第二節(jié) 經(jīng)濟(jì)調(diào)整中政府促進(jìn)就業(yè)的相關(guān)理論與實(shí)踐

當(dāng)前化解產(chǎn)能過(guò)剩矛盾中職工就業(yè)和安置的研究相對(duì)薄弱，許多理論和實(shí)踐上的問題亟待解決，鑒于現(xiàn)有研究的不足，本節(jié)將在充分吸收現(xiàn)有理論與研究成果的基礎(chǔ)上，將國(guó)外有關(guān)理論和實(shí)踐與中國(guó)化解產(chǎn)能過(guò)剩和職工安置與就業(yè)問題結(jié)合起來(lái)。一方面嘗試創(chuàng)新符合中國(guó)實(shí)際的化解產(chǎn)能過(guò)剩下職工安置與就業(yè)理論，另一方面在開展實(shí)證調(diào)查和數(shù)據(jù)分析的基礎(chǔ)上，摸清問題、找準(zhǔn)對(duì)策，最終促使政府出臺(tái)化解產(chǎn)能過(guò)剩與職工安置就業(yè)的“雙促進(jìn)”政策。

一 相關(guān)經(jīng)典理論及研究

西方國(guó)家在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行與產(chǎn)業(yè)發(fā)展中極少采用政府直接干預(yù)的方式，因此少有與化解過(guò)剩產(chǎn)能直接相關(guān)的理論研究。但從實(shí)質(zhì)上看，化解過(guò)剩產(chǎn)能與產(chǎn)業(yè)發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整理論、產(chǎn)業(yè)生命周期理論、產(chǎn)業(yè)衰退與產(chǎn)業(yè)規(guī)制理論等息息相關(guān)。國(guó)內(nèi)學(xué)者在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)方面的研究成果，特別是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)就業(yè)的影響，對(duì)化解過(guò)剩產(chǎn)能中職工就業(yè)安置問題研究有重要的借鑒意義。盡管西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家崇尚“大市場(chǎng)、小政府”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，但對(duì)于就業(yè)市場(chǎng)卻有著高度的“政府促進(jìn)就業(yè)”的一致認(rèn)識(shí)，其相關(guān)基礎(chǔ)性理論對(duì)化解過(guò)剩產(chǎn)能中職工就業(yè)安置問題研究有指導(dǎo)意義。

1.產(chǎn)業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整理論

化解過(guò)剩產(chǎn)能從根本上說(shuō)是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)和推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的手段之一，在理論根源上仍符合產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。國(guó)外比較著名的產(chǎn)業(yè)發(fā)展理論包括配第-克拉克定律、庫(kù)茲涅茨法則、錢納里標(biāo)準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)模型、劉易斯二元經(jīng)濟(jì)理論、拉尼斯-費(fèi)景漢經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模型、錢納里-塞爾奎因就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換滯后理論、羅斯托主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)理論、佩魯增長(zhǎng)極理論、托達(dá)羅城鄉(xiāng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移模型等。產(chǎn)業(yè)發(fā)展與結(jié)構(gòu)調(diào)整理論的基本觀點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)且隨之不斷變動(dòng)，在產(chǎn)業(yè)高度方面不斷由低級(jí)向較高級(jí)演進(jìn)，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)橫向聯(lián)系方面不斷由簡(jiǎn)單化向復(fù)雜化演進(jìn)，這兩方面的演進(jìn)不斷推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向合理化方向發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)生命周期理論

產(chǎn)業(yè)生命周期是產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)外部因素綜合作用的結(jié)果，對(duì)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要影響。在現(xiàn)實(shí)中，化解過(guò)剩產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能等產(chǎn)業(yè)政策也往往是針對(duì)衰退期的產(chǎn)業(yè)所進(jìn)行的，因此產(chǎn)業(yè)生命周期理論也是化解產(chǎn)能過(guò)剩的理論淵源之一。20世紀(jì)80年代，產(chǎn)業(yè)生命周期理論逐步興起，主要包括弗農(nóng)產(chǎn)品生命周期理論、阿伯納西-厄特拜克產(chǎn)品生命周期理論、高特-克萊伯產(chǎn)業(yè)生命周期理論、產(chǎn)業(yè)衰退理論等。該理論流派認(rèn)為產(chǎn)業(yè)也如同生命體一樣具有生命周期，每個(gè)產(chǎn)業(yè)都要經(jīng)歷一個(gè)從成長(zhǎng)到衰退的演變過(guò)程，一般分為初創(chuàng)階段、成長(zhǎng)階段、成熟階段和衰退階段四個(gè)階段。對(duì)政府決策來(lái)講，只有懂得產(chǎn)業(yè)生命發(fā)展周期，才能了解產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，針對(duì)生命周期每個(gè)階段的特征進(jìn)行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，制定產(chǎn)業(yè)政策。

3.產(chǎn)業(yè)規(guī)制理論

產(chǎn)業(yè)規(guī)制是政府或社會(huì)為實(shí)現(xiàn)某些社會(huì)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的經(jīng)濟(jì)主體做出的各種直接和間接的具有法律約束力或準(zhǔn)法律約束力的限制、約束、規(guī)范，以及采取的相應(yīng)行動(dòng)和措施。國(guó)外學(xué)者對(duì)西方各國(guó)實(shí)行的產(chǎn)業(yè)規(guī)制類型進(jìn)行了研究，并總結(jié)出三種主要的產(chǎn)業(yè)規(guī)制模式，分別為政府主導(dǎo)型、民間主導(dǎo)型、政府民間平衡型。其中政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)規(guī)制模式突出強(qiáng)調(diào)發(fā)揮政府“看得見的手”的作用，宏觀調(diào)控的受力點(diǎn)直接側(cè)重于企業(yè)。民間主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)規(guī)制模式強(qiáng)調(diào)的是保障企業(yè)作為微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的權(quán)利和有效性，政府一般較少直接干預(yù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，而是通過(guò)市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)。政府民間平衡型產(chǎn)業(yè)規(guī)制模式突出強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)按其內(nèi)在規(guī)律運(yùn)行的重要性，并尋求其自由與有效的保證，從而保護(hù)產(chǎn)業(yè)的運(yùn)行環(huán)境，提高企業(yè)的微觀效率。

4.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)就業(yè)的影響

一般觀點(diǎn)認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)就業(yè)有正向影響。段敏芳等（2011）通過(guò)實(shí)證研究得出結(jié)論，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的低就業(yè)效應(yīng)應(yīng)當(dāng)歸結(jié)于我國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理和產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)水平不高，因此產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)可以增加經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的就業(yè)效應(yīng)，尤其是第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可以帶動(dòng)更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。葛雨飛（2011）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)之間還存在一定的偏離，影響了就業(yè)的增加，主要體現(xiàn)在第二產(chǎn)業(yè)比重過(guò)高，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，吸納就業(yè)的能力沒有發(fā)揮出來(lái)。劉社建（2005）認(rèn)為就業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)升級(jí)相互影響相互作用。勞動(dòng)力的質(zhì)量、數(shù)量與結(jié)構(gòu)對(duì)于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換與能級(jí)提升具有重要作用，而產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)換與能級(jí)提升在要求勞動(dòng)力素質(zhì)不斷提高的情況下，也將持續(xù)擴(kuò)大就業(yè)與促進(jìn)就業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。趙建軍（2005）指出產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)資本技術(shù)密集化的結(jié)果，是有效需求得以擴(kuò)大，而有效需求的大小又決定了就業(yè)量的多少，所以產(chǎn)業(yè)升級(jí)最終有利于擴(kuò)大就業(yè)。除了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)整體就業(yè)的影響外，還有許多研究是針對(duì)不同的就業(yè)人群。沈琴琴、張艷華（2010）認(rèn)為北京流動(dòng)人口的素質(zhì)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)對(duì)人才的要求不匹配，分割的勞動(dòng)力市場(chǎng)阻礙了流動(dòng)人口就業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。諶新民、楊永貴（2006）認(rèn)為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進(jìn)、升級(jí)具有排擠和吸納勞動(dòng)力的雙重效應(yīng)，吸納一部分素質(zhì)較高的勞動(dòng)者，而文化水平和技術(shù)素質(zhì)較低的勞動(dòng)者可能被排擠出去。徐穎君（2008）指出“民工荒”并不是中國(guó)勞動(dòng)力資源“枯竭”的信號(hào)，而是我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與勞動(dòng)力就業(yè)結(jié)構(gòu)存在巨大偏差造成的問題，通過(guò)產(chǎn)業(yè)升級(jí)可以解決我國(guó)勞動(dòng)力就業(yè)難的問題。李曉曼、曾湘泉（2012）運(yùn)用扎根理論的案例研究方法，分析了化工產(chǎn)業(yè)重組中的就業(yè)效應(yīng)，發(fā)現(xiàn)：短期來(lái)看，重組產(chǎn)生了規(guī)模效益，帶來(lái)了生產(chǎn)率的提高，從而引致崗位需求量的減少；但長(zhǎng)期來(lái)看，這種就業(yè)負(fù)效應(yīng)并不顯著，案例研究和宏觀數(shù)據(jù)顯示，長(zhǎng)期中重組甚至創(chuàng)造了新的就業(yè)崗位，帶來(lái)了就業(yè)量的增加。而之所以出現(xiàn)這樣的結(jié)果，“政府參與就業(yè)安置”的程度成為重組中就業(yè)效應(yīng)的重要影響因素，政府通過(guò)對(duì)企業(yè)的減員措施施加直接或間接的控制和影響，以平衡經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益。

5.產(chǎn)能過(guò)剩下的職工安置與再就業(yè)研究

曹建海（2001）將產(chǎn)能退出中的職工安置問題歸入企業(yè)退出障礙的制度原因，認(rèn)為之所以產(chǎn)能過(guò)剩而企業(yè)卻不能退出，主要與來(lái)自企業(yè)職工的壓力有關(guān)。在社會(huì)保障體系尚不完善的情況下，產(chǎn)能過(guò)剩企業(yè)的職工會(huì)盡力反對(duì)企業(yè)退出。張新海（2007）也持相同觀點(diǎn)，認(rèn)為職工安置等問題使得過(guò)剩產(chǎn)能一旦形成便很難退出市場(chǎng)。葛天平、王瓊（2011）認(rèn)為淘汰落后產(chǎn)能涉及的職工安置問題非常復(fù)雜，特別是那些面臨遺留的經(jīng)濟(jì)糾紛問題、債務(wù)問題、貸款問題等的企業(yè)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后地區(qū)，原有企業(yè)資金本就薄弱，保障體系很不完善，職工后續(xù)生存問題面臨困境，而淘汰企業(yè)職工則更希望政府能協(xié)助他們?nèi)〉眯碌墓ぷ鳈C(jī)會(huì)。尤其是一些福利企業(yè)，殘疾員工的再就業(yè)道路更加艱難，且關(guān)停企業(yè)中部分員工缺乏專業(yè)知識(shí)和技能，不能直接將他們推向社會(huì)，后期所需要跟進(jìn)的工作量相當(dāng)繁重。安淑新（2012）分析了我國(guó)淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)職工安置存在的問題，包括：被淘汰企業(yè)職工社會(huì)保險(xiǎn)未依法繳納（各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)未參保人數(shù)占全部職工的比例均在25%以上），淘汰落后產(chǎn)能配套資金不到位導(dǎo)致拖欠職工各種補(bǔ)償，職工安置方案不能做到公開公平公正，淘汰落后產(chǎn)能企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)渠道不暢通。張小建（2014）提出要通過(guò)改革完善失業(yè)保險(xiǎn)來(lái)為化解過(guò)剩產(chǎn)能穩(wěn)定職工隊(duì)伍發(fā)揮重要作用。需要把失業(yè)保險(xiǎn)的功能再次集中發(fā)揮出來(lái)，解決好相關(guān)行業(yè)、企業(yè)職工失業(yè)、再就業(yè)與平穩(wěn)轉(zhuǎn)移問題，使失業(yè)保險(xiǎn)為化解過(guò)剩產(chǎn)能和淘汰落后產(chǎn)能更好地發(fā)揮保駕護(hù)航的作用，其三位一體的功能就會(huì)被全社會(huì)更好理解，也為修改《失業(yè)保險(xiǎn)條例》奠定了更好的基礎(chǔ)。劉燕斌（2014）提出化解產(chǎn)能過(guò)剩中職工就業(yè)與安置的對(duì)策和建議，要妥善處理市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的關(guān)系。從充分發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的角度，尊重企業(yè)的用人自主權(quán)，幫助企業(yè)調(diào)整和配置各項(xiàng)生產(chǎn)要素資源。從政府責(zé)任角度，通過(guò)政策措施引導(dǎo)企業(yè)適應(yīng)市場(chǎng)、轉(zhuǎn)型升級(jí)，幫助職工再就業(yè)，維護(hù)職工合法權(quán)益。

二 政府促進(jìn)就業(yè)的基本理論

政府促進(jìn)就業(yè)的基本理論主要是論述政府促進(jìn)就業(yè)的原因、必要性、行動(dòng)原則等方面，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、法律等諸多領(lǐng)域均有對(duì)政府促進(jìn)就業(yè)問題進(jìn)行研究的思想理論，結(jié)合化解過(guò)剩產(chǎn)能中職工就業(yè)安置問題研究的實(shí)際情況，重點(diǎn)對(duì)社會(huì)契約論、市場(chǎng)失靈論和正義論三個(gè)方面進(jìn)行探討。

1.社會(huì)契約論及啟示

社會(huì)契約論是17～18世紀(jì)西方社會(huì)著名的政治理論之一，主要闡釋國(guó)家的形成以及統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，其核心思想是國(guó)家基于人們之間的某種契約形成的。社會(huì)契約論的代表人物主要是霍布斯、洛克和盧梭。霍布斯在其代表作《利維坦》中提出，人們?yōu)榱藬[脫相互爭(zhēng)斗的自然狀態(tài)而彼此共同約定，將權(quán)力共同交由某一公認(rèn)的強(qiáng)大組織，這樣公共權(quán)力或國(guó)家就形成了。霍布斯的社會(huì)契約論描述了人類社會(huì)從自然狀態(tài)到社會(huì)契約再到主權(quán)文明的邏輯主線。洛克的代表作《政府論》沿襲了霍布斯的社會(huì)契約論基本脈絡(luò)，認(rèn)為人們?yōu)榱丝朔匀粻顟B(tài)下正義與理性缺失，相互訂立契約并建立政府，統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者的行為都受制于契約的約束，即所謂的“有限政府”原則。盧梭的社會(huì)契約思想集中體現(xiàn)在其《論社會(huì)的不平等》和《社會(huì)契約論》等著作中，其主要觀點(diǎn)是社會(huì)契約中的每一個(gè)締約者既是主權(quán)者又是授權(quán)者，公民遵守自己參與制定的法律并獲得自由，即主權(quán)在民和三權(quán)分立的民主政治理論。

社會(huì)契約論作為資本主義初期的重要政治理論，奠定了西方資本主義社會(huì)憲政制度的理論基石。政府的法律地位源于民眾達(dá)成一致契約上的授權(quán)，是民眾權(quán)利的受托人，其行為應(yīng)當(dāng)受到社會(huì)契約的限制。保障就業(yè)是民生之本，是現(xiàn)代社會(huì)契約的重要內(nèi)容，人們有權(quán)要求政府保障其就業(yè)享有勞動(dòng)成果。

2.市場(chǎng)失靈論及啟示

自由放任思想一直是西方經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展的主流之一，價(jià)格和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)精確反映商品的稀缺程度和價(jià)值，從而有效配置資源，反對(duì)任何類型的政府干預(yù)。但隨著資本主義經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)和危機(jī)爆發(fā)，人們開始認(rèn)識(shí)到市場(chǎng)并不能自動(dòng)調(diào)節(jié)好經(jīng)濟(jì)，逐步形成了放棄經(jīng)濟(jì)放任主義立場(chǎng)，主張國(guó)家積極干預(yù)經(jīng)濟(jì)。市場(chǎng)失靈論認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有一定的局限性，無(wú)法解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的一切問題，同時(shí)諸如壟斷、外部性、信息不完全和公共物品等因素的存在，市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法正常發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，造成資源配置出現(xiàn)低效。在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的問題上，存在政府干預(yù)和市場(chǎng)配置兩大思路，其中支持政府干預(yù)的學(xué)者認(rèn)為政府應(yīng)對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行積極、有限的干預(yù)，而遵循市場(chǎng)配置的學(xué)者則堅(jiān)持將市場(chǎng)的外部性內(nèi)生化，試圖把市場(chǎng)引入公共品的生產(chǎn)中去。勞動(dòng)力市場(chǎng)失靈現(xiàn)象一直是各國(guó)政府就業(yè)政策的重要關(guān)注和著力點(diǎn)。

根據(jù)市場(chǎng)失靈理論，結(jié)合各國(guó)在應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈的實(shí)踐，可以看到，政府公共部門充分發(fā)揮職能是克服市場(chǎng)失靈的重要途徑，特別是在勞動(dòng)力市場(chǎng)嚴(yán)重分割的情況下，加大就業(yè)公共服務(wù)的供給是解決勞動(dòng)力市場(chǎng)失靈的有效途徑；重視發(fā)揮勞動(dòng)力市場(chǎng)服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用，通過(guò)制度創(chuàng)新和政策完善來(lái)提供資源配置的有效性；同時(shí)要避免公共政策行為過(guò)度介入勞動(dòng)力市場(chǎng)運(yùn)行，從而保證市場(chǎng)發(fā)揮勞動(dòng)力資源配置的基礎(chǔ)性作用。

3.正義論及啟示

現(xiàn)代正義理論的代表人物是羅爾斯和諾齊克。20世紀(jì)70年代，羅爾斯發(fā)表其著作《正義論》，全面系統(tǒng)論證了自由與公平、個(gè)人與國(guó)家等各種社會(huì)政治問題。羅爾斯的核心觀點(diǎn)是，正義即公平，任何限制、損害個(gè)人自由公平享有各項(xiàng)權(quán)利的政府都是違反正義的；政府應(yīng)保證每個(gè)人機(jī)會(huì)均等，讓每個(gè)人平等地享有接受教育、自由擇業(yè)、自由經(jīng)營(yíng)、自由競(jìng)爭(zhēng)的權(quán)利。與羅爾斯的分配正義論不同，諾齊克則在其《無(wú)政府、國(guó)家與烏托邦》一書中提出了持有正義論，認(rèn)為正義原則不是關(guān)于分配的正義，而是關(guān)于持有的正義，即每個(gè)人持有都是正義的，那持有的總體就是正義的。

在就業(yè)問題上，由于勞動(dòng)者之間存在的諸如性別、種族、體貌、健康等各種差異，就會(huì)產(chǎn)生各類就業(yè)機(jī)會(huì)不均、就業(yè)權(quán)利不等、就業(yè)歧視等問題，因此需要政府在保障普通就業(yè)機(jī)會(huì)平等的基礎(chǔ)上，對(duì)最不利的困難群體加以就業(yè)援助。

三 國(guó)外相關(guān)實(shí)踐及啟示

1.美國(guó)鋼鐵工業(yè)調(diào)整時(shí)的促進(jìn)就業(yè)問題

二戰(zhàn)后，由于國(guó)內(nèi)外需求急劇下降，美國(guó)國(guó)內(nèi)開始出現(xiàn)產(chǎn)能過(guò)剩問題，進(jìn)入20世紀(jì)70年代后產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩問題突顯。以鋼鐵業(yè)為例，1973年美國(guó)鋼產(chǎn)量達(dá)到最高歷史記錄，此后在生產(chǎn)成本大幅上升、生產(chǎn)設(shè)備日益落后和日歐等新興鋼鐵力量迅速崛起的多重打擊下，國(guó)內(nèi)鋼鐵企業(yè)紛紛破產(chǎn)倒閉，美國(guó)鋼鐵工業(yè)迎來(lái)最嚴(yán)重的衰退，造成大量失業(yè)人員。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1980～1990年美國(guó)鋼鐵工業(yè)產(chǎn)能利用率不足50%，并造成了33萬(wàn)個(gè)工作崗位的減少，而對(duì)于以鋼鐵業(yè)為支柱的城市，造成的打擊更是致命的。以鋼鐵重鎮(zhèn)匹茲堡為例，1981～1984年該市制造業(yè)的就業(yè)崗位流失了一半，凈減了12萬(wàn)個(gè)。失業(yè)迫使大量城市人口外遷，到1990年匹茲堡市區(qū)人口僅為1950年人口高峰時(shí)的54.7%，這使得該市的經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇舉步維艱。

面對(duì)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而產(chǎn)生的大量傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)工人的失業(yè)問題，美國(guó)政府采取了一系列以培訓(xùn)促就業(yè)的就業(yè)政策，成功解決了這一時(shí)期出現(xiàn)的爆發(fā)性的大規(guī)模的結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題。1960～1990年，美國(guó)政府先后頒布了《人力開發(fā)訓(xùn)練法》（1962）、《職業(yè)教育法》（1963）、《經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)法》（1964）、《就業(yè)培訓(xùn)綜合法》（1973）、《職業(yè)培訓(xùn)合作法》（1982）、《帕金斯職業(yè)教育法》（1984）、《無(wú)家可歸者援助法案》（1987）、《強(qiáng)化美國(guó)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)力教育、培訓(xùn)法》（1988）。政府在大力投資失業(yè)人員和就業(yè)不足勞動(dòng)力的技術(shù)培訓(xùn)的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)“救濟(jì)性福利”向“工作性福利”的轉(zhuǎn)變，并不斷加強(qiáng)企業(yè)在就業(yè)培訓(xùn)中的作用，從而提高了失業(yè)產(chǎn)業(yè)工人的技能和在勞動(dòng)力市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，擴(kuò)大了培訓(xùn)資金的來(lái)源和使用的有效性。以成功轉(zhuǎn)型的匹茲堡為例，政府積極幫助鋼鐵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出來(lái)的職工進(jìn)行轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)和再就業(yè)，設(shè)立就業(yè)合作培訓(xùn)專項(xiàng)基金，用于對(duì)吸納接受培訓(xùn)的失業(yè)工人的企業(yè)進(jìn)行為期6個(gè)月的培訓(xùn)補(bǔ)貼，即：受訓(xùn)的失業(yè)工人在其新崗位上的前6個(gè)月的費(fèi)用從專項(xiàng)基金中撥付給企業(yè)。

2.德國(guó)煤炭、鋼鐵工業(yè)調(diào)整時(shí)的減少失業(yè)問題

德國(guó)魯爾區(qū)以產(chǎn)煤和煉鋼著名，20世紀(jì)50年代曾為戰(zhàn)后德國(guó)經(jīng)濟(jì)騰飛做出突出貢獻(xiàn)。但60年代后期，在價(jià)格低廉的國(guó)際石油和鋼鐵產(chǎn)品沖擊下，魯爾區(qū)的采煤業(yè)和煉鋼業(yè)被迫進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量煤鋼工人面臨失業(yè)難題。為了解決好結(jié)構(gòu)調(diào)整中的失業(yè)問題，德國(guó)聯(lián)邦和州兩級(jí)政府投入大量資金，采取了一系列措施，取得了良好效果。①加強(qiáng)職業(yè)再培訓(xùn)：在政府扶持下，魯爾區(qū)建立了全國(guó)最大的職業(yè)培訓(xùn)學(xué)院，通過(guò)培訓(xùn)礦工，幫助他們學(xué)習(xí)和掌握新技能，以便能夠從事其他行業(yè)的工作。其中衛(wèi)生健康行業(yè)如今發(fā)展成為魯爾區(qū)吸納就業(yè)人口大戶，從業(yè)總?cè)藬?shù)多達(dá)28萬(wàn)。②重點(diǎn)培養(yǎng)后備人才：北威州政府早在1968年就通過(guò)了魯爾區(qū)相關(guān)發(fā)展綱要，建立許多新的經(jīng)濟(jì)中心和教育中心，目前魯爾區(qū)有6所大學(xué)和9所高等專科學(xué)院，為適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整培養(yǎng)了大量后備人才。同時(shí)，德國(guó)還鼓勵(lì)學(xué)生培養(yǎng)創(chuàng)業(yè)意識(shí)，對(duì)創(chuàng)辦中小型企業(yè)采取扶持政策。③吸引大型企業(yè)落戶：目前有30家科研中心和600家以技術(shù)為主的企業(yè)落戶魯爾區(qū)，歐寶汽車公司在魯爾區(qū)設(shè)立分廠，吸收就業(yè)4800人，這些都是解決職工就業(yè)的有效手段。④積極利用歐盟地區(qū)發(fā)展援助基金：從2000年至2006年，北威州政府獲得歐盟約20億歐元資金，其中大部分用于資助魯爾區(qū)新建企業(yè)和企業(yè)發(fā)展。根據(jù)歐盟地區(qū)發(fā)展援助計(jì)劃，北威州又得到歐盟13億歐元資金，加上北威州政府和私人投資，總計(jì)25億歐元。新的發(fā)展資金主要用于增強(qiáng)新建企業(yè)和中型企業(yè)的吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力，增加就業(yè)崗位。魯爾區(qū)還特別重視發(fā)展旅游和文化產(chǎn)業(yè)。目前魯爾區(qū)有旅游從業(yè)人員1.4萬(wàn)人，年?duì)I業(yè)額12億歐元；文化相關(guān)企業(yè)1萬(wàn)多家，從業(yè)人員5.2萬(wàn)人，影視、書刊和藝術(shù)設(shè)計(jì)等創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大。魯爾區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)成功轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的煤炭和鋼鐵行業(yè)被高新技術(shù)、創(chuàng)業(yè)中心和旅游產(chǎn)業(yè)取代，醫(yī)藥、物流和文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

3.日本經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)的再就業(yè)政策

20世紀(jì)90年代以來(lái)，日本經(jīng)濟(jì)受“泡沫經(jīng)濟(jì)”及亞洲金融危機(jī)的影響持續(xù)低迷，陷入戰(zhàn)后最嚴(yán)重的衰退時(shí)期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力巨大，傳統(tǒng)制造業(yè)失業(yè)人數(shù)激增。但由于日本政府及時(shí)制定了一系列配套就業(yè)政策和措施，日本失業(yè)率一直保持較低水平，其中最重要的再就業(yè)政策和措施就是1998年9月實(shí)施的“增強(qiáng)就業(yè)活力總體計(jì)劃”，具體包括以下幾個(gè)方面。①增加就業(yè)機(jī)會(huì)：扶持中小企業(yè)，為創(chuàng)辦中小企業(yè)或開辟新的事業(yè)，提供法律政策支持，建立緊急就業(yè)開發(fā)基金，在緊急就業(yè)形勢(shì)下（失業(yè)率超過(guò)5.2%）對(duì)非自愿性失業(yè)的中高齡者提供必要的就業(yè)機(jī)會(huì)，扶持勞動(dòng)者向15個(gè)可能新增就業(yè)崗位的行業(yè)轉(zhuǎn)移。②挖掘臨時(shí)性、短期性就業(yè)機(jī)會(huì)：鼓勵(lì)地方政府團(tuán)體開辦新事業(yè)時(shí)提供臨時(shí)性和短期性工作機(jī)會(huì)，對(duì)雇用全日制工人較多的雇主給予補(bǔ)貼。③防止裁員和保持就業(yè)的穩(wěn)定：靈活運(yùn)用就業(yè)調(diào)整補(bǔ)助金，扶助轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)，幫助失業(yè)嚴(yán)重地區(qū)的失業(yè)者轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)就業(yè)；鼓勵(lì)和扶持雇主雇用中高齡失業(yè)者；鼓勵(lì)65歲以上高齡者繼續(xù)就業(yè)。④幫助勞動(dòng)者獲得工作崗位：實(shí)施幫助中高齡失業(yè)者再就業(yè)，提供多種短期培訓(xùn)和職業(yè)指導(dǎo)，面向各層次失業(yè)者提供培訓(xùn)。⑤促進(jìn)勞動(dòng)力供求匹配：與產(chǎn)業(yè)部門協(xié)作建立“產(chǎn)業(yè)就業(yè)信息網(wǎng)”，引導(dǎo)求職者自我查詢崗位信息，適當(dāng)延長(zhǎng)失業(yè)救濟(jì)時(shí)間。

4.新加坡產(chǎn)業(yè)調(diào)整時(shí)的職工安置做法

新加坡在20世紀(jì)80～90年代經(jīng)歷了一項(xiàng)大規(guī)模的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，其間產(chǎn)生了一大批富余人員，但從未引起過(guò)社會(huì)動(dòng)蕩，主要得益于政府制定的一套行之有效的安置政策，主要舉措如下。①實(shí)施“滾動(dòng)的鐵飯碗”制度，對(duì)因產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整而失業(yè)的人員實(shí)行有組織的再培訓(xùn)、再就業(yè)，以新工種置換舊工種的銜接體制保證絕大多數(shù)失業(yè)人員失業(yè)期間生活有保障，重新就業(yè)有機(jī)會(huì)。②對(duì)在職職工進(jìn)行超前培訓(xùn)，使職工不斷掌握新知識(shí)、新技術(shù)，政府為此還建立了技能發(fā)展基金，主要用于以下三個(gè)方面：一是配合經(jīng)濟(jì)調(diào)整計(jì)劃發(fā)放企業(yè)職工新技能培訓(xùn)津貼；二是作為企業(yè)技術(shù)改造的貸款貼息；三是作為聘請(qǐng)外國(guó)專家的津貼，并資助學(xué)徒工訓(xùn)練計(jì)劃等。③由政府、雇主和工會(huì)三方組成統(tǒng)一的技能培訓(xùn)委員會(huì)，統(tǒng)一進(jìn)行人力資源的開發(fā)；國(guó)家要求所有在職職工必須參加企業(yè)的各類新技術(shù)的學(xué)習(xí)和訓(xùn)練，無(wú)能力自行組織培訓(xùn)的企業(yè)必須委托職業(yè)訓(xùn)練所等專門機(jī)構(gòu)實(shí)施培訓(xùn)，國(guó)家給予資助。

四 國(guó)內(nèi)相關(guān)職工安置經(jīng)驗(yàn)及總結(jié)

1.國(guó)有企業(yè)下崗職工再就業(yè)

20世紀(jì)90年代末，伴隨著國(guó)有企業(yè)改革的深入，出現(xiàn)國(guó)有企業(yè)職工大量下崗的現(xiàn)象。這是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下實(shí)行的就業(yè)體制和就業(yè)政策在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的必然反映。面對(duì)艱巨的下崗職工再就業(yè)工作，我國(guó)探索了一條既不使富余職工長(zhǎng)期滯留在企業(yè)內(nèi)部，又不簡(jiǎn)單推向社會(huì)的平穩(wěn)分流的新路子。主要做法是普遍建立再就業(yè)服務(wù)中心，保障國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活，加大政策扶持力度，拓寬分流安置和再就業(yè)渠道，加快社會(huì)保障制度改革，完善再就業(yè)培訓(xùn)。再就業(yè)服務(wù)中心的首要職能是“基本生活保障”，其資金來(lái)源原則上采取“三三制”的辦法解決，即財(cái)政預(yù)算安排三分之一、企業(yè)負(fù)擔(dān)三分之一、社會(huì)籌集（包括從失業(yè)保險(xiǎn)基金中調(diào)劑）三分之一。不斷開拓新的就業(yè)領(lǐng)域，把發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，特別是商業(yè)、飲食業(yè)、旅游業(yè)、家庭和社區(qū)居民服務(wù)業(yè)等，作為下崗職工再就業(yè)的主要方向。推行和深化養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會(huì)保險(xiǎn)制度及住房制度的改革，建立健全社會(huì)保障體系，為勞動(dòng)力資源的合理配置和正常流動(dòng)創(chuàng)造條件。在1998～2000年“三年千萬(wàn)”再就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，推動(dòng)下崗職工基本生活保障制度向失業(yè)保險(xiǎn)制度并軌，加快形成市場(chǎng)導(dǎo)向的就業(yè)機(jī)制。同時(shí)開始強(qiáng)化就業(yè)服務(wù)，對(duì)進(jìn)入再就業(yè)服務(wù)中心的下崗職工進(jìn)行職業(yè)指導(dǎo)，提供就業(yè)信息或職業(yè)介紹，免費(fèi)參加技能培訓(xùn)等。

2.資源枯竭型國(guó)有企業(yè)退出

我國(guó)資源枯竭型國(guó)有企業(yè)退出時(shí)的職工安置的主要途徑是一次性發(fā)放經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金或安置費(fèi)、企業(yè)改制重組和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型安置以及移交給地方接收安置。以遼寧省阜新礦務(wù)局為例，退出時(shí)主要采取了以下幾種途徑。①把原礦務(wù)局所屬的資源尚未枯竭、能夠繼續(xù)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的部分煤礦和附屬企業(yè)進(jìn)行改制重組、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，以安置職工。②將原礦務(wù)局所辦的學(xué)校、醫(yī)院、水電熱氣等社會(huì)職能隨同職工和離退休、退養(yǎng)人員移交給地方政府安置。③對(duì)國(guó)家批準(zhǔn)關(guān)閉破產(chǎn)的礦山實(shí)施關(guān)閉破產(chǎn)工作，按照“整體破產(chǎn)、資產(chǎn)變現(xiàn)、關(guān)門走人”的原則，采取社會(huì)職能職工移交、提前退休、發(fā)放一次性安置費(fèi)、進(jìn)入再就業(yè)中心、參與企業(yè)重組等多種方式，分期分批安置職工。經(jīng)過(guò)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、重組改制后，成立接續(xù)企業(yè)，從而能夠解決部分職工重新就業(yè)問題；社會(huì)職能及職工移交給地方政府后，大多數(shù)職工能繼續(xù)就業(yè)，對(duì)職工安置的沖擊最小。

3.老工業(yè)基地轉(zhuǎn)型

東北老工業(yè)基地勞動(dòng)力失業(yè)問題的根源在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整，而勞動(dòng)力市場(chǎng)長(zhǎng)期存在的分割現(xiàn)象則進(jìn)一步惡化了結(jié)構(gòu)性矛盾。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的實(shí)質(zhì)，就是根據(jù)市場(chǎng)需求壓縮和淘汰一些過(guò)剩的舊的產(chǎn)業(yè)或部門的投資和就業(yè)，同時(shí)增加和擴(kuò)大一些新的供不應(yīng)求的產(chǎn)業(yè)或部門的投資和就業(yè)。對(duì)勞動(dòng)力需求的影響表現(xiàn)為：即將被壓縮和淘汰的舊的、勞動(dòng)生產(chǎn)率較低的產(chǎn)業(yè)或部門的勞動(dòng)力需求下降；新興的、勞動(dòng)生產(chǎn)率較高的產(chǎn)業(yè)或部門的勞動(dòng)力需求上升。緩解結(jié)構(gòu)性失業(yè)，首先從勞動(dòng)力供需結(jié)構(gòu)匹配入手，加強(qiáng)失業(yè)人員的職業(yè)技能教育培訓(xùn)。其次改革國(guó)有經(jīng)濟(jì)，扶持中小企業(yè)和民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，鼓勵(lì)個(gè)人創(chuàng)業(yè)；逐漸放松政府對(duì)市場(chǎng)的管制，最大限度地清理各種類型的市場(chǎng)分割，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在勞動(dòng)力資源配置中的作用。此外，完善失業(yè)保障體系，使真正陷入貧困的下崗和失業(yè)人員基本生活得到一定程度的保障。