三 健全文化領(lǐng)域法律制度，堅(jiān)持依法管理文化

2017年是我國(guó)文化領(lǐng)域法律制度建設(shè)取得明顯成效的一年。2017年先后通過或?qū)嵤┑奈幕捎小毒W(wǎng)絡(luò)安全法》《公共文化服務(wù)保障法》《中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》《關(guān)于加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息保護(hù)的決定》《中華人民共和國(guó)圖書館法》。這在很大程度上改變了長(zhǎng)期以來文化領(lǐng)域“兩部半法律”的局面。^[12]

盡管我國(guó)文化領(lǐng)域法律建設(shè)取得了顯著成績(jī)，但立法滯后、文化法制體系不健全的問題仍十分突出，與黨的十九大報(bào)告提出的完善以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，全面推進(jìn)依法治國(guó)的要求還有很大差距。文化領(lǐng)域的法治建設(shè)重點(diǎn)應(yīng)加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作。

（一）健全文化領(lǐng)域法律制度

第一，制定文化基本法。維護(hù)公民文化權(quán)利是文化建設(shè)的重要基礎(chǔ)和前提，是黨的十九大報(bào)告提出的以人民為中心的導(dǎo)向的重要基礎(chǔ)和前提。維護(hù)公民文化權(quán)利首先要明確公民文化權(quán)利的內(nèi)涵。我國(guó)憲法明確了公民的權(quán)利，其中包括文化權(quán)利。但只是原則性要求，較為籠統(tǒng)。因此，許多國(guó)家以憲法為基礎(chǔ)，制定了文化基本法，進(jìn)一步明確公民文化權(quán)利的具體內(nèi)涵，以此作為文化建設(shè)的基礎(chǔ)。

以俄羅斯1999年修訂的《俄羅斯聯(lián)邦文化基本法》為例（以下簡(jiǎn)稱《文化基本法》）。俄羅斯《文化基本法》明確了公民文化權(quán)利和政府文化職責(zé)?！段幕痉ā访鞔_公民享有以下文化權(quán)利：創(chuàng)作權(quán)，個(gè)人文化獨(dú)創(chuàng)權(quán)，文化價(jià)值知情權(quán)，人文教育權(quán)和藝術(shù)教育權(quán)，文化領(lǐng)域所有權(quán)，在文化領(lǐng)域創(chuàng)建組織、機(jī)構(gòu)及企業(yè)權(quán)，在文化領(lǐng)域創(chuàng)建社會(huì)團(tuán)體權(quán)，創(chuàng)作活動(dòng)成果出口權(quán)，國(guó)外文化活動(dòng)權(quán)；也明確了政府在文化領(lǐng)域的八大職責(zé)：文化保護(hù)和發(fā)展規(guī)劃，保障公民參與文化活動(dòng)、獲得文化價(jià)值和財(cái)富，促進(jìn)文化領(lǐng)域內(nèi)慈善、資助、贊助事業(yè)的發(fā)展，保障所有文化活動(dòng)主體的自由和獨(dú)立性，遏制文化壟斷，為優(yōu)秀人才的自我實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，為俄羅斯聯(lián)邦民族文化提供優(yōu)先條件，文化統(tǒng)計(jì)。這就為制定相關(guān)文化政策奠定了基礎(chǔ)。

第二，加快文化立法，重點(diǎn)解決立法缺失點(diǎn)。我國(guó)文化領(lǐng)域還存在不少立法盲點(diǎn)，許多應(yīng)該通過立法規(guī)范的文化領(lǐng)域，目前還存在缺失的現(xiàn)象。如因缺少《新聞法》，在新聞報(bào)道方面對(duì)采訪權(quán)、報(bào)道權(quán)與拒絕采訪權(quán)、拒絕報(bào)道權(quán)、采訪范圍和隱私范圍等沒有明確的法律規(guī)定。立法盲點(diǎn)多也表現(xiàn)在具體行業(yè)立法缺失上。以廣播電視業(yè)為例。美國(guó)廣播電視業(yè)出臺(tái)了《公共電視法》《美國(guó)有線電視法》《兒童電視法》《廣播電視反低俗內(nèi)容強(qiáng)制法》等系列相關(guān)法律。我國(guó)目前尚無相關(guān)法律出臺(tái)。應(yīng)盡快出臺(tái)文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法、演出法、出版法、文化市場(chǎng)管理法等文化法律法規(guī)。

（二）發(fā)揮法律規(guī)范文化活動(dòng)的效用，做到寬嚴(yán)適當(dāng)

文化法治建設(shè)提速值得肯定，如何發(fā)揮法律規(guī)范文化活動(dòng)的實(shí)際效用，推動(dòng)文化繁榮，更應(yīng)該重視。在我國(guó)文化法治體系逐漸完善的同時(shí)，應(yīng)加大對(duì)文化法律的執(zhí)行力度。

以《中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》為例。早在改革開放初期，電影界就呼吁要制定電影法。經(jīng)過近40年的努力，《中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》于2016年發(fā)布。

該法規(guī)定了在電影內(nèi)容上嚴(yán)禁出現(xiàn)的13類內(nèi)容或鏡頭。如“傷害民族情感，破壞民族團(tuán)結(jié)”“侵害未成年人合法權(quán)益或損害未成年人身心健康”“渲染暴力、恐怖，教唆犯罪或者傳授犯罪方法”等。

由于對(duì)這些問題的理解和把握十分困難，因此需要出臺(tái)實(shí)施細(xì)則或通過判例來對(duì)法律文本進(jìn)行具體的說明，以增加法律文本的可操作性。

（三）依法維護(hù)文化企業(yè)和文化工作者的合法權(quán)益

保護(hù)文化企業(yè)和文化工作者的合法權(quán)益，是制定文化法律法規(guī)的應(yīng)有之義。盡管《公司法》中有明確的維護(hù)企業(yè)權(quán)益的條文，但在文化活動(dòng)中，這些條文很少能被文化機(jī)構(gòu)用來維護(hù)權(quán)利。實(shí)際上，文化企業(yè)的權(quán)益同樣需要保護(hù)，他們的合理訴求同樣值得重視。保護(hù)文化企業(yè)的合法權(quán)益和合理訴求，是激發(fā)文化生產(chǎn)者創(chuàng)造活力的基礎(chǔ)性工作。

首先，凡涉及制定促進(jìn)文化創(chuàng)造和生產(chǎn)的文化法律法規(guī)，應(yīng)以維護(hù)文化企業(yè)的權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)，以服務(wù)文化企業(yè)為主要目的。

以《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》起草為例。近年來，相關(guān)文化管理部門在主持起草《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》時(shí)，筆者參與了相關(guān)研究和修改工作。筆者認(rèn)為，《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法（草案）》應(yīng)該把維護(hù)文化企業(yè)合法權(quán)益、服務(wù)文化企業(yè)為主要目的作為核心內(nèi)容?！段幕a(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》條款中應(yīng)包括：文化產(chǎn)品和服務(wù)的內(nèi)容審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)保持穩(wěn)定、持續(xù)。由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)變動(dòng)等客觀原因確需對(duì)相關(guān)文化產(chǎn)品和服務(wù)內(nèi)容審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行修改的，須召開聽證會(huì)聽取相關(guān)文化企業(yè)意見，并向相關(guān)文化企業(yè)充分說明理由，修改方案并依法向社會(huì)公布。

其次，應(yīng)保持政策法規(guī)的嚴(yán)肅性。就內(nèi)容審查來說，經(jīng)評(píng)審專家通過的文化產(chǎn)品，就應(yīng)該是合法合規(guī)的產(chǎn)品。如果在播出、放映或演出過程中被禁止，有關(guān)管理部門應(yīng)公開做出解釋。同時(shí)，審查部門應(yīng)承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，作為對(duì)產(chǎn)品出品方的補(bǔ)償。

最后，內(nèi)容審查標(biāo)準(zhǔn)的變更不具有溯及既往的效力。因修改內(nèi)容審查標(biāo)準(zhǔn)造成文化企業(yè)損失的，如果不涉及不可抗力的因素，應(yīng)對(duì)企業(yè)予以適當(dāng)補(bǔ)償。

總之，要激發(fā)全民族文化創(chuàng)新創(chuàng)造活力，很重要的一點(diǎn)，就是要約束權(quán)力，需要發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好地發(fā)揮政府作用。

（四）依法對(duì)文化娛樂產(chǎn)品實(shí)行分級(jí)制管理

2017年《中國(guó)電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》實(shí)施。但該促進(jìn)法沒有涉及對(duì)電影消費(fèi)分級(jí)制問題。2017年是國(guó)產(chǎn)移動(dòng)游戲大放異彩的一年。以《王者榮耀》為代表的移動(dòng)游戲風(fēng)靡世界，但也因許多未成年人沉迷其中，使該游戲受到多方指責(zé)。對(duì)娛樂產(chǎn)品實(shí)行消費(fèi)分級(jí)的呼吁再次成為話題。

當(dāng)代社會(huì)，人們精神文化消費(fèi)需求日趨旺盛，消費(fèi)需求日趨多樣化、個(gè)性化、差異化。如何滿足人們多樣化的文化消費(fèi)需求，按照文化產(chǎn)品的不同特點(diǎn)進(jìn)行差別化管理，是文化管理科學(xué)化的必然要求。

對(duì)影視娛樂產(chǎn)品實(shí)行消費(fèi)分級(jí)是國(guó)際通行做法，也是國(guó)內(nèi)文化界多年來的呼吁。但因?yàn)榉N種原因在中國(guó)內(nèi)地難以實(shí)行。我國(guó)內(nèi)地目前是世界上少數(shù)幾個(gè)尚沒有實(shí)行文化娛樂產(chǎn)品消費(fèi)分級(jí)制的國(guó)家。從某種意義上說，對(duì)文化娛樂產(chǎn)品是否實(shí)行分級(jí)管理，是衡量一個(gè)國(guó)家文化市場(chǎng)成熟度的重要標(biāo)志。

1.對(duì)文化娛樂產(chǎn)品實(shí)行消費(fèi)分級(jí)制是國(guó)際通行做法

以電影為例。美國(guó)是最早進(jìn)行電影分級(jí)的國(guó)家。從美國(guó)電影業(yè)發(fā)展歷史來看，美國(guó)電影經(jīng)過了一個(gè)從行政審查到分級(jí)制的過程。20世紀(jì)50、60年代以后，美國(guó)電影協(xié)會(huì)提出電影分級(jí)制，把電影分成五級(jí)：大眾級(jí)、普通輔導(dǎo)級(jí)、特別輔導(dǎo)級(jí)、限制級(jí)、成人級(jí)。主要是根據(jù)電影的暴力與性表現(xiàn)的程度等進(jìn)行劃分，并對(duì)每個(gè)類別分別做了界定。實(shí)行電影分級(jí)制，幫助消費(fèi)者選擇不同類型的電影，有助于消費(fèi)者的身心健康。見表2-1。

表2-1 美國(guó)電影分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

表2-1 美國(guó)電影分級(jí)標(biāo)-續(xù)表1

美國(guó)電影分級(jí)的做法后來為世界絕大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)所效仿。以中國(guó)香港為例。香港把電影分為三級(jí)（其中第Ⅱ級(jí)又分為A級(jí)和B級(jí)），其中，第Ⅰ級(jí)適合任何年齡人士觀看，第Ⅲ級(jí)只準(zhǔn)18歲及以上人士觀看，見表2-2。

表2-2 香港電影分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)

電視也一樣。20世紀(jì)末，由美國(guó)全國(guó)廣播電視聯(lián)盟（NBA）、全國(guó)有線電視聯(lián)盟（NCTA）和美國(guó)電影協(xié)會(huì)（MPAA）共同制定了“電視家長(zhǎng)指導(dǎo)原則”，即電視分級(jí)體系（TV rating system）。這一指導(dǎo)原則獲得美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)（FCC）通過和采用，電視分級(jí)制正式生效^[13]。根據(jù)《1996年通訊法案》規(guī)定，從1998年2月開始，所有在美國(guó)境內(nèi)銷售的13英寸以上電視機(jī)都必須裝置一種可讀取節(jié)目編碼信號(hào)的V-Chip（童鎖），家長(zhǎng)可以通過V-Chip選擇家庭可以收看的電視節(jié)目。

世紀(jì)之交，隨著網(wǎng)絡(luò)游戲的快速發(fā)展，參照影視產(chǎn)品消費(fèi)分級(jí)制，網(wǎng)絡(luò)游戲消費(fèi)分級(jí)制也應(yīng)運(yùn)而生。實(shí)行分級(jí)制，有助于消費(fèi)者選擇不同級(jí)次的文化產(chǎn)品。

人們往往以為，實(shí)行消費(fèi)分級(jí)制會(huì)導(dǎo)致表現(xiàn)暴力和性內(nèi)容的文化產(chǎn)品泛濫，其實(shí)不然?？茖W(xué)的管理在滿足人們不同需求的同時(shí)，也在引導(dǎo)健康的文化消費(fèi)。以美國(guó)電影為例。美國(guó)是最早實(shí)行電影分級(jí)的國(guó)家。美國(guó)電影分了五級(jí)，最低級(jí)別的是大眾級(jí)（General），最高級(jí)別的是成人影片（NC17）^[14]，就是17歲以下的孩子不得觀看。在美國(guó)，如果一家影院要放NC17級(jí)電影，必須要查驗(yàn)每一個(gè)觀眾的身份證、駕駛證等證明身份的證件，證明其滿17歲。如果觀眾沒有帶身份證件進(jìn)電影院觀看，被警察查獲，這家電影院會(huì)受到很重的處罰。此外，美國(guó)NC17級(jí)電影做的廣告，不能讓未成年人在他的經(jīng)過區(qū)域看到?？梢?，美國(guó)影院放映NC17級(jí)很麻煩，要增加檢查身份證的工作人員，還不能在公共空間做廣告宣傳。其實(shí)，對(duì)NC17級(jí)感興趣的人群相對(duì)是較少的。所以，美國(guó)主流商業(yè)電影院，基本不放NC17級(jí)電影。相反，等級(jí)越低，觀眾越多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)行分級(jí)制以后，美國(guó)歷史上票房收入最好的前十部電影，都是大眾級(jí)電影。中國(guó)香港實(shí)行電影分級(jí)制以后，一度成人電影盛行，但很快就回歸常態(tài)?，F(xiàn)在，主流影院很少放映成人電影。

電視也一樣。規(guī)范公共廣播電視頻道的內(nèi)容，有利于保持公共文化媒體的健康性。保持公共文化媒體的健康性，關(guān)鍵是要做到有法可依，賞罰分明。有別于我國(guó)文化管理上大多依靠“禁查堵”的做法，美國(guó)聯(lián)邦通訊委員會(huì)對(duì)公共廣播電視內(nèi)容管理嚴(yán)格，對(duì)低俗節(jié)目、不敬節(jié)目、淫穢節(jié)目有清晰的界定，其目的是讓電視節(jié)目生產(chǎn)機(jī)構(gòu)和播出機(jī)構(gòu)有章可循。

又如，美國(guó)《兒童電視法》規(guī)定，商業(yè)電視臺(tái)每周至少播出3小時(shí)兒童節(jié)目，含有色情、暴力的節(jié)目只能在晚12點(diǎn)至凌晨4點(diǎn)播出。從1998年始，要求所有電視廠商必須對(duì)13英寸電視內(nèi)置“防暴力芯片”，密碼由成年人掌握。此外，還對(duì)違規(guī)播出低俗內(nèi)容者進(jìn)行高額處罰。

再如，2005年美國(guó)國(guó)會(huì)參議院、眾議院制定了《廣播電視反低俗內(nèi)容強(qiáng)制法》，對(duì)違規(guī)播出低俗內(nèi)容者由每次違規(guī)罰款最高3.5萬(wàn)美元提高到最高50萬(wàn)美元，對(duì)特定違規(guī)案例的累計(jì)罰款可達(dá)300萬(wàn)美元。

美國(guó)《刑法》第1464條規(guī)定，禁止公共電視臺(tái)播出含有“淫穢、褻瀆或粗俗”的內(nèi)容。違法者罰款高達(dá)12500美元或者最高兩年徒刑，也可兩罪并罰。

2.我國(guó)影視娛樂產(chǎn)品迫切需要探索分級(jí)制

在內(nèi)地，有關(guān)影視娛樂產(chǎn)品實(shí)行分級(jí)制的呼吁一直沒有間斷。早在改革開放初期的20世紀(jì)80年代，《大眾電影》復(fù)刊第一期就呼吁實(shí)行電影分級(jí)制。這方面的訴求幾乎貫徹改革開放的全過程。

沒有電影分級(jí)可能會(huì)使不同年齡、不同類型的觀眾無差別地觀看同一部電影，但有些電影鏡頭確實(shí)不適合未成年人觀看。

實(shí)際上，如果用美國(guó)的電影分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)來分，中國(guó)內(nèi)地大部分電影基本上都要進(jìn)入二級(jí)（即美國(guó)的普通輔導(dǎo)級(jí)和中國(guó)香港的第Ⅱ級(jí)）以上，當(dāng)然中國(guó)內(nèi)地也基本上沒有NC17級(jí)的電影。業(yè)界有按照美國(guó)和中國(guó)香港評(píng)級(jí)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)內(nèi)地近年來部分電影進(jìn)行嘗試性評(píng)級(jí)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)一部分電影都是二級(jí)以上，需要對(duì)觀眾進(jìn)行分級(jí)管理，見表2-3。

表2-3 國(guó)產(chǎn)電影的美國(guó)/中國(guó)香港評(píng)級(jí)

表2-3 國(guó)產(chǎn)電影的美國(guó)/中國(guó)香港評(píng)級(jí)-續(xù)表1

網(wǎng)絡(luò)游戲作為大眾娛樂方式，同樣迫切需要實(shí)行分級(jí)管理。這有助于防止暴力等內(nèi)容對(duì)未成年人的傷害。

多年前，我國(guó)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)已經(jīng)研究并發(fā)布了網(wǎng)絡(luò)游戲分級(jí)制度，如2004年9月中國(guó)青少年網(wǎng)絡(luò)協(xié)會(huì)與游戲工委聯(lián)合推出的國(guó)內(nèi)第一套以游戲推廣為目的的游戲分級(jí)制度《中國(guó)綠色游戲評(píng)測(cè)與推薦制度》。該標(biāo)準(zhǔn)將游戲劃分為5級(jí)，分別為“全年齡段：適合所有人”“初中生年齡段以上：適合初中及以上的人群”“高中生年齡段以上：適合高中及以上的人群”“18歲年齡段以上：只面對(duì)18歲以上人士，不應(yīng)該對(duì)未成年人推廣發(fā)行”以及“危險(xiǎn)級(jí)”。無論是游戲評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)還是評(píng)定程序等均較為成熟，基本能夠作為推行的基礎(chǔ)。