第六節 去產能過程中促進就業的總體思路和政策建議

一 總體思路

1.妥善處理市場與政府的關系

應厘清政府與市場的邊界，處理好市場發揮決定性作用和更好發揮政府作用的關系，承認政府責任的有限性和兜底性。在“讓市場發揮決定性作用”和“依法治國”的背景下，各級政府在促進職工就業的責任定位必須以明晰政府和市場的界限為前提，要充分發揮市場在配置包括勞動力在內的各種資源中的決定性作用，要做到“有所為”，“有所不為”。凡是市場能夠發揮作用的時候，政府就不應出手干預；凡是市場調節比政府干預更有效的時候，政府就應該退出干預而讓市場更好地發揮調節作用。然而市場作用本身是有一定局限性的，特別是在我國勞動力市場發育不充分的情況下，更需要政府積極發揮促進就業的功能。盡管市場自發調節有與生俱來的缺陷，而且已然成為政府干預的理由，但從資源配置的效率上看，市場機制仍然是最高效的資源配置方式，政府干預不會比市場更有效。而且政府干預還會出現失當，與市場失靈相比，政府的不當作為同樣會造成許多不良后果，因此政府承擔的責任只能也必須是“有限的”。當然，單獨依靠市場的高效調節來配置勞動力資源，可能帶來的后果是勞動力市場中總有一部分弱勢群體難以獲得就業機會和生活來源，這有違社會公正原則，此時政府必須承擔“兜底性”責任，進行就業扶持和求助，維護社會穩定和實現社會公正。因此，政府在促進就業中處理好與市場的關系，最重要的是建立與運行“勞動者自主擇業為主導，市場調節就業為基礎，政府促進就業為動力”的就業機制，堅持市場性兼顧特殊性原則、效率優先兼顧社會穩定原則、長效機制與短期政策相結合原則。

隨著市場經濟體制的建立和完善，大多數企業已經成為市場的獨立主體，根據市場供求信息配置資金、技術、勞動力等生產要素。在去產能職工就業安置過程中，應該充分發揮市場的決定性作用，尊重企業用人自主權，使企業能夠重新調整、配置包括勞動力在內的各種生產要素，以適應市場的需求。同時，政府也要制定政策，采取多種適當方式幫助企業和勞動者，特別是幫助困難群體參與市場競爭，保障勞動者的合法權益。

2.明確政府在促進職工再就業中的基本責任

在市場經濟條件下，政府促進就業的責任更多體現在加強勞動力市場監管、提供公共就業服務、實施弱勢群體就業援助、建立就業托底機制、保持社會穩定等方面。促進就業的政府責任主要是指政府部門依法在勞動力市場中實施的各種有利于勞動力市場良性、平穩運行的公權力行為。從政府促進就業的內容上看，其基本責任主要包括就業制度設計與完善、公共就業服務、就業監管與執法。就業制度設計與完善是指政府負責制定與完善一系列就業政策與管理制度，如促進就業中長期規劃和年度工作計劃，包括失業調查統計、失業預警、就業統計、崗位預測、職業鑒定等一系列管理制度，也包括就業專項資金建立與管理、失業保險基金支持企業穩定崗位等一系列就業扶持專項政策等。公共就業服務是政府向社會成員提供的非營利性的、非排他性的就業服務，如就業政策法規咨詢、勞動力市場基本信息、職業指導、職業介紹、就業援助、就業失業登記、職業培訓、公益性崗位開發等。就業監管與執法是法律賦予政府重要的職能之一，是政府能夠充分發揮作用糾正市場偏差的重要手段，主要指勞動行政部門對勞動力市場實施的日常監管和勞動保障監察。各級政府要堅持依法行政，在法律規定的職權范圍內，對促進就業的各項工作進行管理，在法定職權范圍內行使公權力，不失職、不越權，不違法。

3.產業調整與制度改革相結合

化解過剩產能職工就業安置政策與深化國企改革、解決體制機制問題相結合，立足當前、著眼長遠、標本兼治。化解過剩產能安置職工中的諸多難題，在相當程度上暴露了許多國有企業在勞動用工等方面仍有許多與市場經濟不相適應的弊端。因此，解決化解過剩產能職工就業安置問題應與深化國企勞動制度改革相結合。與此同時，化解過剩產能職工就業安置過程中也顯示出《勞動合同法》《失業保險條例》等法律法規中有關勞動合同期限、失業保險功能等方面存在許多與當前勞動領域實際不相適應的地方，制約了勞動力市場的靈活性，不符合經濟新常態下治理失業、促進就業的需要，應該及時加以修訂。鑒于此，當前實施的化解過剩產能職工就業安置政策措施應與完善法律法規等解決體制機制性問題相結合。

二 主要政策建議

1.建立化解過剩產能職工就業協調聯動機制

解決好職工分流安置問題，需要“多部門、共治理”，各有關部門通力協作，共同解決化解過剩產能中“人”的問題。一是化解過剩產能須與深化體制機制改革相結合，行政命令下的壓減產能只能是權宜之計，只有進一步深化要素市場和國有企業改革，讓市場在要素配置中起決定性作用，真正建立起現代企業制度，才能更徹底解決職工分流安置問題。二是發改、工信、財政等宏觀經濟部門與人社、民政、工會等民生部門須通力合作，堅持就業優先戰略，在制定產業、財稅、金融等宏觀經濟政策時，將實現職工平穩分流和勞動力有序轉移等作為重要的前置因素。三是適當引導、鼓勵和扶持發展當地有優勢、市場有前景、就業吸納能力較好的產業，而非一味追求發展高技術、高附加值產業，增加就業崗位，提高當地就業承載能力。

2.職工就業安置應突出重點、分類施策、綜合治理

關注不同地區、行業、企業之間的情況差異，實行“差異化、有重點”的政策措施，抓住主要矛盾，突出重點問題，實施針對性的有效幫扶。產能過剩的區域分布差異很大，產業相對單一的資源枯竭型城市和獨立工礦區的困難最為突出。同時，去產能企業所在地區的經濟社會環境也有很大區別，因此，去產能職工就業安置的政策措施需要以資源枯竭型城市和產業單一的獨立工礦區為重點，在就業專項資金、職業技能培訓、社保轉移支付、失業保險基金使用、跨地區勞務對接等方面制定專門政策措施。同時，根據東中西不同地區經濟發展水平、勞動力市場狀況等因素分類制定政策，增強政策的針對性和有效性。此外，由于去產能職工就業安置涉及面廣、政策性強，需要勞企政三方乃至發改、工信、財政、金融、國資、人社等多個部門綜合治理方能取得預期成效。

一是充分認識化解過剩產能過程中各地區、各行業、各重點企業，以及各重點企業與所在地區之間的關系等方面都存在著很大的差異，問題十分復雜。因此政策上不能搞“一刀切”，需要有更大的靈活性，分類施策、“一地一策”，甚至“一企一策”。

二是中央財政工業企業結構調整專項獎補資金向職工安置任務重且經濟欠發達地區適度傾斜。在安排中央專項獎補資金時，更多考慮企業經營情況、安置人數和安置難度等方面，重點支持困難地區、行業和企業做好職工安置工作。

三是目前國有企業用工制度過于死板，在一些地區和企業，職工對國有身份附加值存在非理性預期，導致勞動關系處置困難。因此有必要嘗試與深化國有企業改革相結合，特別是用工制度的徹底改革，從而增加國有企業用工的自主權與靈活性。

3.統籌資源和手段共同做好職工分流

職工分流安置政策需要“多渠道、系統化”，拓展分流渠道，短期手段與長效機制相結合，政府搭建平臺，各種市場力量參與其中，共同做好職工分流。

一是鑒于去產能企業普遍面臨資金短缺的困境，建議中央財政適當增加去產能獎補資金額度，并適當擴大獎補資金的使用范圍。給予企業更多的融資和政策方面的支持，鼓勵企業發展“非煤”“非鋼”等新產業，實現更多的企業內部安置；鼓勵社會上各類企業吸納去產能職工，給予一定的吸納就業補貼；鼓勵各類人力資源服務機構以市場化的方式幫助去產能職工就業，給予一定的幫助就業補貼。

二是鑒于去產能職工普遍技能單一的現狀，建議把幫助提高勞動技能作為重要的政策方向。切實實施化解過剩產能企業職工特別職業培訓計劃，特別是要分類施策，針對失業人員、內部轉崗人員和有創業意愿的人員分別開展就業技能培訓、崗位技能提升培訓和創業培訓。具體操作中要突出培訓的市場性、針對性、便捷性和可選性，提高失業人員的再就業能力，提高轉崗人員適應新崗位的能力，提高有創業意愿人員的創業成功率。

三是鑒于創業帶動就業的有效性以及去產能職工群體中也有不少有創業能力和創業意愿的個體，建議建立去產能職工專項創業基金，從當地實際需求和去產能職工能力出發，開發合適的創業項目，并且從創業培訓、融資場地、稅費減免、經營指導、持續跟蹤等全過程幫扶，建立相應的創業補償機制，適當降低創業成本和風險，減輕受影響職工因創業失敗造成生活貧困，提高其創業的積極性，提高去產能職工創業的成功率，通過扶持創業帶動更多就業。

四是鑒于去產能職工對公益性崗位安置有不合理預期和就業觀念相對落后的情況，建議各地更加明確公益性崗位托底安置渠道的適用范圍、標準和退出辦法，降低其對公益性崗位安置的預期，防止公益性托底安置方式被泛化為主要安置渠道的情況發生。同時要加大宣傳力度以轉變去產能職工的就業觀念，特別是要逐漸消除部分職工對國有身份的非理性認識，擺脫“鐵飯碗”的陳舊觀念，綜合運用各種手段和方法，鼓勵職工提高技能、補齊短板、增加勞動力市場競爭力，更多地依靠市場方式重新就業。

五是盡快解決歷史原因造成職工退休年齡差異問題。特殊工種提前退休政策只適用于國有企業，阻礙了職工向非國有企業轉移分流；女干部與女工人退休年齡不同也給企業內部轉崗分流造成困難和矛盾。建議盡快出臺有關政策，解決特殊工種退休和女職工不同身份退休等久拖未決且容易產生群體性風險的政策問題。

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[1]《2015年中央經濟工作會議公報》（全文）。

[2]包括《關于支持鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國土資規〔2016〕3號）、《關于化解鋼鐵行業過剩產能實現脫困發展的意見》（國質檢監〔2016〕193號）、《關于支持鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（銀發〔2016〕118號）、《關于積極發揮環境保護作用促進供給側結構性改革的指導意見》（環大氣〔2016〕45號）、《關于支持鋼鐵煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（環大氣〔2016〕47號）、《關于在化解鋼鐵煤炭行業過剩產能實現脫困發展過程中做好職工安置工作的意見》（人社部發〔2016〕32號）、《關于階段性降低社會保險費率的通知》（人社部發〔2016〕36號）、《關于實施化解過剩產能企業職工特別職業培訓計劃的通知》（人社部發〔2016〕52號）、《關于開展東北等困難地區就業援助工作的通知》（人社部發〔2016〕106號）、《關于化解鋼鐵煤炭行業過剩產能實現脫困發展的意見》（財建〔2016〕151號）、《工業企業結構調整專項獎補資金管理辦法》（財建〔2016〕253號）、《關于加強工業企業結構調整專項獎補資金使用管理的通知》（財建〔2016〕321號）等。

[3]我國目前尚未建立關于產能過剩定性的、定量的科學評價標準。

[4]《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）。

[5]《國務院批轉發展改革委等部門關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》（國發〔2009〕38號）。

[6]2016年2月，國務院先后下發了《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕6號）和《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號）。

[7]供給側結構性改革五大重點任務：去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，簡稱“三去一降一補”。

[8]國家發改委等六部門《關于做好2018年重點領域化解過剩產能工作的通知》（發改運行〔2018〕554號）。

[9]資料來源：2018年《政府工作報告》。

[10]資料來源：人力資源和社會保障部新聞發布會，2017年1月23日。

[11]資料來源：人力資源和社會保障部新聞發布會，2018年1月26日。

[12]資料來源：人力資源和社會保障部新聞發布會，2018年7月24日。

[13]即《關于做好2017年化解鋼鐵煤炭行業過剩產能中職工安置工作的通知》（人社部發〔2017〕24號）、《關于在化解鋼鐵煤炭行業過剩產能實現脫困發展過程中做好職工安置工作的意見》（人社部發〔2016〕32號）等。

[14]資料來源：各省（區、市）人力資源和社會保障廳（局）有關部門向調研組提供的受影響職工數據。

[15]資料來源：國家統計局地區數據中的年度數據和分省份季度數據查詢。

[16]資料來源：國家統計局地區數據中的分省份年度數據查詢。

[17]“三供一業”，即：供水、供電、供暖，物業管理。

[18]《關于失業保險支持企業穩定崗位有關問題的通知》（人社部發〔2014〕76號）。

[19]《工業企業結構調整專項獎補資金管理辦法》（財建〔2016〕253號）。

[20]《關于做好2017年化解鋼鐵煤炭行業過剩產能中職工安置工作的通知》（人社部發〔2017〕24號）。