行及財政部三部門聯(lián)合組成不具備法定權(quán)利的金融穩(wěn)定委員會，服務(wù)于混業(yè)監(jiān)管格局下的金融穩(wěn)定目標。

然而，該模式大大削弱了中央銀行的監(jiān)管職能，在金融自由化和金融擴張趨勢下，存在監(jiān)管主導(dǎo)權(quán)不明確、協(xié)調(diào)效率低下和監(jiān)管空白等不足，形成了金融危機發(fā)生的隱患。危機后，英國于2009年通過《銀行法案》和《金融市場改革》兩部法案，再次將英格蘭銀行推到了維護金融穩(wěn)定的核心位置。2011年進一步發(fā)布《金融改革新辦法：改革藍圖》白皮書，拆分了FSA，取而代之的是在英格蘭銀行下成立金融政策委員會（FPC），負責宏觀審慎監(jiān)管，同時設(shè)立審慎監(jiān)管局（PRA）和金融行為監(jiān)管局（FCA），分別負責監(jiān)管金融結(jié)構(gòu)和保護消費者利益。英國這種以中央銀行作為宏觀審慎監(jiān)管主體，從宏觀和逆周期的角度運用審慎政策工具有效防范和化解系統(tǒng)性金融風險，以達到宏觀審慎監(jiān)管目標的模式被稱為“雙峰”模式，也是健全性宏觀審慎政策框架的標桿。此外，歐盟、德國和日本等國家及地區(qū)也順應(yīng)全球金融改革趨勢，或早或晚地開始了金融監(jiān)管體系的改革，宏觀審慎政策已經(jīng)成為當前全球范圍內(nèi)金融監(jiān)管和宏觀調(diào)控框架改革的重心。^[10]