第二節 公辦養老機構轉制的必要性研究

理論為實踐提供指導，缺乏理論的實踐是盲目的。因此，在實踐領域推動公辦養老機構轉制之前首先需要在理論上回答兩個基本問題：為什么要轉以及向什么方向轉？從養老機構的分類來看，這兩個問題又可具體化為三個問題：公辦公營的養老機構為什么需要轉制（現存公辦養老機構的發展存在哪些問題）？為什么要轉向公辦民營或公建民營（公辦民營/公建民營有哪些優勢）？轉向民辦民營為什么不行（現存民辦養老機構的發展存在哪些劣勢）？

一 公辦養老機構阻礙了市場的公平發展

公辦養老機構作為新中國成立以來我國社會福利制度的重要部分，長期以來在保障社會公平方面發揮著重要作用。改革開放后，我國經濟體制從計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌，社會福利社會化起步，養老機構雙軌制并行發展。進入21世紀，我國人口老齡化速度加快，社會養老服務需求日益膨脹，傳統由政府包辦養老機構的發展模式，其弊端不斷凸顯。2013年12月，民政部下發了《關于開展公辦養老機構改革試點工作的通知》（民函〔2013〕369號），文件直接指出，“不少公辦養老機構存在職能定位不明確、運行機制不健全、發揮活力不足等突出問題”。學術界在對公辦養老機構發展現狀批判反思的基礎上也對相關問題進行了研究探討。具體來看，現存公辦養老機構的發展主要存在以下突出問題。

（一）服務功能錯位

作為保基本、兜底線的公辦養老機構，應該提供的是救濟性和保障性的基本養老服務，滿足弱勢老人的基本需求。但在現實中，不少地方政府將公辦養老機構作為形象工程、政績工程，致使機構的硬件條件和服務水平遠遠超出了基本需求，有的甚至出現高端化、特權化傾向^[22]。

（二）服務對象錯位

公辦養老機構的服務對象應是政府托底保障的困難老年群體，如“三無”、“五保”老人，或者失能、半失能、高齡老年群體，或者經濟困難、失獨的特殊老年群體等。但從目前的情況來看，公辦養老機構在收住老年服務對象時，并沒有明確的經濟狀況與身體狀況的審查標準，導致事實上很多公辦養老機構收住了大量低齡、健康、經濟條件好的社會老人，排斥了低收入、失能、半失能等最需要入住的弱勢老人，造成公共養老服務資源配置不公平^[23]。

（三）運行機制效率不高

公辦養老機構作為我國養老事業的組成部分，長期以來在計劃經濟體制下運行，由政府包辦，經濟上、組織上對政府有很大依賴，缺乏市場競爭，經營理念、服務意識、質量意識、效率意識差^[24]。由于政府通過建設補貼、運營補貼等多種形式給予扶持，公辦養老機構的收費標準較低，有的經營收入甚至無法覆蓋運營成本^[25]。有研究者^[26]通過實證分析發現，公辦養老機構過低的收費標準使得很多老年人都愿意入住，加劇了一床難求的狀況。

（四）管理體制僵化

公辦養老機構資金來源渠道單一，政府融資不足，管理機制靈活性較低^[27]。有研究^[28]指出，公辦養老機構的績效管理存在弊端，政府既當運動員又當裁判員^[29]，機構的績效評價指標通常由上級主管政府部門制定，缺乏對入住老人和家屬的評估，或者評估結果的公信力較低。

（五）阻礙市場公平競爭

公辦養老機構作為養老服務供給主體的責任定位混亂^[30]，一方面在享受體制內各項優惠政策的同時卻沒有發揮好兜底作用，優先招收健康、生活自理、經濟支付能力強的社會老人，擠壓了民辦養老機構的市場空間^[31]。另一方面，公辦養老機構的定價標準一般按民政局的規定而非物價局的評算指標，不利于公平市場環境的形成^[32]。此外，公辦養老機構的融資方式建立在政府提供優質公共資源的基礎上，也不利于整個養老服務市場的公平發展^[33]。

二 民辦養老機構發展尚不成熟

學術界對民辦養老機構目前存在劣勢的分析主要從兩個角度展開：一是對民辦養老機構發展現狀的反思；二是從理論上分析公辦養老機構完全市場化改革后預期可能會出現的負面后果。

（一）市場化機制排斥中低收入老人

入住養老機構對很多老年人而言是一項經濟支出較大的養老選擇。在我國老年群體總體性經濟收入水平不高的背景下，民辦養老機構的市場化運行可能影響廣大中低收入群體的服務可及性和生活質量^[34]。

（二）民營主體弱勢化

長期以來，受全能主義政府的影響，我國社會組織、公益慈善等民間力量的發展滯后，具體到養老服務領域，民辦養老機構的經營主體存在明顯的弱勢化傾向。在實踐中，民辦養老機構的發展往往舉步維艱，并不能發揮如民營化理論、第三部門管理理論所預期的體現市場優勢、提高服務供給效率和服務質量的功能^[35]。有研究者^[36]基于對浙江省民營養老機構發展現狀的分析，提出了主體弱勢化的概念。

主體弱勢化至少包括六方面內容：①主體身份弱勢。目前民營養老機構的經辦主體多為小微企業主和普通民眾，相當一部分為下崗工人，文化程度不高^[37]。②主體從業經驗不足。在進入養老服務領域之前沒有相關工作經驗，不屬于養老服務專業人才^[38]。③主體對政府扶持政策的掌握程度有限^[39]。④主體融資渠道狹窄，資金不足^[40]。⑤主體運營成本過高。民辦養老機構的贏利難度大，房租、人員工資等支出較大，致使部分小微企業主只能通過自我剝削的方式，以長時間的超負荷勞動維持機構運轉^[41]。⑥主體的設施設備簡陋，專業化水平低^[42]。

（三）政府扶持政策不到位

除了受限于自身特質外，民辦養老機構的發展也受政府行為及相關制度安排的影響^[43]。如果沒有政府支持，民辦養老機構的發展勢必落入先天不足、后天失養的境地^[44]。有研究^[45]發現，目前很多民營主體都面臨用地困難的問題。與政府已經出臺的各項扶持政策相比，土地優惠政策對民辦養老機構發展的重要性要高于稅收優惠和財政補貼^[46]，也有研究發現實踐中還存在部分政策落實不到位的問題。

（四）監管評估不完善

民辦養老機構的發展離不開政府規制和監管，否則無法保證服務質量，市場環境也容易陷入不公平競爭和失序狀態^[47]。除政府履行監管職能外，社會組織、行業協會等也是民營養老機構的監管主體。但目前，這些主體的參與程度不高，整個養老服務行業的監管體系還不完善。