第五節 化解過剩產能職工就業中的主要問題及原因分析

一 重點地區的職工就業安置壓力較大

我國產能過剩的地區分布差異很大。去產能重點地區，特別是產業結構單一的資源枯竭型城市和獨立工礦區，職工安置壓力較大，需要安置的職工多、難度大。從全國各地區情況看，河北、山西、東北以及西南等去產能重點地區受影響職工規模較大。其中，河北省到2017年底受影響職工約為54.7萬人，山東、山西兩省到2020年受影響職工分別約為19.3萬人和13.8萬人，東北三省到2020年受影響職工合計約為18.5萬人。^[14]在部分資源型城市和產業相對單一的地區，特別是鋼城、煤城由于產業單一、就業渠道狹窄，職工安置難度更大。2016年，未分流安置職工的近9成集中在河北、吉林、黑龍江、湖南、陜西5省，特別是一些鋼城、煤城和資源枯竭型城市，如河北唐山、黑龍江“四煤城”、陜西銅川等。在去產能的影響下，這些地區其他產業也普遍蕭條，分流職工缺乏就業渠道，一些職工在企業內處于隱形失業狀態，補助水平低，家庭生活困難。有的獨立工礦區職工子女就業難。地方和企業普遍感到依靠自身能力安置職工壓力很大。造成這種局面的主要原因如下。

一是當前我國經濟運行總體處于增速放緩與結構調整交織的階段，總體就業形勢仍然比較嚴峻。最新統計數據顯示，近年我國經濟運行經歷了下行壓力較大到穩中有進的變化，2012～2017年的國內生產總值增速分別為7.9%、7.8%、7.3%、6.9%、6.7%和6.9%；2018年上半年國內生產總值增速為6.8%。近五年我國經濟增速明顯放緩，在經濟新常態下，我國產業結構正經歷著由中低端向中高端提升的過程。自2010年以來，我國第二產業對GDP的貢獻率逐年下降，第三產業的貢獻率逐年上升，2015年第三產業貢獻率為52.9%，首次超過第二產業的42.4%。而美國等發達國家服務業已占GDP的80%以上，未來我國產業結構仍將面臨長期調整趨勢。因此在經濟增速放緩與產業結構調整的共同影響下，全國就業形勢都將面臨較大壓力。

二是去產能重點地區的經濟形勢嚴峻，產業結構單一，導致這些地區就業承載能力不足。多年來，有些地區和企業沒有隨著市場供求變化及時調整產業或產品結構，轉型升級滯后，尚未形成經濟的多點支撐，而是在經濟發展擴張期，滿足于鋼、煤、水泥等產品需求旺盛時帶來的收益。還有些地區不按照經濟規律辦事，用行政命令的手段，急功近利，盲目投資擴張“時間短、見效快”的產業，造成市場供過于求。當市場達到飽和甚至過剩時，導致企業虧損，職工大量富余，轉崗轉業困難。根據2015～2017年的分省份季度數據^[15]，遼寧、山西、黑龍江、河北等去產能重點省份的GDP增速均低于全國平均水平或基本持平，其中遼寧和山西兩省的情況最為嚴重。以遼寧省為例，2015年前三季度遼寧省GDP增速均低于3%，第四季度有所好轉，為3.0%；2016年全年四個季度經濟均呈現負增長，規模以上工業、地方公共財政收入等指標普遍出現不同程度的下降；進入2017年，經濟實現由負到正的轉折，前三季度分別增長了2.4%、2.1%、2.5%，第四季度出現明顯增長，增長了4.2%；2018年第一季度，GDP增速繼續提高到5.1%。盡管當前經濟增速有所回升，但經濟仍處于低位運行的狀況并沒有得到根本改觀。從就業形勢上看，去產能重點地區一方面經濟形勢惡化造成就業崗位的大量減少，另一方面本地區的鋼鐵、煤炭去產能任務繁重，職工分流安置壓力巨大。因此這些地區的就業總量矛盾和結構性矛盾都十分突出，職工分流安置與本地就業承載能力之間的矛盾加劇。

三是去產能重點地區的財政收入增速偏低或下降，政府對企業職工安置的干預能力降低。去產能重點地區，特別是資源枯竭型城市和獨立工礦區，鋼鐵、煤炭等過剩產能行業在本地經濟中占比很大，大量其他產業也與鋼鐵、煤炭產業鏈高度相關，而鋼鐵、煤炭等行業近年來持續低迷，造成本地區主要企業效益嚴重下降，企業利稅和地方財政收入都大幅減少。權威數據顯示^[16]，近年來山西、黑龍江、遼寧等省份的一般公共預算收入增速均低于全國平均水平。2013～2015年，山西省一般公共預算收入小幅增加后大幅減少，分別為1701.6億元、1820.6億元、1642.4億元；黑龍江省一般公共預算收入也呈小幅增加后大幅減少，分別為1277.4億元、1301.3億元、1165.9億元；遼寧省一般公共預算收入逐年下降，分別為3343.8億元、3192.8億元、2127.4億元。2016年，全國地方一般公共預算收入159552億元，比上年增長4.5%；而山西省僅完成1556.96億元，同比下降5.2%；黑龍江省實現1148.4億元，同比下降1.5%；遼寧省全年完成2199.3億元，同比增長3.4%。地方財政收入減少或增速下降，直接影響地方政府的一般公共預算支出，造成政府安置職工能力下降，難以安排足夠的去產能職工安置配套資金，去支持企業轉型發展、職工安置、組織開展技能培訓等工作。這也是諸多去產能重點地區的省、市級配套工業獎補資金難以到位的重要原因。

四是一些地方經濟對過剩產能行業的慣性依賴，一些地方政府對去產能及經濟結構調整的認識不足，造成職工安置工作推進不利。由于一些去產能重點地區經濟過于依賴產能過剩行業，產業轉型與結構調整需要經過一段時間才見效，而去產能在短期內對地區經濟又造成嚴重影響，地方財政稅收增速偏低或下降，因此一些地方政府在去產能問題上有一定的“畏難情緒”。還有一些地方政府尚未認識到化解過剩產能和供給側結構性改革的必要性和必然性，尤其是近一段時間，由于鋼鐵、煤炭價格回升，不少未去產能的鋼鐵、煤炭企業迅速減虧，甚至扭虧為盈，造成了一些地方持續推進去產能工作的動力不足。還有些地區希望其他地區去產能而自己留下來，也有的地方政府擔心本地GDP受到影響，而不愿痛下決心去產能。這些想法和做法都阻礙了去產能職工安置工作的順利開展。

二 去產能企業繼續成為職工安置主渠道的空間有限

當前，在去產能職工安置過程中，充分發揮企業特別是國有企業的主體作用，是我國去產能職工安置工作的重要途徑。2016年全國去產能涉及職工83.1萬人，實際已分流職工72.6萬人，其中轉崗安置和內部退養合計占55.8%。以山西省為例，2016年去產能需要分流安置職工3.17萬人，主要分布在大型國有煤炭和鋼鐵企業，實際安置率高達99.97%，其中轉崗安置和內部退養兩大渠道合計占87.5%。再比如河北省，2016年妥善安置職工5.8萬人，安置率為99.5%，其中企業轉崗分流、內部退養和企業轉型分別安置3.25萬人、0.48萬人、0.24萬人，合計占比68.4%。近兩年去產能職工安置工作的實際效果表明，職工安置順利完成的前提保證是，去產能企業（特別是國有企業）在職工安置中發揮主體作用，充分履行社會責任，盡可能內部安置分流人員。但實際上，企業盡可能采取內部安置方式的負擔是巨大的，未來可持續的空間是有限的。造成去產能企業難以持續發揮職工安置主體作用的原因主要如下。

一是去產能企業在生產經營中普遍面臨“三多三少”的困境，即：人多崗少、債多利少、費多錢少。具體來說，冗員眾多導致勞動生產率低，企業效益下降導致崗位日漸減少；企業資產負債率過高導致財務費用居高不下，產品價格維持低位直接造成企業虧損嚴重；企業所承擔的各項稅費不會因為效益下降而減少，而金融系統卻因為企業效益不好而持續抽貸，導致企業資金十分緊張，職工安置資金籌措困難。在這種情況下，采取內部安置方式，短期看是平穩過渡了，但從長期看，仍然是企業的一種負擔，企業為此要付出高額的安置成本。以某大型鋼鐵企業為例，以“職工轉崗不下崗、轉業不失業”為工作原則，2016年去產能妥善安置職工2.1萬人，其中企業內部安置合計1.6萬人、正常辦理退休2000余人、協議解除勞動關系2000余人。經測算，該企業需要承擔巨額的安置成本，其總額高達69億元，大約包括工資類支出40億元、社會保險費22億元、經濟補償金7億元，在2016年及以后各年度支付，其中2016年已支付14億元。

二是企業內部挖潛能力有限，分流職工實現內部崗位安置越發困難。去產能企業結合實際、想方設法，多形式、多渠道內部分流安置職工，其中內部挖潛的渠道主要有六種：①對符合條件的年齡較大的職工實行內部退養；②安置到本企業的相近生產經營崗位上工作；③清退臨時性的勞務派遣工，騰出輔助性崗位用于安置；④在集團內部跨地區安置分流職工；⑤企業通過發展新業務、新項目轉崗安置職工；⑥企業通過成立勞務公司，對外承攬勞務和勞務輸出。但隨著去產能職工安置工作的推進，未來這些安置渠道或難以為繼，或安置能力下降，或安置效果不佳。首先是內部退養，這種安置方式下企業仍需要給職工發放內退工資并繳納養老和醫療保險費，特別是國有企業職工工資標準較高，企業仍將不堪重負。其次是同崗位或相近崗位安置，這種安置方式下企業未去產能的部門不能不接收安置分流職工，造成這些部門的冗員增加，降低其勞動生產率，未來不可持續風險加大。然后是騰退勞務用工崗位安置，主要是一些工作環境差、工作強度大、工資水平低、本企業職工不愿意干的輔助性崗位，但這種安置方式基本是一次性的且不可持續。再次是發展新業務、新項目轉崗安置職工，這種安置方式比較符合產業轉移升級的發展方向，但實際中這種安置方式很難成功實施，一方面是去產能企業經營困難，難以拿出資金發展新項目，另一方面新業務和新項目往往需要的是高素質的技術工人，分流安置職工普遍難以勝任。最后是集團公司內部跨地區安置分流職工和勞務輸出，從實際情況看這兩種方式的安置效果并不好，一方面是分流職工的能力素質難以適應新崗位的需要，另一方面是分流職工對異地安置和勞務輸出的就業意愿普遍較低。

三是國企改革不徹底形成了一系列的人員管理和歷史遺留問題，導致職工安置問題復雜、矛盾突出、難度較大。國企改革尚不到位，“人浮于事、效率低下”問題普遍存在。在去產能過程中，國企職工對企業高度依賴等問題比較突出，不愿與企業解除勞動關系進入勞動力市場，而國有企業的性質也造成了其盡可能避免以解除勞動關系的方式進行職工安置，因此企業冗員問題長期存在。同時，“三供一業”^[17]等企業辦社會問題仍困擾企業，比如鋼鐵行業某大型央企，每年承擔“三供一業”、醫療、教育、消防等社會職能的費用支出高達3.3億元。另外，在享受特殊工種待遇上存在身份差異，國企職工可以享受特殊工種提前五年退休政策，而民企員工難以享受，有些有國企身份的職工因不愿喪失享受特殊工種待遇，而不愿流動到民企就業；企業內部女職工因為身份不同而帶來退休年齡差異，女工人50歲就可以辦理退休而女干部的退休年齡是55歲。上述這些問題造成企業冗員過多、歷史包袱沉重、企業內部轉崗困難，職工分流安置障礙較多。

三 去產能職工市場化方式再就業的難度較大

近年來，隨著鋼鐵、煤炭價格走低，鋼鐵、煤炭行業全面啟動人力資源優化計劃，主要企業持續開展“減員增效”工作，以進一步提高勞動生產率，降低單位人工成本。即便沒有去產能任務，鋼鐵、煤炭企業也有較大的人員分流安置壓力，只不過這種壓力可以在相對長的一段時間內釋放。而去產能直接減少了現有崗位，造成企業短期內的人員安置壓力陡增。單從企業自身生產經營的角度來看，將富余人員直接推向勞動力市場，讓其通過市場方式實現再就業，是更為簡單高效的安置方式，后續矛盾和潛在風險較小。但實際操作過程中，分流安置人員通過勞動力市場實現再就業的成功率較低，或者說其很難通過市場化的方式實現再就業。因此，去產能企業（特別是國有企業）出于維持穩定的需要，不得不更多采用內部安置方式，保證分流安置人員的基本生活。造成上述問題的主要原因如下。

一是我國勞動力市場靈活性不足制約了勞動力的合理流動。經濟新常態下，調整結構、轉換動力是促進經濟發展、穩定就業局勢的必然選擇。當前，有些現行法律法規和政策規定對勞動力在地區、行業和企業間自由流動形成了一定程度的阻礙，特別是對企業用工限制過多，不利于企業根據生產經營狀況及時調節用工數量，也不利于勞動力從產能過剩地區行業企業向其他地區行業企業流動，難以實現勞動力等生產要素隨市場變化而不斷重新優化組合，進而無法形成新結構和新動力。

二是去產能職工普遍技能水平低，就業思想觀念陳舊，接受培訓意愿較低，無法適應產業轉型升級的需要。去產能企業職工往往年齡偏大，待安置職工中“4050”人員占比接近60%。他們長期從事某一工種、技能單一，很難滿足新崗位在年齡、身體條件、能力素質方面的要求。而且由于年紀較大，他們對新技能的學習能力和對新生事物的接受能力都較低，因此接受培訓意愿較低，通過轉崗培訓提升其技能水平以幫助就業，相對更加困難。他們對國有企業心理依賴很重，普遍在意其國企職工身份，不愿到非國有經濟單位或從事個體工作，身份觀念和攀比心態較強，市場化就業的適應力和競爭力普遍較差。去產能職工還普遍存在跨地區轉移就業意愿很低的問題，不愿意到離家太遠的地方工作，甚至是同城跨區都不愿意去。

三是現有職工轉崗培訓幫助職工成功就業的作用有限。當前非常需要推動職業技能培訓的鼓勵、開展，激發廣大企業特別是去產能企業大力開展技能培訓，使受影響職工的素質、技能適應產業轉型升級和轉崗轉業的需要。但實際情況卻是職工轉崗培訓未能發揮預期的功能。首先，我國針對社會主要就業困難群體已經建立了分類分級的職業培訓體系。就業困難人員普遍存在年齡偏大、學歷偏低、技能單一和接受培訓意愿不高的問題。但針對與就業困難群體存在共性問題的去產能受影響職工，卻尚未建立相應的培訓體系。因此對這部分群體開展轉崗培訓和崗位技能提升培訓存在一定的挑戰性。其次，從去產能企業開展的培訓的角度看，企業一般只對內部安置職工中條件較好的人員進行有針對性的崗位技能提升培訓或轉崗培訓，對其他大部分受影響職工主要開展一些低端崗位的輪訓，如安全教育、廠規廠紀等，因此大部分受影響職工難以通過企業內部培訓達到轉崗轉業的目的。最后，目前去產能職工安置中在職業培訓方面的突出問題是針對性、有效性不強。缺乏針對轉崗轉業的職工制定的專門培訓計劃，培訓周期較短，有的培訓與崗位要求相脫節，有的培訓與市場需求聯系不緊密，還有的培訓流于形式，效果不佳，企業和職工開展和參加培訓的動力不足。因此，參加培訓的職工難以真正能夠掌握一技之長。

四 去產能職工就業安置政策未能充分發揮作用

化解過剩產能促進職工就業安置政策有待進一步發揮扶持企業職工就業與安置的作用。自2013年10月以來，國務院發布了三項與化解過剩產能相關的指導性意見，分別是《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號）、《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕6號）和《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號）。人社部等部門聯合發布了三項與化解過剩產能職工安置直接相關的政策文件，分別是《關于失業保險支持企業穩定崗位有關問題的通知》（人社部發〔2014〕76號）、《關于在化解鋼鐵煤炭行業過剩產能實現脫困發展過程中做好職工安置工作的意見》（人社部發〔2016〕32號）和《關于做好2017年化解鋼鐵煤炭行業過剩產能中職工安置工作的通知》（人社部發〔2017〕24號）。人社部發布了《關于實施化解過剩產能企業職工特別職業培訓計劃的通知》（人社部發〔2016〕52號）。這一系列的政策措施對促進化解過剩產能職工安置發揮了重要作用，取得了明顯效果，保證了就業與社會局勢的總體穩定。但在政策執行的實際操作過程中發現，仍存在一些政策空白點，也有一些政策銜接問題，還有一些政策點有待突破和繼續完善，主要表現在以下幾個方面。

一是從政策方向上看，促進就業的長期目標有待進一步調整。當前政策更強調“穩崗”，將“企業內部安置”放在更加突出的位置。盡管政策上鼓勵企業吸納化解過剩產能的受影響職工，但企業僅僅是吸納了受影響職工中的就業困難人員才可以享受相應的社保補貼，因此對企業的吸引力不強。而實際上，“轉崗”和鼓勵職工更多地“走出去”才是更符合市場規律的方向。盡管穩崗和內部安置，可以從短期內較好解決職工分流安置問題，有效預防出現大規模失業風險。但這不能從根本上解決勞動力資源與其他生產資源配置中的矛盾，從某種意義上講，只是把短期內可能產生的大規模失業風險轉嫁到未來的某一時間段。而且，這一過程讓企業的冗員問題更加嚴重，繼續背負大量的人員負擔會降低企業的生產效率和競爭能力，錯失一些轉型升級的機遇，并不利于我國產業轉型升級的整體推進。

二是從政策力度上看，現行職工安置政策對企業內部分流的支持明顯不足。當前，企業內部分流是最重要的職工安置渠道，2016年全國去產能職工安置中企業內部分流比例占到65%以上。對企業而言，職工安置中最缺乏的就是資金，而現行政策對企業內部分流的資金支持只有兩個方面，一個是失業保險穩崗補貼，另一個是專項獎補資金。其中，穩崗補貼主要用于職工生活補助、繳納社會保險費、轉崗培訓、技能提升培訓等相關支出^[18]；專項獎補資金主要用于繳納內退職工的養老和醫療保險費、內退職工的生活費、內退工傷職工的工傷保險費^[19]，也可用于企業在內部轉崗安置職工中開展轉崗培訓或創業培訓的費用^[20]。可見，現行政策對內退等“保生活”安置有比較大的支持力度，但對轉崗等“促就業”安置的支持力度很小，無法刺激企業內部轉崗安置職工的動力，沒有很好地激發企業對職工進行培訓轉崗安置的積極性。

三是從政策資金上看，職工安置資金籌措不足和專項獎補資金使用困難問題比較突出。根據現行職工安置政策，職工安置經費一般由中央財政、省級財政、市（縣）級財政和企業自籌四個方面籌集。實際操作過程中，中央財政資金保障有力、撥付及時；省級配套資金的撥付差異較大，有的省份因財力困難，難以安排配套資金；重點去產能市（縣）級配套資金往往存在數量少和到位難的問題，有的地方甚至沒有設立專項配套資金，特別是在一些鋼城、煤城和資源枯竭型城市；去產能企業由于經營狀況不佳，普遍存在自籌經費困難的問題。因此企業職工安置實際所需的經費與實際籌集到的資金之間的缺口巨大。以某大型鋼鐵企業為例，2016年企業安置職工2.1萬人，經測算其安置成本總額高達69億元，在2016年及以后各年度支付（所有保留勞動關系的職工須辦理完退休手續）。但企業獲得的專項獎補資金只有一次性支付的5.6億元，不足安置成本總額的10%，后續的安置費用都需要企業來承擔。

調研中，地方政府和企業都普遍反映中央專項獎補資金使用困難，導致資金使用效率較低，使用進度緩慢。中央專項獎補資金的使用范圍有嚴格限制，政策文件中列有五項，其中前四項是基本明確的，但使用范圍集中在內退、解除勞動關系人員的安置，幾乎不涉及在崗人員的內部安置，這對許多以內部轉崗安置為主的企業（特別是國有企業）而言，支持力度有限。盡管第五項列為其他項，卻由于沒有配套文件作為相關依據，迫于審計的壓力，地方政府和企業都未能利用該項對政策進行突破。另外中央專項獎補資金的使用必須是嚴格的實名制“人頭對應”，即資金只能用于化解過剩產能中的建檔立卡人員，企業不得對人員進行調配。實際操作中，企業想將一部分受影響職工留用，用其替換一些未受影響但存在年紀大、技能低、傷病等問題的職工，這樣可以更加優化企業的人力資源。但由于專項獎補資金使用的實名制限制，資金使用缺乏靈活性，使用效率下降。