第一節 引言

2015年12月，中央經濟工作會議強調，推進供給側結構性改革，是適應和引領經濟發展新常態的重大創新，是適應國際金融危機發生后綜合國力競爭新形勢的主動選擇，是適應我國經濟發展新常態的必然要求。會議認為，推進結構性改革，戰略上要堅持穩中求進、把握好節奏和力度，戰術上要抓住關鍵點，主要是抓好去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務，其中積極穩妥化解產能過剩是首要任務。^[1]

2009年9月，《國務院批轉發展改革委等部門關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展若干意見的通知》（國發〔2009〕38號）下發以來，我國開展了持續的、大規模的淘汰落后產能、促進企業兼并重組、治理過剩產能和處置“僵尸企業”工作。其中，2009～2011年的工作重點是淘汰落后產能和促進企業兼并重組。進入2012年下半年，我國一些重點行業開始出現產能嚴重過剩的問題。2013年10月，國務院下發《關于化解產能嚴重過剩矛盾的指導意見》（國發〔2013〕41號），開始重點開展鋼鐵、水泥、電解鋁、平板玻璃和船舶五大產能嚴重過剩行業的化解過剩產能工作。化解過剩產能成為我國經濟調整與轉型升級中的重要議題。2016年2月，國務院先后下發了《關于鋼鐵行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕6號）和《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》（國發〔2016〕7號），對化解鋼鐵、煤炭行業過剩產能做出了全面部署。配合國務院的兩個重要文件，國土資源部、國家質檢總局、中國人民銀行等金融機構、國家安監總局、環保部、國家發改委、工信部、人社部、財政部、國家稅務總局等相關部門在2016年先后出臺13個部門配套文件^[2]，全面做好鋼鐵、煤炭兩大行業的化解過剩產能工作。2017年《政府工作報告》指出，用改革的辦法深入推進“三去一降一補”，扎實有效去產能必須安置好職工，確保分流職工就業有出路、生活有保障。2018年《政府工作報告》指出，深入推進供給側結構性改革，繼續抓好“三去一降一補”，繼續破除無效供給，加大“僵尸企業”破產清算和重整力度，做好職工安置和債務處置。

黨中央、國務院高度重視在化解過剩產能過程中解決“人”的問題，即職工就業安置，因為這一過程中不可避免產生職工轉崗、失業、再就業等諸多難題，能否妥善解決這些難題關系到我國社會穩定與和諧發展的大局。實現職工的平穩分流和妥善安置是化解過剩產能工作順利推進的基本前提，也是事關社會穩定與和諧發展的關鍵因素。做好化解過剩產能中的職工分流安置和再就業工作，已經成為促進就業工作的重點和難點。

本章研究的是化解產能過剩中職工就業安置問題，該問題是國家化解產能過剩矛盾中的一個子系統，而化解產能過剩又與經濟轉型、產業升級、淘汰落后產能等其他有關的子系統之間相互聯系、相互制約。在化解產能過剩中職工安置與就業這個系統內，涉及就業、創業、勞動關系、社會保險、公共服務、職業能力開發等各種因素與環節，這些因素和環節之間也是密切聯系和相互作用的。本章將彌補目前化解產能過剩下職工安置與就業問題的理論和實證研究的不足，揭示產業轉型、化解過剩和職工就業之間的真實關系，構建解決中國產業轉型升級、化解產能過剩與勞動力就業的新理論、新思路。通過理論研究明晰市場和政府的邊界，明確政府應負的責任，從而研究如何將化解產能過剩矛盾中企業下崗失業人員納入就業扶持政策體系，研究鼓勵企業吸納就業和幫扶就業困難人員就業等各項政策，研究如何落實對下崗失業人員免費職業介紹、職業指導等服務和提供職業培訓問題，研究開展創業培訓、自主創業稅費減免、小額擔保貸款等政策，研究做好下崗失業人員社會保險關系接續和轉移問題，研究依法妥善處理職工勞動關系等問題。本章最終形成的政策建議可以作為今后政府發展改革部門、產業主管部門、人力資源社會保障部門和地方有關部門制定產業發展政策、化解產能過剩政策、促進就業政策和職工安置政策的有益參考。

因此，要用系統分析的方法，對這些因素和環節進行分解，對其本質、功能、在系統中的地位作用及發展趨勢分別進行研究，然后在分解的基礎上再將各種因素與環節結合起來進行綜合性整體考察。