第一節 協商民主是中國民主政治建設的重要內容

不斷推進理論創新是我們黨實現科學執政、民主執政、依法執政的重要品質保障。這種理論自覺和自信體現著兩個方面的價值取向，其一，通過理論創新，科學回答當代中國在探索自身發展過程中的重大問題；其二，通過回答中國的問題，同時豐富人類社會發展的文明成果。黨的十八大提出健全社會主義協商民主制度，就是在這樣的背景下提出來的。

從20世紀八九十年代“社會協商對話制度”探索到“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在選舉和投票之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”，再到《中國的政黨制度》（白皮書）明確提出“選舉民主”和“協商民主”，長期的思考、探索為“社會主義協商民主”的提出奠定了堅實的基礎。2012年，黨的十八大報告首次明確提出“健全社會主義協商民主制度”^[1]，這是我黨在理論創新、實踐探索經驗基礎上深思熟慮的結果，表明社會主義民主政治的理論和實踐發展到了一個新的階段，協商民主與黨內民主、基層民主、選舉民主等共同構成了我國民主政治建設的主體內容。

一 黨內民主是我國民主政治建設的核心，發揮著引領作用

一般來說，在我國的政治生活中，黨內民主指的是我們黨基于自身的性質、宗旨和目標，在民主集中制原則指導下，依據民主的一般原則，就黨內的權力結構和權利關系作出的制度規定，以及由此形成的制度實踐。如果更具體一些，則包括通過選舉實現的黨內權力授受、黨員權利的制度保障、黨內政治生活的民主過程，以及濃厚的民主觀念與文化等。黨內民主是我國民主政治建設的核心和重要組成部分。黨內民主是黨的先進性的集中體現，沒有民主，無產階級政黨就無以體現其先進性。工人階級政黨“組織本身是完全民主的”^[2]。我們黨高度重視黨內民主建設。黨的十六大提出，黨內民主是黨的生命，對人民民主具有重要的示范和帶動作用。黨的十七大進一步提出，人民民主是社會主義的生命。要以擴大黨內民主帶動人民民主，以增進黨內和諧促進社會和諧。經過多年的探索，黨內民主的制度建設、實踐探索逐步成熟和規范，走出了一條符合中國國情的民主政治發展之路。

從總體上講，黨內民主建設的成就體現在以下幾個方面。其一，關于黨內民主重要性的認識不斷提升。例如，黨內民主是黨的生命；民主是解放思想的重要條件；以黨內民主促進人民民主；發展黨內民主是政治體制改革和政治文明建設的重要內容；把權力關進制度的籠子里；讓權力在陽光下運行；尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利；等等。這些觀念的提出和發展，表明我們黨對于黨內民主的認識越來越深入。其二，黨內民主的制度建設逐步完善。例如，《中國共產黨黨員權利保障條例》規定了黨員的各項權利，是一項重要的基本制度規范；《黨政領導干部選拔任用工作條例》進一步完善了民主程序和規范；《中國共產黨黨內監督條例》建構了科學的黨內監督制度；《黨政領導干部職務任期暫行規定》規范了黨政領導干部的任期管理；等等。制度建設為黨內民主發展提供了堅實的保障。其三，黨內民主實踐不斷深化。例如，中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，中央政治局常委會和中央政治局有關會議制度、學習制度、工作規則等逐步實現常態化；黨務公開從內容到形式都有新進展；黨代表大會常任制試點逐步擴大，黨代會權威性逐步提高；差額選舉比例逐步擴大，“公推直選”“兩推一選”實踐影響深遠；巡視制度常態化、規范化，黨內民主監督力度加大；決策機制“問計于民”，提高了決策的科學性、民主性。

當然，黨內民主制度建設依然還面臨著諸多的挑戰。例如，第一，黨內民主意識和民主習慣仍顯薄弱和匱乏。黨內依然存在“救世主”情結，一些人懷疑黨員群眾行使民主權利的能力，習慣于“為民作主”“替民作主”。第二，黨員民主權利尚未得到切實保障，對民主集中制原則的理解和運用在一些黨員和黨組織中存在偏差。第三，黨的代表大會作用的發揮有待進一步加強。工作機制不夠健全、議事決策民主化程度有待提升、如何監督“一把手”等問題依然存在。第四，黨內民主的制度化、程序化仍有不完善之處。^[3]一是制度執行力。制度不能停留在紙面上，黨內民主制度得不到落實，會直接損害黨的制度的權威性。二是制度瓶頸。基層的制度創新和實踐，面臨著如何向上、怎樣向深發展的雙重壓力。第五，理論探索還需要深化。例如，如何實現“黨管干部”的原則與馬克思總結巴黎公社經驗時提出的“普選制”有機結合；黨內民主如何與法治建設結合起來；如何解決實踐探索超前與制度保障滯后的張力；等等。解決這些問題，一方面需要深化對于黨內民主的理論探索和思想認識，另一方面則需要通過更多更好的民主來應對民主不足的挑戰。黨內民主本身就是一場“自我革命”。

二 基層民主是我國民主政治建設的基礎

基層民主制度，是我國基本政治制度的重要組成部分。我國的基層民主，主要是指在我國的城鄉自治組織、鄉鎮政權組織，以及企事業單位中，基于民主原則，圍繞公共事務和公益事業的民主治理形式。在基層民主實踐中，人民群眾不斷探索、創造實現民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督的有效機制，推進了我國基層民主政治建設的健康發展。我國的基層民主建設，是人民群眾在改革開放中的偉大創舉，凝聚了中國共產黨和人民群眾的智慧與自我管理的經驗，反映了廣大人民群眾的意愿，是我國改革開放以來取得的重大成就之一。

我國的基層民主，既包括城鄉自治組織的民主，也包括城鄉基層政權的民主，還包括企事業單位的民主。自治組織的民主，即以村民自治、社區居民自治為核心，組織鄉村、城市居民按照民主自治原則管理公共事務的民主形式。基層政權民主建設，包括鄉鎮體制改革和城市街道民主建設。鄉鎮的“公推直選”等改革創新、城市社區管理體制改革等實踐，進一步推進了民主選舉、決策、管理和監督等各個民主環節的實踐。我國企事業單位實行民主管理的基本組織形式是職工代表大會。我們黨一直倡導和推行對企業實行民主管理，并在實踐中不斷建立和完善企事業單位民主管理制度。

我國在基層民主政治建設中創造了獨具中國特色的一系列經驗。例如，（1）始終堅持將黨的領導與群眾的創造相結合。執政黨高度重視基層民主建設，積極引導、推進各種形式的基層民主實踐；善于把人民群眾的智慧和經驗融入政策、法律、法規之中，真實體現基層群眾的創造性經驗。（2）始終注重制度建設和法律規范。“我國基層民主建設的發展歷程，有一條清晰的發展路徑：先農村，后城市，再政府，最后擴展到社會，但是立法始終貫穿于基層民主建設的進程。”^[4]我們把基層民主建設的好做法、好經驗用法律的形式固定下來，并予以推廣，為基層民主發展提供了法律依據和保障。（3）始終堅持人民的主體地位。在基層民主實踐中，尊重人民的創造性、獨立性和自覺性，堅持以最廣大人民的根本利益為本，堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。（4）始終堅持學習借鑒與獨立探索有機結合。民主的原則是普遍的，但民主的實踐是具體的。基層民主是應用于具體環境和空間的治理實踐，探索適合不同實際的不同模式，具有重要意義。同時，基層民主是一個學習借鑒的過程，學習人類文明的共同成果，有利于啟發我們基層民主實踐的發展選擇和路徑。

在我國的基層民主實踐中，還面臨著各種亟須解決的困境。這些問題有的來自基層本身，有的則來自當下的制度和政策環節，也有的源自更為深層的歷史文化傳統等。困境一在于如何界定基層民主的功能。基層民主是一種利益調節機制和公共利益維護機制，其能否承擔起推動整個中國民主政治進程的政治功能？困境二是宏觀體制中的黨政關系體現在基層民主結構之中所形成的兩委關系、鄉村關系的張力如何實現突破。困境三是動員式民主或者規劃式民主，如何實現從壓力型民主發展走向動力型民主發展，進而實現基層民主的日常化、生活化、規范化。困境四是如何解決基層民主制度建設的程序性不足問題。“中國的基層民主難以突破‘制度壁壘’的陷阱，民主前途不容樂觀。”^[5]雖然各地圍繞基層民主進行了許多創新，但這些探索還是處于起步階段，而且比較粗糙，缺乏具體的、有針對性的、細節性的程序和方法，民主的制度創新會因為缺乏支撐而無法持續和深化。

基層民主是當代中國最直接、最廣泛的民主實踐。主體多元、環境復雜、基礎懸殊，決定了中國基層民主發展道路的艱難曲折性。要動員和組織人民群眾更多參與民主政治，切實保障和落實人民群眾的民主權利，規范和豐富人民群眾的民主實踐，最終實現我國基層民主的穩健發展。

三 選舉民主與協商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式

我國民主政治的本質是人民當家作主，國家的權力屬于人民。那么，人民通過什么方式實現當家作主，或者說行使自己的權力呢？其一，人民要通過選舉，將權力委托給人民的代表，實現權力授受；其二，人民通過協商，參與權力運行過程各個環節，實現權力制約與監督。在當代中國，這兩種民主形式，就是選舉民主和協商民主。“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”^[6]“選舉民主與協商民主相結合，是中國社會主義民主的一大特點。”^[7]這兩種民主形式的結合，拓展了我國民主政治的深度和廣度。充分的政治協商，既尊重了多數人的意愿，又照顧了少數人的合理要求，保障最大限度地實現人民民主，促進社會和諧發展。

選舉是現代民主政治的主要形式。“民主，就必得有選舉，有真的選舉與民意機關。忽視它，是不可以的。”^[8]選舉具有合法性功能、民意表達功能、監督功能和教育功能。以選舉制度為基礎的人民代表大會制度是我國人民當家作主的根本政治制度。發展選舉民主，進一步實現人民當家作主的權利，是我國民主政治發展的必然邏輯。協商民主是我國民主政治中獨特的民主形式，具有深厚的文化基礎、理論基礎、實踐基礎和制度基礎。協商民主深深嵌入了我國民主政治建設的全過程。社會主義協商民主豐富了民主的形式、拓展了民主的渠道、深化了民主的內涵。

選舉與協商都是權力運行過程的重要環節：選舉體現的是權力的授受過程；協商體現的則是權力的運行過程、決策過程。選舉與協商并非彼此對立的。“選舉民主和協商民主從性質上來說，是相輔相成的，而不是相互沖突的，我們不能以選舉民主去否定協商民主，也不能以協商民主去取代選舉民主。選舉和協商，對中國特色的社會主義民主政治而言，都是不可或缺的基本要素。”^[9]在政治實踐過程中鼓勵對話、溝通和協商，其前提依然是自由、公開、平等的選舉。在中國，這兩種民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互補充、相得益彰的，共同構成了中國社會主義民主政治的制度特點和優勢。

我國在深入推進經濟體制改革的同時，也在穩步推進政治體制改革。黨內民主、基層民主、選舉民主和協商民主的漸次發展，一方面表明了我國民主政治建設的結構性特征，另一方面也表明了我國民主政治建設內容的豐富性和復雜性。我國的民主政治建設，是各種不同的民主形式相互支持、相互融合的有機過程。在當代中國，黨內民主是核心和引領，選舉民主是主體和突破，基層民主是基礎和基石，協商民主是關鍵和重點。推進中國特色社會主義民主政治發展，需要結合不同歷史發展階段，根據不同的形勢和條件，合理配置資源，積極主動推進不同形式民主的實踐和探索。