第四節 中國宏觀審慎監管改革歷程

中國的金融監管從“大一統”到“百家爭鳴”，從混業經營到“一行三會”的分業監管，再到“三定”方案下宏觀審慎管理局的設立，金融監管體制在經過多年不斷完善后，已將宏觀審慎監管逐步融入監管理念和實踐，更加適應于當前經濟環境與金融創新的需求。

具體來說，中國的金融監管體制大致經歷了三個階段（見表1-5）。

表1-5 中國金融監管模式演化進程

續表

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第一階段為集中統一監管階段。1949年新中國成立后，中國人民銀行直屬政務院，中心職能是在財政經濟委員會領導下，與財政部共同執行貨幣發行、國庫管理和金融市場穩定等任務，金融監管主要依靠行政手段。1969年，中國人民銀行并入財政部，直到1978年從財政部獨立出來，始終同時執行中央銀行和商業銀行的雙重職能，既是宏觀經濟政策管理機構，也是金融業監管部門。可見，1978年之前的金融金融監管體制是由中國人民銀行和財政部兩部門主導的集中統一監管格局。改革開放后，隨著經濟迅速發展，無論是宏觀調控還是金融機構和業務的復雜程度都在逐步提升，因此，20世紀80年代后期，中國人民銀行開始專注中央銀行職能，同時對多部門構成的金融體系進行全面的混業式監管。

第二階段為分業監管體制形成階段。20世紀90年代初期，上海證券交易所和深圳證券交易所的建立對金融監管的專業性和特殊性提出了新的要求，為適應新的金融業務與專業監管要求，金融監管體制開始由統一集中監管向分業監管過渡，證監會（中國證券監督管理委員會，1992年）、保監會（中國保險監督管理委員會，1998年）、銀監會（中國銀行業監督管理委員會，2003年）的相繼成立使得中央銀行的金融監管職能不斷向外剝離，中國金融監管逐步形成了“一行三會”的分業監管格局。

分業監管體制在很長時間內滿足了中國的金融監管需求，其成功之處自不必說。然而，金融發展在深度和廣度的極度擴張對監管模式提出了更高要求。眾所周知，金融創新過程中金融產品和專業化的革新所帶來的最大改變就是金融混業經營模式不斷深化，金融機構間的業務往來日益緊密，金融風險跨市場傳遞的問題與日俱增，分業監管體制已經不再適用于全覆蓋監管目的，往往深陷于監管盲區或監管重疊之中。此外，監管責任也隨著監管邊界的模糊而無法嚴格劃分，監管機構間相互推諉與不作為現象成為潛在問題。^[46]

第三階段為全面向宏觀審慎監管過渡階段。2008年美國次貸危機的發生為各國的金融監管敲響了警鐘，盡管中國由于資本賬戶尚未開放，金融市場相對封閉，在危機中所受的沖擊較小，但理論界和實務界對危機發生根源的討論揭示了諸多全球金融監管體制的共性問題，宏觀審慎監管與傳統微觀審慎監管相結合成為全球監管理念和體制改革的新方向。因此，中國人民銀行根據黨中央和國務院的方針和部署，借鑒G20和FSB等宏觀審慎監管先行者對次貸危機發生、發展和蔓延的總結，在危機發生后隨即開展了宏觀審慎管理政策的研究和實施，當前已經在宏觀審慎政策框架建設方面探索出適應于中國經濟背景的有益經驗。

中國推動宏觀審慎監管實踐走在了國際前列，監管體制向宏觀審慎監管的過渡主要體現在以下幾個方面。

一是宏觀審慎監管政策在宏觀調控體系中的地位逐步提升。繼2009年中國人民銀行第三季度貨幣政策執行報告中首次提出“要將宏觀審慎管理制度納入宏觀調控政策框架”后，從2012年開始，宏觀審慎監管開始作為國家層面的政策部署出現在公眾視野。“十二五”規劃明確提出“構建逆周期的宏觀審慎管理制度框架”。此后，在2012年的全國金融工作會議上，強調“要加強和改進金融監管，切實防范系統性金融風險，銀行業要建立全面審慎的風險監管體系”。隨后，國家發改委在《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》中也將“加快建立和完善宏觀審慎政策框架，研究建立系統性金融風險防范預警、評估體系和處置機制”作為金融體制改革的重要內容。2016年的“十三五”規劃綱要中再次指出，“加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，明確監管職責和風險防范處置責任，構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制”。2017年黨的十九大報告進一步明確要求“健全貨幣政策與宏觀審慎政策‘雙支柱’調控框架”。至此，宏觀審慎監管政策已經上升到國民經濟宏觀調控的核心地位，與貨幣政策形成相互補充和強化的態勢。

二是金融監管機構設置逐步適應宏觀審慎的監管目標和要求。中國在引入宏觀審慎監管制度的政策立場上緊跟前沿國家，在宏觀審慎政策實施主體的論證和行動上卻相對滯后，不過近年來有所加速。宏觀審慎監管的內涵和目標決定了宏觀審慎政策需要各部門統一決策和統籌運作。早在2003年，中國就已經開始搭建銀監會、證監會和保監會構成的“三會”聯席會議制度。會議由當時剛成立的證監會牽頭，需要各會主席參加，會議內容以監管信息交換為核心。2008年在“三會”基礎上加入中國人民銀行和國家外匯管理局，形成“一行三會”及國家外匯管理局負責人出席的金融旬會制度。同年國務院下發的央行“三定”方案中，進一步明確了央行在國務院領導下以部級聯席會議制度形式會同“三會”建立金融監管協調機制。然而，最終只有金融旬會制度得到實施，金融監管協調部級聯席會議卻未能得到維持。直到2013年8月國務院批復同意建立由中國人民銀行牽頭，“三會”和國家外匯管理局參加的金融監管協調部級聯席會議制度，必要時可邀請發改委、財政部等有關部門參加。央行行長擔任聯席會議召集人，各成員單位主要負責人為組成人員。這是首次明確金融監管協調部級聯席會議由央行牽頭，央行行長擔任聯席會議召集人。

2017年以來，中國金融制度改革步伐明顯加快。2017年11月國務院金融穩定發展委員（金融會）成立，2018年4月銀保監會合并，2019年2月《中國人民銀行職能配置、內設機構和人員編制規定》發布（“三定”方案）。這一系列金融制度和監管機制的改革，尤其是機構設置的安排在加強宏觀審慎監管、明確金融監管主體權責和加強各部門間監管協調的基礎上，強化了中央銀行在宏觀審慎監管和系統性金融風險防范領域的核心地位和權威性，能夠實現對所有金融機構和金融業務的宏觀審慎監管。

三是宏觀審慎監管政策框架和工具箱不斷豐富。針對金融系統性風險主要來自銀行體系的特點，在資本監管上，在2008年危機發生后推出了一系列資本協議實施監管指引，對銀行業的資本監管借此全面展開。2011年中國借鑒巴塞爾委員會最新標準，將流動性覆蓋率（LCR）和凈穩定資金比例（NSFR）兩個新流動性監管標準納入非現場監測指標；同年發布的《商業銀行杠桿率管理辦法》規定了商業銀行并表和非并表的杠桿率。2012年在《巴塞爾協議Ⅲ》的要求和規則基礎上發布了符合中國金融制度背景和特征的“中國版巴塞爾協議Ⅲ”，發布《商業銀行資本管理辦法（試行）》，對系統重要性和非系統重要性銀行的資本充足率制定相關要求。2014年再次修訂印發《商業銀行流動性風險管理辦法》，確立流動性覆蓋率、存貸比、流動性比例3項流動性風險監管指標，建立多維度的流動性風險監測分析框架及工具。

在貸款監管上，2009～2010年，銀監會出臺貸款新規，“三個辦法一個指引”，包括2009年頒布的《固定資產貸款管理暫行辦法》和《項目融資業務指引》，2010年公布實施的《流動資金貸款管理暫行辦法》和《個人貸款管理暫行辦法》。貸款新規初步構建和完善了中國銀行業金融機構的貸款業務法規框架，成為中國銀行業貸款風險監管的長期制度安排。2015年銀監會對《流動性辦法（試行）》進行了相應修訂，將存貸比由監管指標調整為監測指標。2016年銀監會發布《銀行業金融機構全面風險管理指引》，要求銀行將“信用風險、市場風險、流動性風險、操作風險、國別風險、銀行賬戶利率風險、聲譽風險、戰略風險、信息科技風險以及其他風險”納入全面風險管理體系。2017年在對銀行業“三套利”等進行專項治理整頓的基礎上，發布《關于規范銀信類業務的通知》。2018年《商業銀行委托貸款管理辦法》使得非標和通道業務進入嚴格監管框架。^[47]

從宏觀審慎監管政策獨有工具角度來看，2011年以來，中國人民銀行就開始在貨幣信貸調控中使用符合宏觀審慎監管理念的差別準備金動態調整工具，對40多家資本充足率較低、信貸增長過快以及順周期風險隱患增大的金融機構實施了差別準備金要求。該工具與利率、公開市場操作、存款準備金率等貨幣政策工具相配合，結合個體風險差異與總量調整，通過增強流動性管理和優化信貸投放，促進了貨幣信貸的平穩有序增長，提升了銀行體系的穩健性。事實上，中國早在2004年就針對由財務重組進度不一引起的金融機構資本充足率差異和個別金融機構信貸擴張速度過快問題實施過差別準備金政策。次貸危機尤其是2010年之后，國內經濟刺激疊加全球流動性對通貨膨脹形成明顯推動，經濟金融的風險積累呈現新的態勢，為提高政策的針對性和靈活性，中國人民銀行提出實行差別準備金率配合其他政策工具，更加注重運用市場化手段進行動態微調，也向著宏觀審慎監管更進一步。為實現對系統性重要機構更有力的監管，防范系統性金融風險，施行逆周期管理，從2016年起中國人民銀行將差別準備金動態調整機制升級為宏觀審慎評估體系（macro prudential assessment，MPA），重點監管資本和杠桿情況、資產負債情況、流動性、定價行為、資產質量、外債風險、信貸政策執行七大方面，加強金融宏觀審慎監管框架建設，其中資本充足率（capital adequacy ratio）是評估體系的核心。此外，自2016年5月起將全口徑跨境融資宏觀審慎管理擴大至全國范圍的金融機構和企業，對跨境融資進行逆周期調節，控制杠桿率和貨幣錯配風險。

如今，中國宏觀審慎監管政策的框架已經基本形成，但對政策效果的評價和政策工具箱的進一步豐富剛剛開始。宏觀審慎監管政策由于實施時間較短，基礎數據缺乏，對其政策績效的評價還處于探索階段，但這一個工作的重要性不容忽視。對政策效果的客觀評價有助于判斷短期內政策實施的時機恰當與否、工具選擇合適與否、實施力度合理與否，長期內勢必通過經驗累積全面推動構建和完善宏觀審慎監管框架，而目前相關的理論研究和經驗支持鮮見。另外，由于宏觀審慎監管工具缺乏相應的專有政策工具，因此其政策工具與貨幣政策工具的交疊嚴重，不僅容易對貨幣政策工具效果產生干擾，同時可能出現與貨幣政策期望效果相沖突的問題，需要對此展開深入討論。最后，宏觀審慎監管的工具箱還有進一步拓展的空間，借鑒其他國家宏觀調控管理的經驗同時吸取其教訓，結合中國國情探索新型宏觀審慎監管工具也是本書的一個核心內容。

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[8]《多德-弗蘭克法案》全稱為《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，名稱取自眾議院金融服務委員會主席Barney Frank和參議院銀行委員會主席Chris Dodd兩人的名字。

[9]周怡：《國際金融熱詞解讀：美國多德-弗蘭克法案》，《人民日報》，2013年4月24日。

[10]陳雨露：《國際金融危機以來經濟理論界的學術反思與研究進展》，《國際金融研究》2017年第1期，第16～19頁。

[11]Bank for International Settlements，“71st Annual Report”，BIS，2001.

[12]European Central Bank（ECB），“Financial Stability”，Financial Stability Review，2015，p.4.

[13]對于貨幣政策與宏觀審慎監管政策更為詳細的辯證關系，將在后文進一步闡述。

[14]Williams，J.C.，“Macroprudential Policy in a Microprudential World”，FRBSF Economic Letter，18，2015.

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[19]見2018年11月27日中國人民銀行、銀保監會、證監會聯合發布的《關于完善系統重要性金融機構監管的指導意見》。

[20]Ekpu，V.，“Microprudential vs.Macroprudential Approaches to Regulation and Supervision”，Lecture Presented at a Regional Course on Advanced Banking Supervision and Financial Stability for Members of the College of Supervisors of the West African Monetary Zone，2016.

[21]除按照系統性風險的類型劃分工具之外，還有按照經濟周期各階段來劃分的方式，如Claessens，Stijn，Ghosh，Swati，Mihet，Roxana，“Macro-Prudential Policies to Mitigate Financial System Vulnerabilities”，Journal of International Money and Finance，39，2013，pp.153-185。

[22]Bank for International Settlements，“79th Annual Report”，BIS，2009.

[23]Tirole，J.，“Systemic Risk Regulation”，Barcelona Graduate School of Economics Lecture，2011.

[24]見de Lis，S.F.，Garcia-Herrero，A.，“Dynamic Provisioning：A Buffer Rather than a Countercyclical Tool？”，Economia，13（2），2013，pp.35-60。該文認為雖然無法排除監管新規對信貸周期的影響，但還是肯定了動態撥備對信貸規模變化的熨平作用。

[25]Jiménez，G.，Ongena，S.，Peydró，J.L.，Saurina，J.，“Macroprudential Policy，Countercyclical Bank Capital Buffers and Credit Supply：Evidence from the Spanish Dynamic Provisioning Experiments”，Journal of Political Economy，125（6），2017，pp.2126-2177.

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[42]王愛儉、王璟怡：《宏觀審慎政策效應及其與貨幣政策關系研究》，《經濟研究》2014年第4期，第17～31頁。

[43]Suh，H.，“Evaluating Macroprudential Policy with Financial Friction DSGE Model”，Indiana University，2011.

[44]馬勇、陳雨露：《宏觀審慎政策的協調與搭配：基于中國的模擬分析》，《金融研究》2013年第8期，第57～69頁。

[45]Funke，M.，Kirkby，R.，Mihaylovski，P.，“House Prices and Macroprudential Policy in an Estimated DSGE Model of New Zealand”，Journal of Macroeconomics，56，2018，pp.152-171.

[46]例如，作為金融業內的資深人士，中國誠信信用管理有限公司董事長毛振華出席“2017新浪金麒麟論壇”時陳述道：“我們中國有一個毛病，監管機構過于分散，一行三會實踐證明是有成功的，也是有問題的，成功的就不說了，問題很大一塊就是監管競爭。有什么事搶著做，有什么問題大家搶著推責任。”

[47]辛繼召：《“一委一行兩會”金融監管架構形成，從裂變式改革走向漸進式重組》，《21世紀經濟報道》2018年3月14日，第10版。