第六節 公辦養老機構轉制的理論基礎研究

有關公辦養老機構轉制的理論基礎，目前國內學者大多援引在國外發展得較為成熟的理論。從筆者檢索到的文獻來看，引用頻率較高的理論有福利多元主義、公共選擇理論、新公共管理理論、公共產品理論、項目區分理論等十四種。根據不同理論各自的側重點，筆者將這十四種理論按養老服務供給主體、養老服務和產品的性質、養老機構的轉制方式三個角度進行歸類，以下分別展開評述。

一 倡導養老服務供給主體多元化的理論

這些相關理論主要是強調打破政府在公共事務，特別是公共服務領域的壟斷，倡導多主體共同提供公共服務的理論有六個，分別為：福利多元主義理論、公共選擇理論（或理性選擇理論）、新公共管理理論和新公共服務理論、多中心治理理論、協同治理理論。

（一）福利多元主義

福利多元主義是迄今為止國內學者引用頻率最高的理論。該理論興起于20世紀80年代，始于西方國家對福利危機的反思，最早由美國學者羅斯系統論述^[114]。福利多元主義的核心主張為，福利是全社會的產物，福利的提供不能完全依賴國家，國家、市場、社會組織、社區、家庭、個人都是福利的提供主體，由所有這些主體提供的福利總和構成社會總福利^[115]。

對多元主體之間的關系，福利多元主義認為，由任何單一主體供給福利均存在一定優勢和劣勢。比如，由政府供給雖然能夠保證服務的福利性和社會公平，但由于缺乏競爭意識，容易形成壟斷，加重財政負擔。由市場供給雖然有競爭意識和成本意識，服務質量較高，但價格機制容易將支付能力不足的社會弱勢群體排斥在外，也可能存在道德風險^[116]。這就意味著，多元主體之間應該建立合作關系，優勢互補^[117]。比如，政府可以通過引入市場機制，改革公辦養老機構，采用協議承包、補貼制度、租賃、出售等方式將服務供給部分或全部轉移給私人部門^[118]。這就在理論上確立了推行公辦養老機構公建（辦）民營改革的合法性。在多元主體的合作關系中，不同主體的角色和職能定位存在差異。比如，政府要由服務的提供者轉變為引導者、監督者和購買者^[119]，需要在福利立法、政策制定、制度設計，在協調國家、市場與社會的關系上發揮作用^[120]，私人部門則更多地承接服務供給者的職能。

（二）公共選擇理論

公共選擇理論產生于20世紀70年代，也稱理性選擇理論，主要代表人物有布坎南和圖洛克^[121]。該理論的核心命題是：主張調整政府與市場的關系，打破政府在公共服務領域的壟斷地位，通過競爭機制吸引社會力量，將公共服務交給市場，給予公眾自由選擇權，提升養老服務機構的服務質量和工作效率^[122]。

（三）新公共管理理論

新公共管理理論誕生于20世紀70年代西方國家在公共服務領域的私營化和民營化運動。該理論的核心主張在于強調公共服務的民營化。民營化的過程，即引入競爭機制，打破政府壟斷，發揮政府、市場、營利組織、非營利組織等多元主體共同作用的過程^[123]。

民營化的內涵包括兩方面^[124]：一是公共服務主體的民營化，即政府從公共服務的直接提供者轉變為只承擔托底和宏觀引導職能，將服務職能部分或全部交給市場和社會組織^[125]；二是公共服務方式的民營化，即政府通過契約外包、放權讓利、委托代理、特許經營、憑單制、倡導社會志愿服務等方式由社會主體供給服務^[126]。民營化的過程，也是政府與私人部門、社會力量建立新型合作關系的過程^[127]。

（四）新公共服務理論

美國學者登哈特夫婦在反思批判新公共管理理論的基礎上發展出了新公共服務理論^[128]。該理論的核心觀點主要包括：①政府的職能定位，應該是服務，而不應該是掌舵；②公共利益是最終目標；③思想上要具有戰略性，但是在具體行動上要充分發揮民主性；④服務于公民而非顧客；⑤責任不是單一的；⑥重視人而不只是生產率；⑦超越企業家身份，重視公民權和公共事務^[129]。

（五）多中心治理理論

多中心治理理論由美國學者埃莉諾·奧斯特羅姆提出并系統論述。該理論認為，治理是指各種機構，既包括公共的也包括私人的，共同管理其共同事務的各種不同方式的總和^[130]。養老服務是一種兼具公共產品和私人物品屬性的特殊產品，需要采用多中心治理模式，充分發揮政府、企業、社會等多方力量與作用，充分運用不同手段，包括經濟、行政、法律等手段來促進其健康發展^[131]。

（六）協同治理理論

該理論強調政府、企業、社會、家庭、個人等多元主體相互配合、互相協調、共同合作治理社會事務，從而追求并實現治理效能的最大化，以實現最高限度地維護和增進社會整體利益^[132]。協同治理理論同樣適用于對公建（辦）民營養老機構及服務的治理。

二 立足于養老服務和產品性質的理論

從養老服務及其產品屬性的維度出發，分析公辦養老機構轉制必要性的理論有三個：公共物品/產品理論、準公共產品理論、項目區分理論。

（一）公共物品/產品理論

根據產品和服務屬性的差異將服務劃分為不同類型，每種類型的服務由不同主體提供給不同類型的消費者，此乃公共物品/產品理論的核心要義。

公共物品或公共產品是該理論的核心概念。美國學者薩繆爾森是最早對公共物品進行定義的經濟學家，他認為公共物品是：盡管每個人對這種產品進行消費，但都不導致他人對該產品的消費的減少。另一位美國經濟學家弗里德曼認為公共物品是指“這一種物品一旦被生產出來，生產者就無法決定誰將會擁有它”。從這兩個定義中可以看到公共物品有兩個基本特性：消費的非競爭性和非排他性^[133]。

根據這兩大特性，將養老服務劃分為純公共物品（既無競爭性也無排他性）、準公共物品（具有不完全的非競爭性和非排他性）和私人物品（既有競爭性也有排他性）三類。不同類型的服務由不同主體提供給不同群體：純公共物品針對“三無”、“五保”、“低保”等有特殊困難的老人，由政府供給；準公共物品面向社會普遍需求，既可以由政府提供，也需要市場和社會組織的介入，解決政府失靈問題；私人物品面向高收入群體，由市場提供^[134]。

（二）準公共產品理論

根據上述公共物品的定義，可以得出準公共物品是指具有有限非競爭性和非排他性的公共產品^[135]。在現有的研究中，除了由市場供給、不享受任何政府補貼的養老服務具有私人物品的屬性之外，其他大部分養老服務產品都可以被看作準公共物品。準公共物品的供給主體可以是多元的，既可以包括政府，也可以包括市場、社會等營利部門或非營利部門^[136]。

（三）項目區分理論

所謂項目區分，是指根據項目產出的產品和服務性質的不同，把項目區分為非經營性、準經營性和經營性三類，之后再根據各個項目的屬性決定其融資的主體、具體的投資渠道、實際的運作方式以及權益的歸屬^[137]。

通常，經營性項目主要由社會來進行投資，國企、民企、外資都可以成為投資主體，項目具體的投融資、項目建設和運營管理均由項目的投資方進行決定^[138]。非經營性項目由政府財政投資^[139]。由于養老服務業兼具事業和產業雙重屬性，因此，公建（辦）民營養老機構的投資主體既可以是政府也可以是社會，屬于準經營性項目^[140]。

三 與養老機構轉制方式相關的理論

與公辦養老機構轉制方式及具體操作相關的理論有五個：政府失靈理論、市場失靈理論、民營化理論、產權理論、委托代理理論。

（一）政府失靈理論

政府失靈表現在公共產品和服務的供給上，一是資源浪費，二是效率不高^[141]。之所以會出現政府失靈，一是因為存在政府壟斷，缺乏競爭機制；二是政府部門缺乏壓縮成本和革新的動力；三是監督機制的不完善，政府既當運動員又當裁判員^[142]。

（二）市場失靈理論

西方國家社會福利的民營化改革是在發達的市場經濟、成熟的非營利組織和專業化服務人員的基礎上進行的，我國社會福利社會化改革雖然也建立在市場經濟體制下，但市場機制發育并不完善，社會組織的發展也不活躍，專業性的人力資源相當匱乏^[143]，致使市場化改革所引發的國家收縮在短時間內并不能被社會力量有效補充^[144]，因此，市場失靈難免會出現。

（三）民營化理論

薩瓦斯是民營化理論的先驅和倡導者。有研究^[145]將公辦養老機構的民營化定義為“政府保存設施和資產的所有權，讓私人企業去經營”，即政府將運營權以承包、租賃、委托經營、合營、參股、出讓等形式轉讓給社會組織或個體，推動運營方式的改變。在這個過程中，政府角色發生轉變，成為服務的監管者，社會力量介入，成為服務供給者。民營化改革不僅不影響養老機構服務的公益性，還有利于利用市場機制提高資源配置效率。

（四）產權理論

該理論的主要代表為科斯。該理論的主要觀點為，私有企業的產權人因為可以占有利潤，因而有強烈的意愿和動機提高經營效益^[146]。將產權理論運用于指導公辦養老機構改革，就是要在轉制過程中明晰機構建設、運營、管理、退出等各個環節的權利、財產歸屬和分擔問題^[147]。

（五）委托代理理論

委托代理理論的提出者為美國學者伯利和米恩斯。該理論的邏輯起點在于批判企業所有權和經營權合一的弊端，因此倡導將企業的經營權和所有權進行分離，即企業所有權主體，可以作為委托人將經營權讓渡給代理人，但企業的所有權歸委托人保有^[148]。委托代理理論為我國公辦養老機構轉制提供了理論基礎，政府作為掌握公辦養老機構所有權的主體，將經營權委托給社會主體，由其自主經營，自主管理，在保證社會公平的基礎上，追求經濟效益和社會效益的最大化^[149]。