第三節(jié) 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的內(nèi)容、方式、路徑及步驟研究

一 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的內(nèi)容

在轉(zhuǎn)制之前，首先需要確定對(duì)哪些機(jī)構(gòu)進(jìn)行轉(zhuǎn)制，有研究認(rèn)為應(yīng)該鎖定那些超出一定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和長期虧損的機(jī)構(gòu)^[48]，還有研究認(rèn)為應(yīng)該按行政區(qū)劃進(jìn)行篩選，比如上海浦東將改革對(duì)象限定在由街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，區(qū)縣層級(jí)的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)沒有被納入轉(zhuǎn)制范圍^[49]。民政部《關(guān)于開展公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)工作的通知》（民函〔2013〕369號(hào)）要求“優(yōu)先選擇大中城市市級(jí)民政部門舉辦的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行試點(diǎn)”。在實(shí)踐中究竟如何選擇，沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，只能從實(shí)際出發(fā)，因地制宜地開展。從已有公開可見的政策文件和實(shí)踐領(lǐng)域的具體做法中可以總結(jié)出公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的內(nèi)容，主要有以下方面。

（一）分離所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制目前最主要的就是兩權(quán)分離。傳統(tǒng)由政府興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)是統(tǒng)一的，完全由政府掌握。推行公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營，就是要將過去統(tǒng)一的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離開來^[50]。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的結(jié)果就是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)和監(jiān)督權(quán)仍歸政府所有，經(jīng)營權(quán)讓渡給社會(huì)主體。

（二）明確多元主體的角色定位

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在轉(zhuǎn)制之前，政府既是生產(chǎn)者也是掌舵者。轉(zhuǎn)制之后，政府職能從直接的服務(wù)生產(chǎn)和供給轉(zhuǎn)向?qū)C(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，服務(wù)的生產(chǎn)和供給交由社會(huì)力量來完成。由于社會(huì)主體進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，其目的在于獲取剩余價(jià)值，因此其服務(wù)對(duì)象通常定位于市場上的中高收入老人，為了防止市場失靈、保障社會(huì)公平，政府還應(yīng)該通過直接或間接購買服務(wù)的方式，履行對(duì)農(nóng)村三無、城鎮(zhèn)五保、低保等特殊困難群體老人的兜底責(zé)任。

（三）拓寬籌資渠道

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是隸屬于政府部門的事業(yè)單位，無論在組織上還是經(jīng)濟(jì)上都對(duì)政府高度依賴。長期以來，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，機(jī)構(gòu)的建設(shè)和運(yùn)營都由政府財(cái)政買單，政府統(tǒng)得過多，管得過死，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)發(fā)展活力不足，效益低下，政府財(cái)政不堪重負(fù)。因此，推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制，就要力主改變傳統(tǒng)由政府主導(dǎo)的籌資模式，建立多元籌資渠道，吸引社會(huì)資本的進(jìn)入^[51]。

（四）建立社會(huì)主體的準(zhǔn)入和退出機(jī)制

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)向公建（辦）民營轉(zhuǎn)制的關(guān)鍵就是吸納社會(huì)力量的進(jìn)入。首先在轉(zhuǎn)制理念上，要樹立“凡民營方愿意進(jìn)入的一律民營，不愿意的由政府兜底”^[52]的觀念。其次要建立健全社會(huì)主體的準(zhǔn)入和退出機(jī)制，尤其在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，要對(duì)民營方的資格做充分審查。這方面，福建省民政廳（2014）曾提出過民營方準(zhǔn)入的三個(gè)必備條件：一要具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力；二要具有專業(yè)的管理和服務(wù)團(tuán)隊(duì)；三要具有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力。但目前還缺乏關(guān)于社會(huì)主體退出機(jī)制的法律法規(guī)和政策規(guī)定。

（五）建立入住對(duì)象資格審查機(jī)制

由于缺乏對(duì)入住對(duì)象的資格審查，目前很多公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)存在服務(wù)對(duì)象錯(cuò)位的問題。轉(zhuǎn)制之后，公建（辦）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)除了要面向社會(huì)老人提供市場性和準(zhǔn)公共物品性質(zhì)的養(yǎng)老產(chǎn)品和服務(wù)外，還要承擔(dān)政府兜底保障對(duì)象的養(yǎng)老責(zé)任。這就需要建立完善的入住對(duì)象資格審查制度^[53]，因?yàn)椋粌H需要以此制度為依據(jù)對(duì)社會(huì)老人進(jìn)行分級(jí)服務(wù)，還要以此審查結(jié)果為基準(zhǔn)招收“三無”、“五保”、低保、孤老優(yōu)撫、有特殊困難的政府托底對(duì)象^[54]。

（六）改革價(jià)格機(jī)制

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)影響，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)長期以來都由主管政府部門統(tǒng)一制定，這直接導(dǎo)致社會(huì)福利社會(huì)化以來，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雙軌制并行發(fā)展的不公平局面。轉(zhuǎn)制以后，原有價(jià)格機(jī)制也要改革。有研究提出要推動(dòng)公建（辦）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)完全成本定價(jià)，即在綜合考慮機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)折舊、物價(jià)水平、職工平均工資等各項(xiàng)指數(shù)的基礎(chǔ)上，建立隨物價(jià)水平和職工平均工資指數(shù)的波動(dòng)而不斷調(diào)整的價(jià)格機(jī)制^[55]。

（七）建立績效考評(píng)機(jī)制

由于政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，絕大部分公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都缺乏獨(dú)立的績效考核制度，這導(dǎo)致機(jī)構(gòu)運(yùn)營資源耗費(fèi)不少卻效率低下。轉(zhuǎn)制以后，需要重新建立完整的績效考評(píng)機(jī)制。有研究^[56]使用平衡計(jì)分卡方法構(gòu)建了包含財(cái)務(wù)、客戶、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長四項(xiàng)指標(biāo)在內(nèi)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)績效指標(biāo)體系。其中，財(cái)務(wù)指標(biāo)由公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的上級(jí)主管政府部門制定；客戶指標(biāo)是對(duì)入住老人服務(wù)滿意度的測評(píng)；內(nèi)部運(yùn)營指標(biāo)是對(duì)養(yǎng)老服務(wù)流程的考評(píng)，包括質(zhì)量、效率、準(zhǔn)確性等；學(xué)習(xí)發(fā)展類指標(biāo)是對(duì)員工學(xué)習(xí)、創(chuàng)新發(fā)展能力提高程度的評(píng)估^[57]。

（八）改革人事制度

受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響，作為事業(yè)單位，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理體制和運(yùn)營機(jī)制套用國家機(jī)關(guān)的模式建立起來，在人事制度上，其內(nèi)部工作人員都享有國家事業(yè)單位的正式編制，薪酬待遇由政府財(cái)政統(tǒng)一撥付。轉(zhuǎn)制之后，原有事業(yè)編制的工作人員應(yīng)該得到妥善安置，機(jī)構(gòu)管理人員的比重會(huì)壓縮，事業(yè)編制的人員數(shù)量減少，合同制的聘用人員會(huì)相應(yīng)地增加^[58]。

（九）政府的扶持政策要落實(shí)到位

在我國當(dāng)前市場化機(jī)制并不完善，社會(huì)組織、公益慈善事業(yè)以及專業(yè)化服務(wù)水平還不高^[59]的背景下，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)即便是完成了向公建（辦）民營的轉(zhuǎn)制，也仍然離不開政府的扶持。按照福建省民政廳（2014）的規(guī)定，公建（辦）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)可以享受政府的相關(guān)扶持政策，包括投融資、稅費(fèi)減免、財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)等。與轉(zhuǎn)制前相比，改革要將原有的供方補(bǔ)貼調(diào)整為需方補(bǔ)貼，機(jī)構(gòu)的床位建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要參考政府對(duì)“三無”、“五保”、低保、失能老人的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行^[60]。

（十）政府要強(qiáng)化運(yùn)營監(jiān)管

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制完成后，政府的職能也要轉(zhuǎn)變，即由服務(wù)供給者向監(jiān)管者轉(zhuǎn)變。政府對(duì)公建（辦）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，涵蓋的內(nèi)容廣泛，包括對(duì)機(jī)構(gòu)服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)費(fèi)投入、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、人員待遇等進(jìn)行全方位的監(jiān)管和考核^[61]。與此同時(shí)，政府還要推動(dòng)建立法律法規(guī)和社會(huì)監(jiān)督體系，以充分發(fā)揮新聞媒體、行業(yè)協(xié)會(huì)以及社會(huì)公眾對(duì)政府監(jiān)督的補(bǔ)充作用^[62]。

二 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的方式

如前文所述，推動(dòng)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建（辦）民營，其關(guān)鍵在于吸納社會(huì)力量的進(jìn)入。因此，對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制方式的討論也是對(duì)社會(huì)力量參與方式的討論。關(guān)于社會(huì)力量參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的方式問題，國內(nèi)政策部門和學(xué)術(shù)界均給予了關(guān)注。

國內(nèi)最新的政策文件將社會(huì)主體的參與方式劃分為獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股、租賃等（國辦發(fā)〔2016〕91號(hào)）。學(xué)術(shù)界有研究將其概括為兩種：一種是社會(huì)力量對(duì)政府的替代，另一種是政府對(duì)社會(huì)力量的授權(quán)^[63]。筆者以為，在當(dāng)前我國市場機(jī)制還不完善、社會(huì)組織發(fā)展還不充分、社會(huì)總體福利水平還比較低的背景下，政府與社會(huì)主體之間的關(guān)系不可能是非此即彼的替代關(guān)系，只能是合作關(guān)系，而兩者間關(guān)系的性質(zhì)勢必會(huì)影響社會(huì)主體參與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的方式。以下對(duì)實(shí)踐中具體的轉(zhuǎn)制方式進(jìn)行簡述。

第一，委托代理。委托代理是指將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)委托給社會(huì)主體經(jīng)營管理^[64]。委托代理又分全部委托和部分委托，全部委托是指委托方將所有經(jīng)營權(quán)及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托方，部分委托是指委托方將一部分經(jīng)營權(quán)及資產(chǎn)轉(zhuǎn)移給受托方^[65]。委托代理的具體操作辦法是招投標(biāo)，即以招投標(biāo)的形式確定合同承包商，政府對(duì)承包商的工作績效進(jìn)行監(jiān)管評(píng)估^[66]。

第二，承包式。承包式是指在不改變公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的前提下，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給社會(huì)主體，政府根據(jù)承包合同對(duì)其運(yùn)營情況進(jìn)行監(jiān)督管理^[67]。

第三，租賃式。租賃式是指將公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的使用權(quán)租賃給社會(huì)主體，政府根據(jù)租賃合同收取租金，監(jiān)督租賃財(cái)產(chǎn)不受損失^[68]。

第四，公私合營。公私合營是指原有公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)在轉(zhuǎn)制之后由社會(huì)主體部分代行，政府與社會(huì)方根據(jù)協(xié)議確定合作關(guān)系^[69]。

第五，股份制。股份制是指對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行股份制改造，按照現(xiàn)代企業(yè)制度模式對(duì)轉(zhuǎn)制后的機(jī)構(gòu)進(jìn)行經(jīng)營管理^[70]。

第六，憑單制。憑單制是指給符合條件的老年人免費(fèi)或低價(jià)發(fā)放服務(wù)券^[71]，是政府向轉(zhuǎn)制后的公建（辦）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)購買服務(wù)的一種方式。

第七，志愿服務(wù)。志愿服務(wù)是指政府倡導(dǎo)和鼓勵(lì)民間組織、社會(huì)團(tuán)體及個(gè)人在公建（辦）民營的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展志愿服務(wù)、舉行公益慈善捐贈(zèng)活動(dòng)等^[72]。

與上述七種社會(huì)主體的參與方式相對(duì)應(yīng)，是政府參與方式的轉(zhuǎn)變。政府在公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革之前，通常是以“低價(jià)格-高補(bǔ)貼”的模式推動(dòng)機(jī)構(gòu)的發(fā)展。轉(zhuǎn)制之后，政府逐步撤資或者退出，通過購買服務(wù)、補(bǔ)貼、低息貸款、稅收優(yōu)惠政策等方式推動(dòng)公建（辦）民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展^[73]。

三 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的路徑及步驟

從政策文件和實(shí)踐中的具體操作情況來看，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制的路徑和步驟主要包括：①政府投資建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。即由政府劃撥土地，按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)出資興建。②資產(chǎn)評(píng)估。即按照國有資產(chǎn)管理辦法和程序?qū)φd建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及設(shè)施設(shè)備進(jìn)行資產(chǎn)估價(jià)。③招投標(biāo)。即由政府相關(guān)部門制定招標(biāo)方案，根據(jù)相關(guān)招標(biāo)程序公開招標(biāo)。通常，招投標(biāo)工作進(jìn)行的同時(shí)政府相關(guān)部門也要對(duì)社會(huì)主體的準(zhǔn)入資格進(jìn)行審定，只有具備一定資質(zhì)的社會(huì)主體方能獲準(zhǔn)進(jìn)入。④簽訂合同。即以合同的形式確定政府與社會(huì)主體的權(quán)責(zé)關(guān)系。通常，合同要載明的內(nèi)容包括：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的出租方、承租方以及監(jiān)管方的名稱和具體的權(quán)利義務(wù)；租賃物的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)、經(jīng)營范圍、服務(wù)內(nèi)容；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)；承租時(shí)限及租金，保證金的數(shù)額、支付方式；監(jiān)督機(jī)制、退出機(jī)制以及相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的評(píng)估機(jī)制、責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等；營利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)還需要進(jìn)一步明確規(guī)定投入責(zé)任、利潤的分配機(jī)制等。⑤運(yùn)營。即將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)交由社會(huì)主體運(yùn)營，為老年人提供集中居住和服務(wù)，自主經(jīng)營，自負(fù)盈虧，市場化運(yùn)作。⑥政府落實(shí)政策。即機(jī)構(gòu)按規(guī)定享受的政府扶持政策，包括投融資、政府財(cái)政補(bǔ)貼、服務(wù)購買、稅費(fèi)減免等相關(guān)扶持政策，需要政府落實(shí)到位。⑦政府監(jiān)管。即政府依據(jù)合作協(xié)議、項(xiàng)目標(biāo)書等對(duì)經(jīng)營方的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、人員待遇等進(jìn)行全面的監(jiān)督、檢查和質(zhì)詢。⑧社會(huì)主體方的退出，即合同期限結(jié)束之后，或由于社會(huì)主體在履行合同內(nèi)容時(shí)，違反相關(guān)責(zé)任義務(wù)，按照約定退出養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營管理^[74]。