三 美國(guó)林業(yè)發(fā)展歷程及其管理思想

谷瑤等^[4]綜述了美國(guó)探索有效的森林經(jīng)營(yíng)模式的歷程，敘述了生態(tài)經(jīng)營(yíng)管理模式的起源與發(fā)展，認(rèn)為美國(guó)林業(yè)的發(fā)展大致分為6個(gè)階段：（1）美國(guó)19世紀(jì)中期以前為森林初期利用階段；（2）19世紀(jì)中期至20世紀(jì)20年代初，美國(guó)內(nèi)戰(zhàn)之后，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，因第一次世界大戰(zhàn)爆發(fā)，森林資源大規(guī)模開(kāi)發(fā)，軍需物資消耗增加，該階段美國(guó)林業(yè)處于森林破壞階段；（3）20世紀(jì)20～60年代，因“二戰(zhàn)”爆發(fā)，國(guó)家全面干預(yù)金融財(cái)政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域，而“二戰(zhàn)”后期，國(guó)有林場(chǎng)的木材供應(yīng)成為林區(qū)的主要活動(dòng)，美國(guó)林業(yè)不斷演變成邊治理邊破壞階段；（4）20世紀(jì)60～80年代，美國(guó)資本主義迅猛發(fā)展，工業(yè)發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)，引起了環(huán)保人士的密切關(guān)注，美國(guó)林業(yè)逐漸追求森林多目標(biāo)利用，以實(shí)現(xiàn)森林資源利用程度的最大化；（5）20世紀(jì)80～90年代，美國(guó)林業(yè)進(jìn)入以生態(tài)利用為主兼顧產(chǎn)業(yè)利用階段，美國(guó)對(duì)國(guó)有林實(shí)施森林生態(tài)系統(tǒng)管理，美國(guó)林業(yè)向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)變；（6）21世紀(jì)開(kāi)始至今，美國(guó)林業(yè)發(fā)展進(jìn)入可持續(xù)發(fā)展階段。

（一）森林初期利用階段

最初美國(guó)的原始森林面積大約4億公頃，占美國(guó)（包括阿拉斯加州）土地面積的50%，其中大約有3/4的森林位于美國(guó)東部地區(qū)。據(jù)報(bào)道，1796年美國(guó)森林茂密，有廣袤而美麗的森林景觀，物種多樣化和自然資源豐富。到1803年，路易斯安那購(gòu)買使得美國(guó)國(guó)土面積增加了一倍。19世紀(jì)開(kāi)始，土地逐步私有化，人口數(shù)量大幅度增加。由于人口增長(zhǎng)，需不斷開(kāi)發(fā)土地以提供糧食，并砍伐樹(shù)木以生產(chǎn)能源，導(dǎo)致耕地?cái)U(kuò)張，森林資源不斷地消耗，某些地區(qū)出現(xiàn)了森林資源耗盡和木材短缺等現(xiàn)象。1600～1900年，25%～30%的原始林地轉(zhuǎn)化為其他土地使用，大部分轉(zhuǎn)化為農(nóng)業(yè)用地，森林資源大幅度減少。當(dāng)時(shí)美國(guó)政府的森林管理主要集中于對(duì)森林資源的攫取，以期獲得的利潤(rùn)最大化，并沒(méi)有意識(shí)到應(yīng)對(duì)森林資源實(shí)施保護(hù)。

（二）森林破壞階段

1864年George Perkins Marsh撰寫的Man and Nature： Or，Physical Geography as Modified by Human Action引起美國(guó)民眾呼吁耕地保護(hù)。美國(guó)在南北內(nèi)戰(zhàn)以后，對(duì)森林資源的開(kāi)發(fā)利用程度加大，交通運(yùn)輸線路占用了大面積的耕地，森林砍伐的輻射區(qū)擴(kuò)大，自然資源過(guò)度開(kāi)發(fā)利用引發(fā)了美國(guó)森林保護(hù)運(yùn)動(dòng)。到19世紀(jì)80年代薪材仍是森林主要的產(chǎn)品。當(dāng)時(shí)以小規(guī)模（2～5人）的木材廠為主，主要集中在林區(qū)，隨著城市人口的增加，城市建設(shè)所需木材的質(zhì)量要求提高，這對(duì)木材砍伐技術(shù)和交通運(yùn)輸條件提出了挑戰(zhàn)。隨著煤、石油等化石燃料的開(kāi)采，薪材供應(yīng)量逐漸減少到1920年的供應(yīng)量，其用量?jī)H占全國(guó)能源的10%。內(nèi)戰(zhàn)之后，采礦、伐木、放牧和開(kāi)發(fā)土地資源等活動(dòng)促進(jìn)了美國(guó)經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)和發(fā)展。木材消耗量急劇上升，超過(guò)了人口增長(zhǎng)速度的兩倍。當(dāng)時(shí)美國(guó)北部農(nóng)民和伐木工人習(xí)慣將砍伐后樹(shù)木剩余物燒毀，多次引發(fā)了大面積的森林火災(zāi)。森林大面積破壞以及過(guò)度狩獵導(dǎo)致野生動(dòng)物數(shù)量急劇下降，信鴿（拉丁學(xué)名Columba）、夜鶯（Luscinia Megarhynchos）、野牛（Bos Gaurus）以及白尾鹿（Odocoileus Virginianus）成了當(dāng)時(shí)的犧牲品。該階段林業(yè)研究主要集中于喬木和灌木等木材用途、消耗和未來(lái)木材供應(yīng)等。1910年成立的森林產(chǎn)品試驗(yàn)室尋求方法提供木材產(chǎn)品的利用效率，仍沒(méi)有重視森林和野生動(dòng)物的保護(hù)。

（三）邊治理邊破壞階段

直至1920年，大規(guī)模林地轉(zhuǎn)耕地活動(dòng)停止。20世紀(jì)30年代，人們才意識(shí)到保護(hù)野生動(dòng)物的關(guān)鍵在于保護(hù)野生動(dòng)物賴以生存、棲息的流域、土地和森林。政府開(kāi)始意識(shí)到森林保護(hù)的重要性，針對(duì)森林火災(zāi)和野生動(dòng)物保護(hù)制定了一系列政策。盡管美國(guó)人口數(shù)量持續(xù)增加，木材消耗量卻呈逐步下降趨勢(shì)。一方面，化石燃料逐漸代替了薪材，鋼筋、混凝土取代了木材作為建筑用材。另一方面，木材價(jià)格的上漲，加速了這一趨勢(shì)的發(fā)展。“二戰(zhàn)”之后，美國(guó)科技不斷進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)發(fā)展飛速，木材的綜合利用效率受到重視，同時(shí)木材防腐技術(shù)的發(fā)展對(duì)減少木材消耗也產(chǎn)生了積極的影響。該階段，更多的中產(chǎn)階級(jí)對(duì)生活環(huán)境的舒適度要求提高，女權(quán)運(yùn)動(dòng)、反主流文化運(yùn)動(dòng)、民權(quán)運(yùn)動(dòng)等社會(huì)運(yùn)動(dòng)促成了大規(guī)模群眾性環(huán)保運(yùn)動(dòng)。另外，自然資源的日益匱乏和日趨嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題使得民眾對(duì)現(xiàn)存發(fā)展?fàn)顟B(tài)感到恐慌，很大程度上激發(fā)了美國(guó)公眾保護(hù)環(huán)境的熱情。

該階段森林面積也逐步趨于穩(wěn)定。某些地區(qū)仍存在砍伐森林、設(shè)立農(nóng)場(chǎng)的情況，但大量的廢棄農(nóng)場(chǎng)和退耕林地總體平衡了森林面積減少的數(shù)據(jù)。政府資助保持地力計(jì)劃、林業(yè)激勵(lì)機(jī)制和自然保護(hù)區(qū)工程等實(shí)施，增加了政府造林的總面積。由于交通運(yùn)輸工具的發(fā)展、農(nóng)業(yè)化肥的使用和雜交品種的培育，農(nóng)作物普遍增產(chǎn)，但農(nóng)業(yè)規(guī)模并沒(méi)有進(jìn)一步擴(kuò)大，美國(guó)的林地資源狀況得到進(jìn)一步改善。

（四）森林多目標(biāo)利用階段

20世紀(jì)60～70年代，美國(guó)發(fā)生了史上規(guī)模空前的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)。人們的環(huán)保意識(shí)大幅度提高，相應(yīng)的環(huán)保機(jī)構(gòu)和組織也逐步成立，美國(guó)環(huán)境保護(hù)取得了突破性進(jìn)展，法律逐步演變成環(huán)境保護(hù)最為重要的手段。環(huán)保運(yùn)動(dòng)后，各類環(huán)境立法間的關(guān)聯(lián)性和系統(tǒng)性備受關(guān)注，環(huán)境保護(hù)逐步規(guī)范和法制化，環(huán)境立法不斷增加，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)陸續(xù)成立。隨著美國(guó)國(guó)有林區(qū)觀光游玩人數(shù)的上升，美國(guó)聯(lián)邦林務(wù)局尋求立法授權(quán)管理森林資源和與森林有關(guān)的活動(dòng)，認(rèn)為在維持木材和其他林業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量的同時(shí)，森林也可以滿足公眾娛樂(lè)和野生動(dòng)物保護(hù)的需求，實(shí)現(xiàn)森林的多功能化。1960年第五屆世界林業(yè)大會(huì)的主題即為森林多目標(biāo)利用。在這之后美國(guó)出臺(tái)了《多用途持續(xù)高產(chǎn)法》（Multiple Use.Sustained Yield Act），標(biāo)志著一個(gè)嶄新但不夠穩(wěn)定的林務(wù)局規(guī)劃時(shí)代的開(kāi)始。該法案包含雙重含義：多用途（國(guó)有森林可再生資源的管理，用以滿足美國(guó)公民的需要）和持續(xù)產(chǎn)量（在不破壞土地的生產(chǎn)能力的前提下，永恒保持國(guó)有森林可再生資源高產(chǎn)）。此法提出了美國(guó)國(guó)有林場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的基本理念，強(qiáng)調(diào)森林資源的可持續(xù)利用，在不降低土壤質(zhì)量的前提下，森林既能實(shí)現(xiàn)林木產(chǎn)品產(chǎn)量的持續(xù)提高，又能提供野生動(dòng)物棲息、水源涵養(yǎng)、牧草和垂釣等服務(wù)。1964年，野生動(dòng)物保護(hù)法確保了國(guó)有林場(chǎng)364萬(wàn)公頃的林地得到保護(hù)。1969年，美國(guó)通過(guò)了綜合性的環(huán)境保護(hù)法律《國(guó)家環(huán)境政策法》（National Environmental Policy Act），環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)和國(guó)家環(huán)境保護(hù)署等環(huán)保機(jī)構(gòu)成立。美國(guó)針對(duì)具體的環(huán)境問(wèn)題制定了專門性的立法，包括針對(duì)動(dòng)物保護(hù)的《瀕危物種法案》（Endangered Species Act）和1970年《農(nóng)業(yè)撥款法》（Agricultural Appropriations Act）。聯(lián)邦獵物收容所設(shè)立在國(guó)有林區(qū)，確保野生動(dòng)物的數(shù)量維持在安全范圍。環(huán)境保護(hù)法律體系的建立為野生動(dòng)物保護(hù)提供了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。該法案的目的是推動(dòng)鑒別和保護(hù)瀕危植物和動(dòng)物及其棲息地，使瀕危物種恢復(fù)到不需要保護(hù)的程度，但該法案的實(shí)施對(duì)20世紀(jì)80年代國(guó)有森林的砍伐和道路建設(shè)項(xiàng)目管理產(chǎn)生了嚴(yán)重影響。

20世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)社會(huì)對(duì)森林和環(huán)境保護(hù)的關(guān)注度提高，森林旅游業(yè)迅速發(fā)展，以生產(chǎn)木材為主的國(guó)有林經(jīng)營(yíng)方針備受輿論譴責(zé)。至此，聯(lián)邦林務(wù)局亟須改革和調(diào)整經(jīng)營(yíng)思想和管理機(jī)構(gòu)，1974年頒布的《森林和牧場(chǎng)可再生資源規(guī)劃法》（Forest and Rangeland Renewable Resources Planning Act，RPA）和1976年《國(guó)有森林管理法》（The National Forest Management Act，NFMA）為美國(guó)林業(yè)規(guī)劃提供了可靠的法律依據(jù)。另外，1978～1988年眾多的環(huán)保團(tuán)體試圖讓內(nèi)政部美國(guó)漁業(yè)暨野生動(dòng)物局將斑點(diǎn)貓頭鷹（Strix Occidentalis）列為瀕危物種。1990年6月，斑點(diǎn)貓頭鷹在華盛頓西部、北加利福尼亞和西俄勒岡州的生存受嚴(yán)重威脅，至此斑點(diǎn)貓頭鷹同其他棲息于國(guó)有林區(qū)的動(dòng)植物一樣得到保護(hù)。20世紀(jì)90年代中期以后，美國(guó)多功能林業(yè)得到很大程度的發(fā)展，生態(tài)系統(tǒng)管理法律體系替代了原有的RPA和NFMA，將森林管理與美學(xué)和休閑融合，開(kāi)啟了國(guó)有林生態(tài)系統(tǒng)管理模式時(shí)代。

（五）以生態(tài)利用為主兼顧產(chǎn)業(yè)利用階段

20世紀(jì)80年代以后，美國(guó)政府以保護(hù)森林動(dòng)植物為由反對(duì)對(duì)原始森林的采伐。在20世紀(jì)最后20年，由于環(huán)保運(yùn)動(dòng)日趨激烈，專業(yè)林業(yè)的核心宗旨面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，森林不再被視為用于提高美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的自然資源。21世紀(jì)初期，“生態(tài)系統(tǒng)管理”逐步替代原有的國(guó)有森林“多用途管理”。Dale Robertson在1992年提出的生態(tài)系統(tǒng)管理，是“將生物與其他非生物環(huán)境緊密連接的生物、化學(xué)和物理過(guò)程，用于進(jìn)行人類行動(dòng)的管制，以形成理想的生態(tài)系統(tǒng)”。《生物多樣性公約》（Convention and Biological Diversity）是目前對(duì)生態(tài)系統(tǒng)管理研究更深的國(guó)際法律文件。生態(tài)系統(tǒng)管理有明顯的尺度特征，是指“基于對(duì)生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)和功能，在一定的時(shí)間和空間尺度將社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和人類價(jià)值融入生態(tài)系統(tǒng)，用來(lái)維持或恢復(fù)生態(tài)系統(tǒng)的整體和可持續(xù)性”。

為了解決美國(guó)西北部長(zhǎng)期以來(lái)的木材生產(chǎn)和自然保護(hù)之間的矛盾，“森林生態(tài)系統(tǒng)管理評(píng)價(jià)小組”成立，擬對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)管理進(jìn)行評(píng)價(jià)，旨在解決西北部國(guó)有林經(jīng)營(yíng)糾紛。最早用生態(tài)系統(tǒng)管理綜合考慮環(huán)境與經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的是在1993年4月初，美國(guó)總統(tǒng)Clinton和副總統(tǒng)Gore。他們就美國(guó)西北部太平洋和加利福尼亞的斑點(diǎn)貓頭鷹和伐木情況進(jìn)行了商討。森林會(huì)議決定召集頂尖的森林專家提出在西北部太平洋復(fù)雜生態(tài)管理計(jì)劃下管理聯(lián)邦森林的科學(xué)方法，成立了森林生態(tài)系統(tǒng)管理評(píng)價(jià)小組（FEMAT），制定了一套復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)管理評(píng)價(jià)體系和管理方案，發(fā)展了《森林生態(tài)系統(tǒng)管理：生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)評(píng)價(jià)》（Ecosystem Management： An Ecological，Economic，and Social Assessment），標(biāo)志著森林經(jīng)營(yíng)思想將從傳統(tǒng)的永續(xù)經(jīng)營(yíng)向生態(tài)系統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變。20世紀(jì)90年代初，美國(guó)政府推行行政管理機(jī)構(gòu)改革方案，制定了建立有企業(yè)家精神的管理部門，注重節(jié)約開(kāi)支、基層服務(wù)和職員責(zé)任感培養(yǎng)。聯(lián)邦林務(wù)局作為先行試點(diǎn)單位，首先提出了體制改革方案，確定生態(tài)系統(tǒng)管理作為森林管理的主要目標(biāo)，建議將美國(guó)9個(gè)國(guó)有林區(qū)根據(jù)生態(tài)特征合并成7個(gè)，嚴(yán)格實(shí)行五級(jí)垂直管理體制，并對(duì)森林產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)有較為明晰的界定。

（六）可持續(xù)發(fā)展階段

針對(duì)全球環(huán)境保護(hù)的浪潮，1985年J.F.Franklin教授提出新林業(yè)學(xué)說(shuō)，從生態(tài)學(xué)角度，確定了林業(yè)采伐的新要求。新林業(yè)學(xué)說(shuō)認(rèn)為森林經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)是提高森林恢復(fù)能力以及減少森林生態(tài)系統(tǒng)的干擾程度，促進(jìn)了林業(yè)的多功能效應(yīng)的發(fā)揮，對(duì)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提出了更加明確和具體的要求，強(qiáng)調(diào)在林業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中，在突出環(huán)境保護(hù)價(jià)值的同時(shí)，森林經(jīng)營(yíng)綜合發(fā)揮森林生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。目前，林業(yè)實(shí)踐的前提是確保其可持續(xù)發(fā)展。根據(jù)1992年世界環(huán)境與發(fā)展大會(huì)提出的森林資源和林地可持續(xù)經(jīng)營(yíng)要求，美國(guó)可持續(xù)森林經(jīng)營(yíng)按照“確保林業(yè)資源健康、高效豐產(chǎn)和物種多樣化，既能滿足現(xiàn)代人民的需求又不損害子孫后代滿足其需求的能力”的原則，采用“依法治林、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合、政府支持和永續(xù)性利用”的森林經(jīng)營(yíng)模式。很多研究單位確定評(píng)價(jià)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的指標(biāo)體系，林產(chǎn)品公司和林業(yè)主相應(yīng)提高自身產(chǎn)品的可持續(xù)性。1994年美國(guó)森林工業(yè)界實(shí)施“可持續(xù)林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目”，以改善生態(tài)和保護(hù)環(huán)境。

農(nóng)林復(fù)合（Agroforestry）是符合現(xiàn)代林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的管理模式，充分利用了林業(yè)現(xiàn)有土地資源和勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)收益最大化。1978年，國(guó)際農(nóng)林復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)研究委員會(huì)（The International Council for Research in Agroforesty，ICRAF）第一任主席King將農(nóng)林復(fù)合系統(tǒng)定義為“將農(nóng)作物生產(chǎn)與畜牧業(yè)和林業(yè)生產(chǎn)在同一土地單位內(nèi)相結(jié)合（可同時(shí)或者交替使用）為土地高總生產(chǎn)力的持續(xù)性土地經(jīng)營(yíng)體系”。美國(guó)農(nóng)業(yè)部及其合作組織在農(nóng)林復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)發(fā)揮作用要追溯至沙塵暴年間，建立防風(fēng)林以減少平原土壤侵蝕。從20世紀(jì)80年代開(kāi)始，農(nóng)林復(fù)合體系的科學(xué)和實(shí)踐在美國(guó)得到了很好的發(fā)展。1996年美國(guó)農(nóng)業(yè)部機(jī)構(gòu)間農(nóng)林復(fù)合工作集團(tuán)正式成立，并在農(nóng)業(yè)部可持續(xù)發(fā)展項(xiàng)目的指導(dǎo)下。這時(shí)，農(nóng)林復(fù)合才正式被制度化。北美農(nóng)林復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)會(huì)議每2年舉辦1次，重點(diǎn)關(guān)注土地的有效利用、生態(tài)區(qū)域及國(guó)家間的林牧復(fù)合系統(tǒng)，評(píng)價(jià)農(nóng)林復(fù)合實(shí)踐對(duì)農(nóng)場(chǎng)主和社會(huì)所做的貢獻(xiàn)等。為了提高美國(guó)農(nóng)業(yè)部以及合作組織對(duì)農(nóng)林生態(tài)系統(tǒng)作為實(shí)施美國(guó)農(nóng)業(yè)部戰(zhàn)略性規(guī)劃（2010-2015）方式的認(rèn)識(shí)以及支持力度，促進(jìn)農(nóng)林復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)研究、發(fā)展以及技術(shù)轉(zhuǎn)移，美國(guó)農(nóng)業(yè)部于2011年6月發(fā)布的《美國(guó)農(nóng)業(yè)部農(nóng)林復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)戰(zhàn)略框架，2011-2016》（USDA Agroforestry Strategic Framework，F(xiàn)iscal Year，2011-2016）。在工業(yè)發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，農(nóng)林復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的主要作用是提供生態(tài)功能服務(wù)，包括水質(zhì)控制、碳吸收、生物多樣性保護(hù)等。因此，農(nóng)林復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)的建立，可用于協(xié)調(diào)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)系統(tǒng)之間的關(guān)系，促使社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

美國(guó)林業(yè)管理體制做到了有法可依、有據(jù)可循，在制定政策和法律法規(guī)時(shí)充分尊重部門和學(xué)科的合作和協(xié)調(diào)。林業(yè)制度相應(yīng)的法律體系在不斷地發(fā)展和完善，并且重視生態(tài)系統(tǒng)管理下的林業(yè)可持續(xù)發(fā)展，具有實(shí)用性和高效性。中國(guó)可借鑒美國(guó)的森林管理改革經(jīng)驗(yàn)，以生態(tài)建設(shè)為主、分類管理、分級(jí)確權(quán)，建立完備的法律體系以確保林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。