第一節(jié) 養(yǎng)老機構的概念、性質與類型

一 養(yǎng)老機構的概念辨析

在我國，養(yǎng)老機構概念的產(chǎn)生和提出滯后于老年福利實踐的發(fā)展。早在新中國成立后的很長一段時間里，雖然在當時的城市和農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)有公辦的收住老年人的福利機構，但國家政策并沒有對養(yǎng)老機構的概念做明確界定，直到20世紀90年代，有關養(yǎng)老機構的名稱和定義才陸續(xù)出現(xiàn)在中央和地方的政策文件以及學者的學術文章中。目前，比較科學的界定有兩個：一是民政部2013年在其頒發(fā)的《養(yǎng)老機構設立許可辦法》中的界定，即“為老年人提供集中居住和照料服務的機構”；二是吳玉韶、王莉莉^[1]等學者的界定，他們在分析目前已有文獻中關于養(yǎng)老機構的定義的基礎上，將養(yǎng)老機構定義為“為老年人提供集中居住、生活照料、康復護理、精神慰藉、文化娛樂等服務的老年人服務組織，其主要服務對象是失能、半失能老年人”。

從目前筆者可以檢索到的文獻來看，養(yǎng)老機構的名目繁多。比如，早在2001年民政部頒布的《老年人社會福利機構基本規(guī)范》中就列舉了8種，包括敬老院、護老院、老年公寓、護養(yǎng)院、老年社會福利院、托老所、養(yǎng)老院或老人院，以及老年人服務中心。各地具體實踐中，對養(yǎng)老機構的命名更多，比如老年頤養(yǎng)院、老年休養(yǎng)康復中心、光榮院、社會福利院^[2]等，不勝枚舉。雖然養(yǎng)老機構的名稱五花八門，但其內涵基本相同，至少包括四個關鍵要素：服務屬性；服務主體；服務對象；服務內容。

第一，養(yǎng)老機構的服務屬性是決定服務主體、服務對象和服務內容的前提條件。目前的共識是，養(yǎng)老服務或養(yǎng)老機構的服務作為經(jīng)濟學和公共管理學意義上的純公共物品、準公共物品和私人物品，具有福利性、公益性、救濟性和市場性的多重屬性^[3]。

第二，服務主體的多元性。在福利多元主義、政府失靈、市場失靈、新公共服務理論視域下，政府、市場、社會組織、社區(qū)、家庭、個人都是養(yǎng)老機構服務的供給主體^[4]。

第三，服務對象的廣泛性。絕大部分中央和地方性的政策文件都將養(yǎng)老機構的服務對象界定為全體老年人^[5]，衛(wèi)生部門的政策（2011）則聚焦長期臥床患者、晚期姑息治療患者、慢性病患者、生活不能自理需要長期護理服務的老年人。

學術界大多依據(jù)養(yǎng)老服務和產(chǎn)品的屬性區(qū)分出三類不同的服務對象，一類為政府兜底的城鎮(zhèn)三無、農(nóng)村五保、低保、特困以及重點優(yōu)撫對象老人，享受純公共物品；二類為有一定經(jīng)濟支付能力但水平不高的社會中低收入老人，享受準公共物品；三類為經(jīng)濟支付能力較強的高收入老人，享受純私人物品^[6]。政策研究部門^[7]從社會養(yǎng)老服務體系“居家、社區(qū)、機構”三位一體建設的角度，將養(yǎng)老機構的服務對象限定為靠自己或家人在家庭和社區(qū)無法滿足照料服務需求的失能和半失能老年人。

第四，養(yǎng)老機構的服務內容一直以來也是各方普遍關注的^[8]。典型的比如，民政部（2013）提出養(yǎng)老機構應該按照雙方簽訂的服務協(xié)議，為入住的老年人提供包括日常生活照料、身體康復護理、精神心理慰藉、文化娛樂服務等服務內容；衛(wèi)生部（2011）則側重于專業(yè)性的醫(yī)療護理、康復促進、臨終關懷等醫(yī)療服務。

二 養(yǎng)老機構的類型

在類型學意義上，根據(jù)不同標準，可將養(yǎng)老機構劃分為不同類型。目前學術界和政策部門常用的分類標準主要有審批部門、登記部門、投資（興辦）主體、運營主體、服務對象、服務內容六種^[9]。需要說明的是，這六種分類標準之間存在不同程度的交叉，為了敘述方便，筆者遵循常規(guī)做法，按投資主體將養(yǎng)老機構分為公辦和民辦兩大類，每一類下面又按登記部門和運營主體的不同分為若干小類。

（一）公辦養(yǎng)老機構

公辦養(yǎng)老機構是指由政府和集體組織投資興辦的社會福利機構，投資主體一般包括各級政府、街道、居（村）委會^[10]。根據(jù)運營主體和運營機制的不同，公辦養(yǎng)老機構又可分為公辦公營、公辦民營和公建民營，對于后兩者是否應為同一概念，有研究者^[11]認為應該做嚴格區(qū)分，也有學者^[12]認為兩者可以通用。在本報告中，筆者將兩者區(qū)別對待。

具體來看，公辦公營是指政府或集體組織不僅負責養(yǎng)老機構建設的資金投入和管理，還承擔機構的人員和運行經(jīng)費，按照行政化的方式運營管理^[13]。

公辦民營是指由政府或集體組織已經(jīng)辦成的養(yǎng)老機構，按市場機制改制改組，與行政部門脫鉤，交由社會力量運營管理^[14]。

公建民營是指在新建養(yǎng)老機構時，就按照管辦分離的思路，政府只負責出資建設，建成后交由社會力量經(jīng)營管理，政府依照政策法規(guī)和行業(yè)規(guī)范承擔行政管理與監(jiān)督職責^[15]。

（二）民辦養(yǎng)老機構

民辦養(yǎng)老機構一般是指由除了政府和集體組織以外的社會主體，包括企業(yè)、社會組織和個人投資興辦和運營管理，自籌資金、自負盈虧的養(yǎng)老機構^[16]。根據(jù)運營主體和運營機制的差異，民辦養(yǎng)老機構又可分為民辦民營、民辦公助或民建公助；根據(jù)登記部門的不同，可分為民辦非營利和民辦營利性養(yǎng)老機構。

具體來看，民辦民營是指養(yǎng)老機構的建設和運行管理全部由社會力量負責^[17]。民辦公助和民建公助是指由社會力量負責養(yǎng)老機構的投資建設、運營管理，政府則給予機構一定的政策扶持、稅收優(yōu)惠以及資金補貼等^[18]。

民辦非營利性養(yǎng)老機構是指在民政部門登記注冊，享受國家和地方優(yōu)惠政策，但營利部分不能分紅，主要用于補貼政府和集體撥款不足的養(yǎng)老機構^[19]。民辦營利性養(yǎng)老機構是指在工商部門登記注冊，一般不享受國家和地方優(yōu)惠政策，在完成稅收征繳后利潤可以分紅的養(yǎng)老機構^[20]。

三 公辦養(yǎng)老機構轉制

目前，學術界和政策部門還沒有對公辦養(yǎng)老機構轉制的概念做出明確界定。與“轉制”相對，國內權威部門公開發(fā)布的政策文件中通常直接使用“改革”一詞，雖然學術界有少數(shù)研究者^[21]在公開發(fā)表的研究成果中直接使用“轉制”一詞，但究竟何為轉制，尤其是公辦養(yǎng)老機構轉制，目前還沒有明確定義。從詞源學的角度來看，“轉制”一詞在我國的出現(xiàn)和盛行，最初是發(fā)端于經(jīng)濟體制改革和我國從計劃經(jīng)濟體制向社會主義市場經(jīng)濟轉軌。從20世紀90年代的國有企業(yè)轉制發(fā)展到90年代中后期的教育改革，再到醫(yī)療衛(wèi)生領域的改革等，隨著我國經(jīng)濟、社會各領域改革的不斷深化，“轉制”一詞使用的范圍越來越廣，且愈發(fā)為人們所熟知。

具體到公辦養(yǎng)老機構改革，“轉制”一詞得到沿用，成了“改革”的代名詞。以目前搜集到的文獻資料和政策文本來看，本書認為，所謂“公辦養(yǎng)老機構轉制”，主要是指將政府新建、改擴建的公有產(chǎn)權的養(yǎng)老機構，以承包、租賃、委托、合作等多種方式，移交給具有法人資格的企事業(yè)單位、社會組織、團體或個人，以需求為導向，按照社會化、市場化的體制機制進行運營和管理的過程。其中“轉制”包括兩層含義：一是體制的轉變，即公辦養(yǎng)老機構轉讓部分或全部產(chǎn)權，實現(xiàn)所有權的更變。具體表現(xiàn)為，把專門面向社會提供經(jīng)營性服務的公辦養(yǎng)老機構轉制成企業(yè)；二是機制的轉變，即在不改變公辦養(yǎng)老機構公有產(chǎn)權性質的基礎上，分離所有權和經(jīng)營權，將機構轉交給社會主體基于市場化規(guī)律具體運營管理，政府對其進行監(jiān)督管理，并通過購買服務、資金補貼等方式給予一定的扶持。具體表現(xiàn)為通過公辦民營、公建民營等方式實現(xiàn)公辦養(yǎng)老機構運營機制的變革。