第一節(jié) 理論創(chuàng)新與協(xié)商民主的提出

“理論上的成熟是政治上堅定的基礎(chǔ)，理論上的與時俱進是行動上銳意進取的前提。”^[2]不斷推進理論創(chuàng)新是我們黨實現(xiàn)科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政的重要品質(zhì)保障。我們黨最為鮮明的特征和力量源泉就是這種清醒的理論自覺和自信。這種理論自覺和自信體現(xiàn)為對當(dāng)代中國特色社會主義發(fā)展道路的堅定信念，體現(xiàn)為創(chuàng)造性地回答當(dāng)代人類社會和中國發(fā)展過程中的重大問題。正因為如此，我們黨才會既在理論上不斷實現(xiàn)創(chuàng)新，又在實踐中不斷實現(xiàn)超越，從而取得了令世人矚目的成就。協(xié)商民主就是在這樣的背景下提出來的。

2012年11月8日，黨的十八大在北京召開。胡錦濤同志在向大會所作的報告中，明確提出了“健全社會主義協(xié)商民主”的論斷：

社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力。^[3]

這是在執(zhí)政黨的政治報告中首次提出“社會主義協(xié)商民主”的論斷。報告在第五部分“堅持走中國特色社會主義政治發(fā)展道路和推進政治體制改革”中大篇幅闡釋協(xié)商民主、規(guī)劃協(xié)商民主，其重要性顯而易見。十八大報告辟專門段落論述的協(xié)商民主，可以從這樣幾個方面來理解。一是將“健全社會主義協(xié)商民主制度”明確為我國政治體制改革的重要任務(wù)之一。因為“人民民主是我們黨始終高揚的光輝旗幟”，“政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分”。協(xié)商民主作為我國“人民民主的重要形式”，在推進政治體制改革過程中承擔(dān)著重要責(zé)任。二是初步提出了實現(xiàn)這一重要任務(wù)的基本渠道，即通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體等渠道和開展基層民主協(xié)商來完成。三是確立了通過制度化來健全協(xié)商民主的主要路徑，也就是“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。四是特別提出“充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用”，目的是充分發(fā)揮人民政協(xié)既有制度資源和優(yōu)勢，進一步完善體制機制，結(jié)合新的實際創(chuàng)造新的形式，增強協(xié)商的實效性。只有這樣完整理解十八大報告精神，才不會在理論研究和實踐探索中偏廢任何一個方面。

協(xié)商民主的提出，不是心血來潮，也不是權(quán)宜之計，它是黨和人民在理論創(chuàng)新、實踐探索經(jīng)驗基礎(chǔ)上深思熟慮的結(jié)果，是我們不斷進行理論創(chuàng)新、實踐探索的結(jié)果，更是一種科學(xué)的總結(jié)，是社會主義民主政治理論的新發(fā)展。“協(xié)商”、“政治協(xié)商”和“民主協(xié)商”等概念在我國政治生活中是人們耳熟能詳?shù)谋硎觯粌H在憲法和黨的文獻中，而且在現(xiàn)實的政治實踐中具有豐富的、多樣的形式。而“協(xié)商民主”的表述則是20世紀90年代以來的事情。

1991年3月，江澤民同志在參加七屆全國人大四次會議、全國政協(xié)七屆四次會議的黨員負責(zé)同志會議上，就“在統(tǒng)一戰(zhàn)線內(nèi)部形成黨領(lǐng)導(dǎo)下的團結(jié)、民主、和諧的合作共事關(guān)系”發(fā)表講話，其主旨是要求執(zhí)政黨團結(jié)一切可以團結(jié)的力量，調(diào)動一切積極因素，鞏固和發(fā)展統(tǒng)一戰(zhàn)線，完成“建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家、實現(xiàn)祖國和平統(tǒng)一”這一偉大事業(yè)。

人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在選舉和投票之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。這是西方無可比擬的，也是他們無法理解的。兩種形式比一種形式好，更能真實體現(xiàn)社會主義社會人民當(dāng)家作主的權(quán)利。各級人民政協(xié)要同人民代表大會、人民政府配合協(xié)作，在中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，為實現(xiàn)共同目標(biāo)而奮斗。^[4]

這是在黨的文獻中首次出現(xiàn)對于“社會主義兩種民主形式”的論述。很多學(xué)者也將這一論述作為后來的“選舉民主”和“協(xié)商民主”概括性表述的雛形。通過分析文獻我們發(fā)現(xiàn)，第一，這段論述主要是在“兩會”期間黨的領(lǐng)導(dǎo)人圍繞“統(tǒng)一戰(zhàn)線”和“人民政協(xié)”的工作來展開的，也即此時的“社會主義民主的兩種重要形式”，主要是針對全國人民代表大會和中國人民政治協(xié)商會議而提出的。而這一點，在隨后的表述中也得到證實。“近些年來，黨中央之所以反復(fù)強調(diào)我國政治生活中要堅持政治協(xié)商、民主監(jiān)督并使之制度化，是因為搞好政治協(xié)商、民主監(jiān)督有利于加強和改善中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，有利于改進政府工作，有利于黨政領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)決策科學(xué)化、民主化和各項方針政策貫徹落實。加強社會主義民主，一個是國家權(quán)力機關(guān)的民主，即人民代表代會制度建設(shè)，一個是統(tǒng)一戰(zhàn)線范圍內(nèi)的民主，這兩者都至關(guān)重要、不可缺少。”^[5]“《意見》所講的兩種民主形式，就是特指人民代表大會制度的實現(xiàn)形式和共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的實現(xiàn)形式，亦即國家政權(quán)組織形式與各政黨團結(jié)合作互相監(jiān)督的組織形式。”^[6]第二，此時的“充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見”，也是具體地針對“選舉和投票之前”這一特定時刻來說的，協(xié)商的事項或者內(nèi)容還未擴展到更廣泛的社會政治生活領(lǐng)域。因此，說它是雛形，是有一定道理的。

其實，如果我們放寬歷史的視野就會發(fā)現(xiàn)，1987年黨的十三大報告就提出了“社會協(xié)商對話”的概念。1987年召開的黨的十三大，對我國的政治體制改革提出了清晰的思路。“經(jīng)濟體制改革的展開和深入，對政治體制改革提出了愈益緊迫的要求。發(fā)展社會主義商品經(jīng)濟的過程，應(yīng)該是建設(shè)社會主義民主政治的過程。不進行政治體制改革，經(jīng)濟體制改革不可能最終取得成功。”政治體制改革具有其歷史必然性。而改革的長遠目標(biāo)，就是“建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制。這是需要長期努力才能實現(xiàn)的”。十三大報告就政治體制改革提出了許多具體的思路和舉措，其中重要的一項就是“建立社會協(xié)商對話制度”。

正確處理和協(xié)調(diào)各種不同的社會利益和矛盾，是社會主義條件下的一個重大課題。各級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的工作，只有建立在傾聽群眾意見的基礎(chǔ)上，才能切合實際，避免失誤。領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的活動和面臨的困難，也只有為群眾所了解，才能被群眾所理解。群眾的要求和呼聲，必須有渠道經(jīng)常地順暢地反映上來，建議有地方提，委屈有地方說。這部分群眾同那部分群眾之間，具體利益和具體意見不盡相同，也需要有互相溝通的機會和渠道。因此，必須使社會協(xié)商對話形成制度，及時地、暢通地、準(zhǔn)確地做到下情上達，上情下達，彼此溝通，互相理解。

建立社會協(xié)商對話制度的基本原則，是發(fā)揚“從群眾中來、到群眾中去”的優(yōu)良傳統(tǒng)，提高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。^[7]

十三大報告關(guān)于“社會協(xié)商對話制度”的論述著重突出了其意義、制度渠道、改革方式等內(nèi)容。其一，協(xié)商對話的目的是避免“領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”的失誤，促進黨和群眾之間的相互溝通和理解，促進群眾之間的相互溝通和理解。其二，形成“若干規(guī)定”，明確協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商主體和協(xié)商的層次。其三，既重視既有協(xié)商對話渠道，又要推動創(chuàng)新和增量改革。其四，通過協(xié)商加強對黨務(wù)和政務(wù)活動的監(jiān)督。從上述內(nèi)容來看，十三大報告雖然只是提出了“社會協(xié)商對話”，但其目標(biāo)宗旨和制度措施，真正體現(xiàn)了協(xié)商民主的精神實質(zhì)，許多內(nèi)容和舉措依然是我們今天要大力推進和完善的。所以，1989年以后，鄧小平曾有針對性地反復(fù)強調(diào)這樣一個重要觀點：“要繼續(xù)貫徹執(zhí)行十一屆三中全會以來的路線、方針、政策，連語言都不變。十三大政治報告是經(jīng)過黨的代表大會通過的，一個字都不能動。”^[8]倘若社會利益和矛盾沖突得不到及時有效的解決，往往會導(dǎo)致群眾利益訴求的過激表達，有時處理不當(dāng)甚至?xí)l(fā)群體事件，危及社會穩(wěn)定。通過協(xié)商民主在社會層面的運用，也就是通過社會協(xié)商對話形式為不同層面群眾之間的社會矛盾和利益沖突的解決提供一個重要渠道。這就使得各個層面和階層群眾的利益訴求得到暢通有效的表達，進而使黨和國家能夠及時了解群眾利益要求并且行之有效地解決社會利益矛盾與沖突。中國共產(chǎn)黨對協(xié)商民主的實踐已經(jīng)不僅拘泥于政治層面，還把協(xié)商民主引入社會層面來處理社會利益矛盾。不僅如此，中國共產(chǎn)黨還把協(xié)商民主運用于社會層面的成功實踐上升到了理論高度，以黨的代表大會報告的形式加以高度概括和理論總結(jié)。這對于協(xié)商民主理論的發(fā)展有著十分重要的意義。

2006年，《中共中央關(guān)于加強人民政協(xié)工作的意見》用正式文件將“社會主義民主的兩種重要形式”的論斷明確表述出來。

人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。堅持和完善人民政協(xié)這種民主形式，既符合社會主義民主政治的本質(zhì)要求，又體現(xiàn)了中華民族兼容并蓄的優(yōu)秀文化傳統(tǒng)，具有鮮明的中國特色。發(fā)展社會主義民主政治，建設(shè)社會主義政治文明，要善于運用人民政協(xié)這一政治組織和民主形式。^[9]

這里，沒有變化的是：人民政協(xié)作為我國政治生活中發(fā)揚社會主義民主的重要形式，具有不可替代的作用。發(fā)揮人民政協(xié)的作用，就是要充分利用這種民主形式，在國家權(quán)力機關(guān)即人民代表大會決策之前，人民內(nèi)部各方面可以進行充分的討論協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見。變化的是：人民內(nèi)部“各方面”的“協(xié)商”已經(jīng)不再局限于“選舉、投票之前”，而是在國家權(quán)力機關(guān)決策之前。因此，協(xié)商的內(nèi)容已經(jīng)在逐步拓展。

而首次提出“協(xié)商民主”概念的重要文獻則是2007年11月15日國務(wù)院新聞辦公室發(fā)布的《中國的政黨制度》（白皮書）。

選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，是中國社會主義民主的一大特點。在中國，人民代表大會制度與中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度，有著相輔相成的作用。人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在作出重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能取得一致意見，是社會主義民主的兩種重要形式。選舉民主與協(xié)商民主相結(jié)合，拓展了社會主義民主的深度和廣度。經(jīng)過充分的政治協(xié)商，既尊重了多數(shù)人的意愿，又照顧了少數(shù)人的合理要求，保障最大限度地實現(xiàn)人民民主，促進社會和諧發(fā)展。^[10]

雖然2007年《中國的政黨制度》（白皮書）提出了“選舉民主”和“協(xié)商民主”的概念，但是，在執(zhí)政黨的重要文獻和黨的領(lǐng)導(dǎo)人的重要講話中卻沒有出現(xiàn)“協(xié)商民主”一詞的表述，更多的還是從人民政協(xié)的角度來闡釋社會主義民主的兩種重要形式。例如，2009年胡錦濤同志在人民政協(xié)成立60周年慶祝大會上的講話中，重申了社會主義民主的兩種形式，即“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。堅持通過充分協(xié)商增進共識、凝聚力量，對堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機統(tǒng)一，對發(fā)展我國社會主義民主政治、充分調(diào)動各方面堅持和發(fā)展中國特色社會主義的積極性和主動性，具有十分重要的意義”^[11]。因此，作為實現(xiàn)“充分協(xié)商”的平臺和載體，人民政協(xié)在擴大社會主義民主，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展社會主義政治文明的偉大實踐中，“應(yīng)該也完全可以發(fā)揮更大作用”，“必須堅持把人民政協(xié)事業(yè)作為中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，放在黨和國家事業(yè)發(fā)展全局中部署和推進”^[12]。

在黨的十八大之前，圍繞黨的理論創(chuàng)新，“協(xié)商民主”更多還是出現(xiàn)在內(nèi)部的討論和建議中。重要文獻表述的都是“社會主義民主的兩種重要形式”。而在十八大之前的2012年10月12日，《人民日報》用三個版面刊登了一系列關(guān)于協(xié)商民主的文章，如《協(xié)商民主的中國合奏》、《協(xié)商民主是重要方向——訪全國政協(xié)常委李君如》、《政治協(xié)商制度設(shè)計更細化》和《多黨合作：民主實現(xiàn)方式的“中國創(chuàng)新”》等。^[13]也可以說，這是為十八大正式提出“社會主義協(xié)商民主”所做的輿論鋪墊。

由此，2012年黨的十八大報告明確提出了“健全社會主義協(xié)商民主制度”的改革任務(wù)，對我國社會主義協(xié)商民主及其制度建設(shè)進行了全面系統(tǒng)的概括和闡述，就社會主義協(xié)商民主的本質(zhì)屬性、發(fā)展目標(biāo)、制度形式、實踐平臺、具體方法等內(nèi)容進行了系統(tǒng)的規(guī)劃和部署。這是自1991年提出“社會主義民主的兩種重要形式”以來，我黨第一次在政治報告中把協(xié)商民主從一種民主形式上升為一種制度形式，是我們黨的重大理論創(chuàng)新。

在此基礎(chǔ)上，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》再次明確提出：“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。”該決定對協(xié)商的內(nèi)容進行規(guī)定，即“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題為內(nèi)容，在全社會開展廣泛協(xié)商，堅持協(xié)商于決策之前和決策實施之中”；明確了協(xié)商民主體系建設(shè)和協(xié)商渠道，即“構(gòu)建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系，拓寬國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協(xié)商渠道。深入開展立法協(xié)商、行政協(xié)商、民主協(xié)商、參政協(xié)商、社會協(xié)商”；突出了統(tǒng)一戰(zhàn)線的作用，即“發(fā)揮統(tǒng)一戰(zhàn)線在協(xié)商民主中的重要作用。完善中國共產(chǎn)黨同各民主黨派的政治協(xié)商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見”；重點強調(diào)了人民政協(xié)的地位和作用，即“發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作用。重點推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度化、規(guī)范化、程序化。各級黨委和政府、政協(xié)制定并組織實施協(xié)商年度工作計劃，就一些重要決策聽取政協(xié)意見。完善人民政協(xié)制度體系，規(guī)范協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商程序。拓展協(xié)商民主形式，更加活躍有序地組織專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商，增加協(xié)商密度，提高協(xié)商成效。在政協(xié)健全委員聯(lián)絡(luò)機構(gòu)，完善委員聯(lián)絡(luò)制度”；以及要求推進基層的協(xié)商，即“開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化”^[14]。

十八屆三中全會對協(xié)商民主制度建設(shè)的改革規(guī)劃，同樣是圍繞全面深化改革的總目標(biāo)，“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。健全社會主義協(xié)商民主制度，是我國社會主義政治體制改革的重要組成部分，是適應(yīng)中國共產(chǎn)黨全面提高黨的領(lǐng)導(dǎo)與科學(xué)決策水平、增強執(zhí)政能力的需要，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要路徑。