一 粵港澳大灣區戰略的提出與推進

粵港澳大灣區包括香港特別行政區、澳門特別行政區和廣東省廣州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、東莞市、中山市、江門市、肇慶市。這些城市共同形成了一個超級城市群?；浉郯拇鬄硡^城市群總面積達55901平方公里，2017年末大灣區總人口約7000萬人，總就業人口超過4300萬人，地區生產總值超過15143億美元，進出口貨值總額超過20282億美元，零售業銷售額達到4805億美元。粵港澳大灣區在占全國不足1%的土地面積以及占全國不足5%的總人口數的情況下，創造了中國國內生產總值的12%，是中國經濟舉足輕重的重要增長極。粵港澳大灣區區位優勢突出，外接東盟，東向為海峽西岸經濟區，西向為北部灣經濟區，北向為長江經濟帶，南向為東南亞地區?；浉郯拇鬄硡^建設已成為未來國家發展戰略的核心內容和重要的戰略部署，通過全面開放和創新引領“雙輪”驅動，建設國際一流灣區，將有利于加快中國高質量發展步伐。

從全球視角來看，粵港澳大灣區是一個新興灣區，發展潛力巨大。粵港澳大灣區是繼美國紐約灣區、美國舊金山灣區、日本東京灣區之后又一世界級灣區，是中國參與全球競爭，建設世界級城市群的重要載體?；浉郯拇鬄硡^與美國紐約灣區、美國舊金山灣區、日本東京灣區相比，其2017年的GDP已經是舊金山灣區的2倍，接近紐約灣區的經濟總量；進出口貿易額是東京灣區的3倍以上（王先慶，2017）?；浉郯拇鬄硡^經濟高度集聚，區位優勢明顯，自然環境優越，初步擁有國際超級大港、商貿樞紐、科技創新體系、全球知名高校、國際金融服務能力五大核心要素。盡管粵港澳大灣區經濟的總體規模居于全球前列，但區域內香港、澳門、廣州、深圳等中心城市各具獨立的戰略定位、發展目標與模式，在港口貿易、制造業基地、金融服務、功能區建設等諸多領域存在長期競合關系，缺乏科學的統一規劃與產業布局，尚沒有發揮資源共享與優勢互補的作用。因此，從灣區經濟的成熟度來看，粵港澳大灣區仍然處于起步階段。可以預見，隨著粵港澳大灣區戰略的推進，該區域的綜合實力將不斷加強，在全球競爭中的地位也將隨之提升。

粵港澳地區具有悠久的合作歷史和良好的合作基礎，自2015年3月“粵港澳大灣區”的概念首次出現在國家文件中以來，粵港澳大灣區受到社會各界的高度重視和廣泛關注，關于灣區經濟、粵港澳大灣區的研究日益增多，在實踐領域，粵港澳大灣區建設在各個領域加快推進。

（一）粵港澳大灣區戰略的提出

粵港澳大灣區戰略的提出主要經歷了以下三個階段。

第一階段：“灣區”和“環珠江口宜居灣區”概念的提出（2005年8月至2015年3月）

2005年，《珠江三角洲城鎮群協調發展規劃（2004—2020）》發布。此時的“灣區”是指環繞珠江口沿岸各市的濱海地區，以行政區劃作為“灣區”界限，大體包括：珠海主城區、香洲區的唐家灣鎮，中山東部的南朗鎮、火炬開發區、三角鎮和民眾鎮，廣州的南沙經濟技術開發區，東莞的沙田鎮、虎門鎮、長安鎮，深圳寶安區的沙井鎮、福永鎮、西鄉鎮、新安街道辦和深圳南山區，等等?！盀硡^”的發展目標是建成國際級的生產性服務中心和環境優美的新興發展區，為珠三角成長為世界級城市群提供有力支撐。

2008年，國際金融危機爆發。在國際金融危機不斷擴散蔓延和對實體經濟的影響日益加深的背景下，珠江三角洲地區的發展受到嚴重沖擊，經濟運行困難使得一些深層次的問題和矛盾進一步凸顯，集中表現在產業層次偏低、創新能力不足、資源環境約束加劇、城鄉和區域發展失衡、空間利用效率不高、公共服務水平落后、行政和社會管理體制改革滯后等方面。為了最大限度地減輕國際金融危機帶來的不利影響，進一步提高我國的綜合實力、國際競爭力和抵御國際風險的能力，更好地參與國際經濟合作與競爭，促進形成優勢互補、良性互動的區域經濟發展新格局，更好地貫徹“一國兩制”方針，保持港澳地區長期繁榮穩定，2008年12月，國家發展改革委出臺了《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要（2008—2020年）》，提出“按照主體功能區定位，優化珠江三角洲地區空間布局，以廣州、深圳為中心，以珠江口東岸、西岸為重點，推進珠江三角洲地區區域經濟一體化，帶動環珠江三角洲地區加快發展，形成資源要素優化配置、地區優勢充分發揮的協調發展新格局”。

2010年4月，為了落實和明確粵港兩地合作，打造世界級經濟區，由中央人民政府（國務院）牽頭的《粵港合作框架協議》正式簽署?！痘浉酆献骺蚣軈f議》提出“環珠江口宜居灣區”的設想，努力打造區域產業核心、生態核心、交通樞紐和多元文化融合區，建設宜居灣區。為了進一步推動“環珠江口宜居灣區”的建設，2011年1月，《環珠江口宜居灣區建設重點行動計劃》頒布實施，將“環珠江口宜居灣區”作為粵港澳合作重點區域。

第二階段：“粵港澳大灣區”概念提出和探索（2015年3月至2017年3月）

粵港澳大灣區概念在國家頂層設計文件中出現，最早可追溯至2015年3月國家發展改革委、外交部、商務部28日聯合發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》（張日新、谷卓桐，2017）。該文件提出“充分發揮深圳前海、廣州南沙、珠海橫琴、福建平潭等開放合作區作用，深化與港澳臺合作，打造粵港澳大灣區”。2016年3月，國家“十三五”規劃再次提出“推動粵港澳大灣區和跨省區重大合作平臺建設”，強調“攜手港澳共同打造粵港澳大灣區，建設世界級城市群”。就在國家“十三五”規劃發布的同一個月，《國務院關于深化泛珠三角區域合作的指導意見》出臺，文件用專門的章節陳述如何“打造粵港澳大灣區”，并提出“構建以粵港澳大灣區為龍頭，以珠江—西江經濟帶為腹地，帶動中南、西南地區發展，輻射東南亞、南亞的重要經濟支撐帶”的重要構想。

第三階段：“粵港澳大灣區”建設正式上升為國家戰略（2017年3月至今）

2017年3月，國務院政府工作報告提出“要推動內地與港澳深化合作，研究制定粵港澳大灣區城市群發展規劃，發揮港澳獨特優勢，提升在國家經濟發展和對外開放中的地位與功能”。這標志著“粵港澳大灣區”建設正式上升為國家戰略。2017年7月1日，在習近平主席的見證下，香港特別行政區行政長官林鄭月娥、澳門特別行政區行政長官崔世安、國家發展和改革委員會主任何立峰、廣東省省長馬興瑞在香港共同簽署了《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》，提出“努力將粵港澳大灣區建設成為更具活力的經濟區、宜居宜業宜游的優質生活圈和內地與港澳深度合作的示范區，攜手打造國際一流灣區和世界級城市群”。這也是“粵港澳大灣區”第一份國家層面的框架協議。2017年10月，中國共產黨第十九次全國代表大會提出“要支持香港、澳門融入國家發展大局，以粵港澳大灣區建設、粵港澳合作、泛珠三角區域合作等為重點，全面推進內地同香港、澳門互利合作”。

2019年2月18日，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，這份綱領性文件對粵港澳大灣區的戰略定位、發展目標、空間布局等方面作了全面規劃。根據規劃綱要，粵港澳大灣區要建設充滿活力的世界級城市群、具有全球影響力的國際科技創新中心、“一帶一路”建設的重要支撐、內地與港澳深度合作示范區、宜居宜業宜游的優質生活圈，打造高質量發展的典范。

（二）粵港澳大灣區戰略的推進

在粵港澳大灣區理念的引導下，近年來，國務院各部門相繼頒發了一系列政策和指導意見，從經濟合作、基礎設施互聯互通、科技創新、體制機制改革等方面保障粵港澳大灣區戰略的順利實施（見表1）。在中央政府的大力支持下，廣東、香港和澳門三地通力合作，穩步推進粵港澳大灣區戰略的實施，取得了多方面的重大進展。

表1 國務院各部門出臺的支持粵港澳大灣區發展的政策和指導意見

續表

一是經濟合作邁向新臺階。2017年廣東對港澳進出口額、實際吸收港澳投資和對港澳投資分別占廣東省的17.3%、82.8%和57.5%。港澳參與廣東自貿試驗區建設也取得重大進展。南沙、前海、橫琴進駐港澳資企業分別達1700家、8000家、2800家；南沙粵港深度合作區、前海深港現代服務業合作區、橫琴粵澳合作產業園建設扎實推進；南沙粵港澳青年創新工場、前海深港青年夢工場、橫琴澳門青年創業谷等基地建設進程加快，累計建成科技企業孵化器868家，其中國家級的有110家。2018年5月，廣東粵澳合作發展基金正式簽約。該基金將在推進粵港澳大灣區基礎設施互聯互通、支持重大平臺建設、培育新興產業、共建宜居宜業宜游優質生活圈等方面發揮積極作用。

二是基礎設施連通性快速提高。港珠澳大橋是粵港澳大灣區基礎設施互聯互通的標志性項目。2018年10月23日，港珠澳大橋開通儀式在廣東珠海舉行，習近平主席出席儀式并宣布大橋正式開通，由此形成了“一橋拉動，珠三角西部棋子全盤皆活”的局面。香港、珠海、澳門三地的時空距離將大大縮短——駕車從香港到珠海、澳門，從3小時縮短至45分鐘，珠三角西部都將被納入香港3小時車程范圍。此外，廣深港高鐵香港段正式通車；蓮塘/香園圍口岸、粵澳新通道（青茂口岸）等項目也在加快進行。廣東省發展改革委已啟動“粵港澳大灣區城際鐵路建設規劃（2020—2030年）”編制工作，未來大灣區交通會更加便利。2018年11月20日，粵港澳大灣區重要過江通道——虎門二橋最后一片節段箱梁成功架設，大橋主線全面貫通，預計2019年5月實現通車。

三是科技創新合作水平大幅提升。廣東已出臺《廣深科技創新走廊規劃》，打造產業聯動、空間連接、功能貫穿的創新經濟帶。目前，國家發展改革委正在編制“粵港澳大灣區國際科技創新中心建設方案”，為粵港澳科技創新合作進行頂層設計。2018年2月，香港特區政府財政預算案首次為發展創科額外預留逾500億港元，用于基礎設施建設、科研合作、培育初創企業、推動產業發展等。特區政府計劃5年內將研發總開支大幅增加到每年約450億港元，在GDP中所占比例由0.73%提升至1.5%?？萍疾?、財政部2018年5月出臺規定，鼓勵港澳高校和科研機構參與中央財政科技計劃組織實施；深圳和香港在落馬洲河套地區共建“港深創新及科技園”；推動港澳高校對接廣東科技成果轉化，6所香港高校在深圳設立72個科研機構；粵港聯合創新資助項目達151個。與此同時，國家發展改革委會同有關部門與粵港澳三地，落實《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》，共同推進相關工作，尤其在合作機制上進行綜合協調。通過創新合作機制，卓有成效地形成合力，推進高層次融合，是大灣區建設發展的重要保障。

四是體制機制改革深入推進。2018年8月，國務院發布《關于取消一批行政許可等事項的決定》，其中包括取消臺港澳人員在大陸（內地）就業許可事項。廣東省推出了“便利灣區”18項舉措（王攀等，2018）。前海、橫琴、南沙率先實現港澳居民就業免辦就業許可證；專業資格互認深入推進，前海、橫琴試行香港工程建設模式；廣東省有52所高校面向港澳招生，港資、澳資醫療機構達46家。2018年11月，為共同建設安全便利、優質高效的港珠澳大橋口岸通關環境，海關總署、香港海關、澳門海關在珠海簽署了《港珠澳大橋三地海關合作備忘錄》。根據該“備忘錄”，三地海關將采取的主要措施包括：建立三地海關的口岸聯絡機制，以應對通過該橋的貨物和物品在跨三個不同關稅區間快速流動所形成的復雜走私情形和口岸突發應急事件，確保該橋通關環境安全順暢；將已在深港口岸實施的內地與香港的“跨境一鎖”快速通關模式，應用于該橋香港口岸與珠?？诎?，實現跨境貨運車輛在該橋口岸間的快速通過；實施查驗結果參考互認合作，提高口岸通關效率；開展三地海關在毒品、武器、貨幣、瀕危物品、知識產權等共同領域的查緝合作；等等。