第四節 公辦養老機構轉制的概念

轉制，顧名思義就是改變或轉變原有制度、體制機制，由一種體制、機制和制度轉向另外一種體制、機制和制度。凡是實體機構，都不可避免地要涉及所有制、管理體制和運行機制的問題，所有制決定了機構的所有權屬問題，管理體制則是一個機構內部組織系統及其構建的原則與功能規定，包括機構設置、責職分工、權力分配及其相互關系等；運行機制則是一個機構為了保證實現其主要工作目標而有效運作的基本程序與手段^[13]，體制可以被看作一個實體機構功能的具體靜態表現，機制則是這一實體機構功能得以實現的具體規則的動態呈現^[14]。管理體制和運行機制直接決定了一個機構主要工作目標的實現與否與完成程度，當機構主要工作、目標發生大的變化，而原有體制機制不能適應與滿足這種變化時，就需要進行調整、完善或者改變。

我國公辦養老機構長期以來以事業單位形式存在，機構所有權歸國家所有，以行政管理體制和計劃性運行機制為主要特點，資金主要依靠國家財政支持，人員則給予事業單位編制，在計劃經濟時代，公辦養老機構是提供福利性、救濟性養老服務的主要載體，這種管理體制與運行機制沒有凸顯出更多的問題。但隨著社會福利社會化進程的加快，公辦養老機構開始以事業單位形態進入養老服務市場，并為社會老人提供養老服務，那么受傳統計劃經濟體制的影響，事業單位固有的政事不分、事企不分的弊端就開始顯現出來，公辦養老機構原有的行政管理體制與計劃性的運行機制不僅不能更好地發揮政府公共服務資源的社會效益與經濟效益，更在很大程度上影響了整個養老服務市場的公平與健康發展。因此，無論是作為事業單位的一部分，還是養老服務事業和產業的重要組成部分，公辦養老機構管理體制和運行機制的改革與轉變已越來越迫切。

在我國國有企業、事業單位改革的長期過程中，關于改革的核心，有眾多學者的觀點，如在國有企業改革中，學者們認為改革的核心主要有兩種觀點，即所有權和經營權分離的兩權分離觀點，以及改變國有企業產權性質的產權理論。在事業單位改革中則突出一個分類改革的重點，根據不同性質與特點的事業單位實際情況，進行分類改革。這其中涉及產權制度、管理制度、財務制度、人事分配制度、社會保障制度等諸多制度的改革，其中最核心的則是事業單位的管理體制改革。在公辦養老機構的改革、轉制中，根據《民政部關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》以及《關于開展以公建民營為重點的第二批公辦養老機構改革試點工作的通知》中的主要文件精神，公辦養老機構改革兼具了兩權分離理論和產權理論的兩種觀點，著重推行的是以所有權和經營權相分離的公建民營形式，并穩步推進公辦養老機構轉企改制，鼓勵有條件的地方，可以把主要提供經營性服務的公辦養老機構轉制為企業。另外，從各地的政策導向與實踐來看，大部分地區包括北京、天津、浙江、河南、四川、山東等省份，在推進公辦養老機構改革、轉制的過程中，現階段主要推進的仍然是以轉變管理體制為主的改革。

因此，筆者認為，我國公辦養老機構轉制主要是指將原來屬于國有資產的養老機構在保留國有資產產權不變或者部分產權合法轉移的前提下，著重實現管理體制、運行機制和投資體制的轉變，使之成為既可以保留公益性養老服務的職能，又能適應市場化發展的養老服務市場主體。