第二節(jié) 協(xié)商民主制度建設(shè)的實(shí)踐與挑戰(zhàn)

協(xié)商民主倡導(dǎo)通過(guò)平等對(duì)話(huà)、共同協(xié)商促進(jìn)圍繞公共利益的共識(shí)達(dá)成和公共決策。協(xié)商民主更加注重民主的真實(shí)性，傾向于更多的參與、更多的表達(dá)、更多的理性和更多的共識(shí)。作為我國(guó)人民民主的重要形式，協(xié)商民主體現(xiàn)了當(dāng)代中國(guó)對(duì)民主發(fā)展道路的探索和創(chuàng)造，以適合中國(guó)國(guó)情和實(shí)際的民主發(fā)展路徑豐富了人類(lèi)政治文明建設(shè)的多樣性。

一 黨和國(guó)家高度重視社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)

2012年，黨的十八大明確提出“健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度”的要求。這是黨的代表大會(huì)上首次正式提出協(xié)商民主的命題。這是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容和組成部分。2013年，黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》從我國(guó)協(xié)商民主的定位、制度規(guī)范和渠道、基本要求和內(nèi)容等方面，較為系統(tǒng)地勾勒了社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的藍(lán)圖。2014年，在慶祝中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議成立65周年紀(jì)念大會(huì)上，習(xí)近平總書(shū)記圍繞“社會(huì)主義協(xié)商民主”這一主題，提出了一系列新的觀點(diǎn)、新的論斷和新的闡釋。例如，“社會(huì)主義協(xié)商民主，是中國(guó)社會(huì)主義民主政治的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線(xiàn)在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)”；“人民通過(guò)選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商，盡可能就共同性問(wèn)題取得一致意見(jiàn)，是中國(guó)社會(huì)主義民主的兩種重要形式。在中國(guó)，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補(bǔ)充、相得益彰的，共同構(gòu)成了中國(guó)社會(huì)主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)”；“協(xié)商民主深深嵌入了中國(guó)社會(huì)主義民主政治全過(guò)程”；等等。2015年2月9日，中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，這是我們黨首次以“民主”為核心概念印發(fā)的綱領(lǐng)性文獻(xiàn)。該文件立足于當(dāng)代中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)，從建設(shè)社會(huì)主義政治文明，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，就加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)作出了總體部署和頂層設(shè)計(jì)。

二 社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)逐步推進(jìn)

首先，在中央層面，《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》于2015年2月正式印發(fā)。該意見(jiàn)在充分吸收學(xué)術(shù)研究和理論思考的成果，以及各級(jí)黨政部門(mén)協(xié)商實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，圍繞協(xié)商民主的特定內(nèi)涵、發(fā)展歷程、重要意義、指導(dǎo)原則、主要渠道、制度體系與程序以及黨的領(lǐng)導(dǎo)等方面，進(jìn)行了科學(xué)系統(tǒng)的闡釋。該意見(jiàn)深刻回答了什么是協(xié)商民主、為什么要加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)、怎樣加強(qiáng)協(xié)商民主建設(shè)等一系列關(guān)涉社會(huì)主義民主政治發(fā)展的重大理論和實(shí)踐問(wèn)題，為在新的歷史條件下進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)的政治體制改革、社會(huì)主義民主政治建設(shè)提供了理論指導(dǎo)和行動(dòng)綱領(lǐng)。其次，協(xié)商民主各個(gè)渠道的具體制度安排也相繼出臺(tái)。該意見(jiàn)印發(fā)后，《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)協(xié)商民主建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)協(xié)商的意見(jiàn)》《關(guān)于加強(qiáng)政黨協(xié)商的實(shí)施意見(jiàn)》等也相繼印發(fā)，并作為相關(guān)渠道的指導(dǎo)意見(jiàn)付諸實(shí)踐。“程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系”的框架逐步形成。

三 協(xié)商民主實(shí)踐體現(xiàn)出廣泛、多層、制度化的特征

十八大提出健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度后，我國(guó)地方各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、政協(xié)組織、社會(huì)領(lǐng)域和基層組織都在積極進(jìn)行協(xié)商民主的探索并取得了顯著的進(jìn)展，協(xié)商民主的實(shí)踐創(chuàng)造與制度建設(shè)廣泛存在于我國(guó)的政治實(shí)踐之中，從而為社會(huì)主義協(xié)商民主的提出準(zhǔn)備了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。從政治協(xié)商、政協(xié)協(xié)商到立法協(xié)商、行政協(xié)商，以及社會(huì)協(xié)商對(duì)話(huà)、基層協(xié)商民主、網(wǎng)絡(luò)公共論壇等，我國(guó)協(xié)商民主的實(shí)踐，從縱向講，覆蓋到中央、地方和基層社區(qū)，是一個(gè)多層次的協(xié)商民主制度實(shí)踐；從橫向上看，協(xié)商實(shí)踐涉及國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的立法、行政和司法領(lǐng)域，更有黨派和人民政協(xié)組織，同時(shí)也延伸到社會(huì)生活領(lǐng)域；從結(jié)構(gòu)上看，協(xié)商民主的制度建設(shè)涵蓋了立法制度、政治協(xié)商制度、政黨制度、自治制度等，協(xié)商民主的制度框架基本形成；從技術(shù)上看，協(xié)商實(shí)踐既有利用常態(tài)的、規(guī)范的制度平臺(tái)開(kāi)展的活動(dòng)，也有利用現(xiàn)代信息技術(shù)作為支撐的嘗試，如網(wǎng)絡(luò)論壇等。因此，廣泛、多層、制度化既是當(dāng)代中國(guó)協(xié)商民主的發(fā)展目標(biāo)，也是其最為基本的特征。

四 協(xié)商民主的觀念、意識(shí)和文化氛圍正在逐步形成

首先，人們對(duì)協(xié)商民主的當(dāng)代價(jià)值有了更深刻的體認(rèn)。人們普遍認(rèn)為，協(xié)商民主體現(xiàn)了人民民主的本質(zhì)要求。協(xié)商民主有利于鞏固黨的執(zhí)政地位，提升執(zhí)政能力，實(shí)現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政；有利于發(fā)展和完善中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度這一基本政治制度；有利于將黨的群眾路線(xiàn)轉(zhuǎn)化為全面吸納公民參與民主決策和民主管理的制度體系；有利于充實(shí)和鞏固基層群眾自治制度，使廣大人民群眾擁有保障自己權(quán)利、實(shí)現(xiàn)自我管理、維護(hù)公共利益的制度基礎(chǔ)與實(shí)踐路徑。其次，通過(guò)類(lèi)似立法聽(tīng)證、政治協(xié)商、民主懇談、社區(qū)議事、網(wǎng)絡(luò)論壇等各種不同形式的渠道和平臺(tái)，廣大人民群眾在通過(guò)投票選舉參與政治生活之外，又增加了直接參與政治生活的渠道。在參與過(guò)程中，人們能夠意識(shí)到自身的利益、自身的權(quán)利；能夠通過(guò)廣泛的參與，逐步培育公開(kāi)表達(dá)自身利益、認(rèn)真傾聽(tīng)他人利益訴求的素養(yǎng)；能夠促進(jìn)人們相互尊重、相互理解。另外，黨和政府采取什么樣的方式了解并有效回應(yīng)群眾的需求、愿望，傾聽(tīng)民眾的心聲，在相當(dāng)大的程度上決定著改革的正當(dāng)性和可持續(xù)性。推動(dòng)黨和政府與群眾的直接協(xié)商對(duì)話(huà)，既可以了解民情、反映民意，又可以回應(yīng)需求、化解分歧，形成理性、文明、寬容的政治文化和氛圍。

社會(huì)主義協(xié)商民主制度的不斷健全和完善，有助于體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義民主政治的特色和優(yōu)勢(shì)，有助于拓展公民有序政治參與的渠道，有助于黨和國(guó)家決策的科學(xué)化、民主化。通過(guò)健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度來(lái)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，保障人民的主體地位和推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，既要看到已經(jīng)取得的成就，也要客觀分析協(xié)商民主建設(shè)過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)。

1.關(guān)于協(xié)商民主制度建設(shè)的認(rèn)識(shí)還需要進(jìn)一步統(tǒng)一

圍繞社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)，在總體要求、基本原則、重要價(jià)值等方面，人們沒(méi)有太大的異議，基本上具有廣泛的一致性。但是，在具體的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)等方面還有認(rèn)識(shí)分歧。例如，（1）《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求各級(jí)黨委、各個(gè)渠道都要出臺(tái)具體的落實(shí)中央文件精神的實(shí)施細(xì)則，或者指導(dǎo)性的意見(jiàn)。但是，到目前為止，各個(gè)渠道的實(shí)施意見(jiàn)還沒(méi)有完全推出，還有些地方未按照《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》要求明確提出加強(qiáng)制度建設(shè)。這說(shuō)明在如何推動(dòng)協(xié)商民主制度實(shí)踐方面，各地方、各方面還有認(rèn)識(shí)上的分歧。（2）在具體環(huán)節(jié)、具體領(lǐng)域也存在沒(méi)有達(dá)成共識(shí)的現(xiàn)象。例如，就人民政協(xié)的協(xié)商民主來(lái)講，存在如何將協(xié)商民主貫穿政協(xié)履職全過(guò)程、政協(xié)如何更好發(fā)揮作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用等問(wèn)題；還存在人民代表大會(huì)制度如何用好協(xié)商民主的問(wèn)題等。這些方面都還存在不同認(rèn)識(shí)，尚未形成共識(shí)。（3）對(duì)協(xié)商民主的地位和作用缺乏應(yīng)有的認(rèn)識(shí)，對(duì)協(xié)商民主的重視不夠，開(kāi)展協(xié)商的積極性不高，有時(shí)想到就協(xié)商，想不到就不協(xié)商，應(yīng)該協(xié)商的不協(xié)商，隨意性比較大。在一定程度上，協(xié)商形式大于內(nèi)容、程序大于實(shí)質(zhì)，征求意見(jiàn)和情況通報(bào)多于真正的協(xié)商討論，等等。（4）協(xié)商民主的觀念、意識(shí)還需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變，協(xié)商民主文化也需要大力普及。雖然中央多次強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主建設(shè)，但是，還有許多人觀念沒(méi)有轉(zhuǎn)變，認(rèn)為協(xié)商只是形式上的、做樣子的，發(fā)揮不了實(shí)際作用；有些人意識(shí)淡漠，甚至故意忽視協(xié)商在實(shí)際工作中的作用；協(xié)商的文化氛圍還未形成。協(xié)商民主的觀念究竟是公務(wù)員更需要，還是社會(huì)大眾更需要，是個(gè)值得研究的問(wèn)題。

2.對(duì)社會(huì)主義協(xié)商民主理論還需要進(jìn)行深入研究

建設(shè)社會(huì)主義協(xié)商民主制度，需要有系統(tǒng)的、深入的理論成果作為基礎(chǔ)。學(xué)理上闡釋深刻、理論上解釋清楚，制度設(shè)計(jì)就會(huì)更為科學(xué)、理性和規(guī)范。我國(guó)的社會(huì)主義協(xié)商民主理論研究，取得了一些成果，也可以說(shuō)基本完成了第一階段的研究任務(wù)，就是初步普及了協(xié)商民主的知識(shí)、明確了協(xié)商民主制度建設(shè)對(duì)于中國(guó)民主政治發(fā)展的意義。但是，將協(xié)商民主理論上升到中國(guó)特色社會(huì)主義理論創(chuàng)新成果、中國(guó)社會(huì)主義民主政治發(fā)展道路的重要組成部分、政治體制改革的重要組成部分等這樣的高度，在協(xié)商民主的理論特性、本質(zhì)要求、邏輯結(jié)構(gòu)、基本原理等方面，還需要進(jìn)行更為深入的研究。另外，在協(xié)商民主的渠道方面，需不需要提出第八種協(xié)商方式，即網(wǎng)絡(luò)協(xié)商民主，也需要進(jìn)一步探討。

3.社會(huì)主義協(xié)商民主制度建設(shè)需要更加規(guī)范和合理

協(xié)商民主制度建設(shè)要實(shí)現(xiàn)“廣泛、多層、制度化”的目標(biāo)，但制度實(shí)踐需要有總體性的建設(shè)要求，以及明確的制度保障。這就需要解決如下幾個(gè)方面的問(wèn)題。（1）如何解決與已有的制度體系相銜接而不是另搞一套的問(wèn)題。這一問(wèn)題不解決，就會(huì)弱化既有的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、憲法法律制度體系，動(dòng)搖既有制度的權(quán)威性。例如，怎樣在既有的制度規(guī)范中嵌入?yún)f(xié)商環(huán)節(jié)，如立法過(guò)程中開(kāi)展協(xié)商；怎樣利用既有制度平臺(tái)推進(jìn)協(xié)商民主實(shí)踐，如通過(guò)村民代表會(huì)議開(kāi)展協(xié)商等。（2）如何確保協(xié)商民主制度實(shí)踐在法治的軌道上運(yùn)轉(zhuǎn)的問(wèn)題。一方面，要解決現(xiàn)有七大渠道的協(xié)商法治化問(wèn)題；另一方面，可能還需要考慮與黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系。例如，有關(guān)協(xié)商民主立法還不夠健全，缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)保障；有些協(xié)商民主活動(dòng)缺乏健全的、穩(wěn)定的制度保障，缺少具有可操作性的程序規(guī)定；有的制度落實(shí)力度不夠，以領(lǐng)導(dǎo)的喜惡確定協(xié)商形式、取舍協(xié)商內(nèi)容，選擇性、隨意性較大等。（3）具體的協(xié)商民主操作程序設(shè)計(jì)已經(jīng)有一些成果，但如果按照普遍性、傳播性、普及性的要求，這些成果還不夠。一些具體的制度機(jī)制過(guò)于籠統(tǒng)、過(guò)于寬泛，缺乏必要的程序和步驟，不便于操作。

在我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段，隨著世情、國(guó)情、黨情的深刻變化，我國(guó)的民主政治建設(shè)也面臨著諸多復(fù)雜的因素。推進(jìn)民主政治建設(shè)，既存在許多有利條件和基礎(chǔ)，也面臨不少困難和風(fēng)險(xiǎn)。如果看不到民主建設(shè)的重要性，思想僵化，以各種理由拒絕或者拖延民主建設(shè)，會(huì)使黨喪失創(chuàng)新活力；同時(shí)，如果不顧客觀現(xiàn)實(shí)，缺乏踏實(shí)的基礎(chǔ)工作、穩(wěn)步的制度實(shí)踐，也是值得警惕的。只有穩(wěn)步循序發(fā)展民主，才能夠探索和發(fā)展出適合中國(guó)自身實(shí)際的民主發(fā)展道路。