二 落實“放管服”精神，激發文化市場主體活力

近年來，為發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好地發揮政府作用，黨中央、國務院大力推動“放管服”，要求做到簡政放權，放管結合，優化服務。在文化領域同樣要落實中央“放管服”精神。對文化管理來說，“放”就是下放文化行政權，降低文化市場準入門檻，理清多個部門重復管理的文化行政權；“管”就是文化行政部門要創新監管職能，利用新體制新技術加強監管機制創新，促進文化市場公平競爭；“服”就是轉變政府職能，減少行政對文化市場的干預和對市場主體過多的行政審批行為，降低市場主體運營的行政成本，提升市場主體的活力和創新能力。

在很長時間里，由于文化領域具有意識形態屬性，廣播、電視、報紙期刊、出版等媒體行業實施的是特許經營體制，只允許國有文化單位運營。對文化內容產品的監管通常采取嚴格的前置審批的方式。近些年，隨著改革開放的不斷發展，文化管理方式也在逐步調整。比如，影視劇審批，由原來統一由國家管理部門組織審查，轉為由省、自治區、直轄市負責審查；影視劇立項，也由原來需提供完整劇本，變為提供故事梗概。又如，在落實中央“放管服”精神過程中，文化系統減少了許多行政審批事項。2012年，文化部共有13項行政許可項目。截至2017年9月底，文化部取消3項，下放6項，目前僅保留4項行政許可項目，取消和下放的項目比例達69.2%；中國文化藝術政府獎設置3個子項，分項由24個壓縮至8個，評獎數量由530個名額減少到60個，^[6]有了很大改進。但與其他領域相比，文化領域行政審批過多、市場準入門檻過高的問題仍很突出，落實“放管服”的任務仍十分艱巨。

（一）行政審批多，準入門檻高，文化市場主體負擔重

以北京市中關村互聯網教育中心為例。中關村互聯網教育中心是全國首家互聯網教育基地，自2014年6月掛牌成立后，吸引70家互聯網教育企業入駐，涵蓋了學前教育、中小學基礎教育、高等教育等眾多領域，為全國的互聯網教育產業發展，乃至全國網絡教育“雙創”活動提供了可資借鑒的范式。

筆者在中關村互聯網教育基地調研發現，目前行政審批提交材料多，互聯網教育企業行政審批手續煩瑣、審批周期長。例如，申請互聯網信息服務增值電信業務經營許可證（ICP許可），企業需要提交申請經營電信業務的業務發展、實施計劃和技術方案，公司經會計師事務所審計的年度財務會計報告等15項材料，審批工作周期為60個工作日。信息網絡傳播視聽節目許可證為國務院、省級兩級審批，累計時限為60個工作日。僅網絡文化經營許可證的審批時限為40天。

再以網絡視聽業為例。我國網絡視聽產業（網絡自制劇、網絡電影、網絡綜藝等）發展迅速。過去五年，中國網絡視頻用戶規模從3.49億增加到5.65億，增長了61.9%。在線視頻市場規模從2012年的約90億元增長到2016年的609億元，年均增幅超過50%。網絡視聽產業成為培育新經濟的重要引擎。

網絡視聽產業的快速發展與行政部門對該產業的較為合理的內容監管有很大關系。互聯網興起后，為適應網絡文化產品更迭快速、信息海量等特點，鼓勵互聯網文化企業發展，有關管理部門對網絡視聽產品（網絡自制劇、網絡電影、網絡綜藝等）采取不同于傳統影視產品的管理辦法，由以前的審批制改為備案制。傳統影視產品須通過由有關管理部門組織的內容審批，領取許可證，方可播出或放映。網絡視聽產品采取的是“先審后播、自審自播”的做法。網絡視聽企業自制的網絡劇，其內容審查改為由該網站審核員進行審定（審核員需接受原國家新聞出版廣電總局培訓考核），無須報送有關政府管理部門審批；上線前需在主管部門備案，獲得備案編號即可上線。有關部門主要是事中、事后監管。管理部門承擔對網絡文化產品的監管任務，凡網站自制劇播出引發異議的，由政府管理部門組織專家審核團隊負責審核，并酌情做出處理。^[7]上述做法減少了內容審查的時間成本，提高了效率，激發了新興網絡業態的活力。

但近年來，隨著網絡視聽業在社會生活中影響越來越大，對網絡視聽產品的審批有趨嚴的勢頭。2016年，原國家新聞出版廣電總局《關于進一步加強網絡原創視聽節目規劃建設和管理的通知》（以下簡稱《通知》）規定，從2016年12月19日開始，所有視頻網站的網絡大電影、網劇、網絡綜藝等網絡視聽內容，都須實行重點網絡原創節目^[8]備案登記制度。就是說，重點網絡原創節目上線前需要進行“上線備案”和“規劃備案”兩次備案程序。也就是說，在原有的“上線”備案程序之前，《通知》增加了重點網絡原創節目在創作規劃階段需進行“規劃備案”的程序。取得規劃備案號后方可進行上線備案。兩次備案全部審核通過之后才可上線。

《通知》發布后引起了網絡視聽企業的普遍不滿。按照《通知》要求，兩次備案的審核周期均為25個工作日，總共需要50個工作日。這將大大延長網絡視聽產品的上線周期，不符合網絡視聽節目時效性強、更新速度快的特點，給企業造成不必要的負擔。

移動游戲（又稱手機游戲）管理也存在同樣的問題。近年來，隨著智能手機的普及和技術進步，移動游戲快速發展。2017年中國游戲市場實際銷售收入達到2036.1億元，同比增長23.0%。其中，手游收入占57%，實際銷售收入達到1161.2億元，同比增長41.7%。移動游戲活躍用戶數量近6億。中國已超越美國成為全球手機游戲第一大市場。^[9]

2016年5月24日，有關管理部門出臺《關于移動游戲出版服務管理的通知》（新廣出辦發〔2016〕44號）（以下簡稱《通知》）。《通知》以解決目前移動游戲市場粗制濫造、侵權盜版問題為由，對移動游戲上線運營，設置了前置審批。要求移動游戲上線前必須從國家新聞出版廣電總局申領版號，否則不允許上線。同時要求已運營的移動游戲必須在規定的時間里補辦版號，否則作為非法出版物處理。《通知》還規定，只有取得出版行政主管部門批準，取得網絡出版服務許可證的出版機構和網絡企業，才能辦理申領版號的相關工作。

《通知》發布之前，國產移動游戲實行的是移動游戲企業自審、文化部備案和游戲平臺測試三個環節，整個流程在一個月之內即可完成。手機游戲上線運營后由文化市場執法部門負責監管。具體流程如圖2-1。

圖2-1 文化部國產移動游戲上線管理流程

《通知》下發以后，移動游戲的監管產生了很大變化：第一，移動游戲由原先僅需在文化部備案，調整為必須同時獲得國家新聞出版廣電總局的版號才可上線。第二，沒有網絡出版服務許可證的移動游戲公司，需要委托具有互聯網出版資質的企業或者出版社進行內容審查，并提交所在省、自治區、直轄市主管部門進行審批，通過后再報國家新聞出版廣電局進行審批。移動游戲原來由事中、事后監管，變成事前審批。見圖2-2。

圖2-2 國家新聞出版廣電總局《通知》發布后移動游戲審批流程

《通知》發布后移動游戲管理存在三個問題。

第一，審批程序煩瑣，不符合互聯網行業的特點。《通知》將原先的備案制改為國家新聞出版廣電總局和省（直轄市）有關管理部門兩級審批制，審批程序煩瑣。有游戲企業經營者反映，情景類游戲從企業申報材料到領取版號需要4～6個月，大致相當于一款暢銷的手機游戲在市場上流行的時間。這大大延長了移動游戲產品的上線周期，無疑增加了企業的運營成本，與移動互聯網娛樂產品時效性強、產品迭代快速的特點不相吻合。

第二，對中小游戲企業設置了歧視性準入門檻，增加中小游戲企業負擔。《通知》還規定，只有取得國家新聞出版廣電總局網絡出版服務許可證的網絡出版服務單位，才能辦理申領版號的相關工作。這就意味著小微移動游戲企業研發的移動游戲要想上線，只能花一筆價格不菲的代理費，委托具有網絡出版服務許可證的網絡出版服務單位辦理申領版號，這無疑又增加了小微企業的負擔。

第三，無法有效解決移動游戲市場粗制濫造、侵權盜版的問題。總局出臺《通知》本意是要治理手機游戲市場存在的粗制濫造和侵權盜版行為，但實際上《通知》無法解決上述問題。首先，政府文件無法為娛樂產品的質量劃定標準。手游市場的粗制濫造問題主要靠消費者投票來解決。如果手游產品存在色情、暴力過度乃至政治傾向問題，文化部采取備案制，網絡平臺同樣能解決，無須增加疊床架屋式的審批。其次，《通知》無法解決侵權盜版的認定。認定手游市場侵權盜版行為，主要靠被侵權方投訴和消費者舉報，版號審批部門是無法判定一款游戲是否存在侵權盜版行為的。而且，讓民事主體自己采取維權的行為，成本最小，效果最好。

（二）減少行政審批，加強事中、事后監管，做到放管結合，優化服務

1.尊重互聯網產品特點

對網絡文化產品監管趨嚴，其主要依據是網絡視聽產業管理要堅持線上與線下標準一致。但在調研中許多網絡視聽企業認為，堅持線上與線下一個標準主要是指文化內容監管，審查方式則應該根據網絡視聽產品總量大、更新快、時效性強等特征，采取符合網絡文化產品特點和規律的監管方式。

實際上，網絡文化產品的海量內容使前置審批難度越來越大。以網絡視聽節目為例。網絡視聽節目的特點是數量大，種類多，增長速度快。據統計，2016年，網絡劇備案4558部，微電影和網絡大電影備案5556部，娛樂類欄目備案數達611檔6962期。其中，網絡劇備案部數同比增長466%，發展迅速。海量的視頻內容為監管帶來了很大的壓力。以北京市為例，北京市屬網絡視聽節目服務持證單位123家，占全國網絡視聽節目服務持證機構近1/5，而北京市新聞出版廣電局投入網絡視聽節目備案審查的人員編制僅十余人，即便有外聘專家隊伍來輔助審查，也很難滿足迅速發展的產業需求。

2.實行備案制管理

互聯網文化行業迫切需要減少行政干預，減少對網絡文化企業不必要的行政審批，降低網絡文化企業運營的行政成本，激發其活力和創新能力。

第一，對提供互聯網信息服務企業統一實行備案管理。目前，按照有關規定，我國互聯網企業為上網用戶提供信息服務分為經營性和非經營性兩類，國家對經營性互聯網信息服務實行許可制度，即辦理互聯網信息服務增值電信業務經營許可證（ICP許可），對非經營性互聯網信息服務實行備案制度。實行許可制度是造成審批標準高、程序煩瑣、審批周期長的主因。實際上ICP許可的主要功能是溯源，即用以追溯提供互聯網信息服務企業的基本情況、IP地址等。目前通過備案管理完全可以滿足溯源功能要求。因此，為減少行政審批，凡互聯網企業申請開展互聯網信息服務的，應統一采取備案管理制度，企業可自行決定開展經營性或非經營性互聯網信息服務。

第二，對互聯網文化產品實行備案管理。以手機游戲為例。如前所述，手機游戲具有市場變化迅疾、產品更迭速度快等特點。采取前置審批的做法，延長移動游戲產品上線周期，增加移動游戲企業成本，不利于手機游戲產業的發展。此前，國產移動游戲實行的移動游戲企業自審、文化部備案和游戲平臺測試，重在加強手機游戲上線運營后的監管，監管情況良好。因此，應取消移動游戲的版號審批，堅持實行備案制管理。針對移動游戲快速迭代的特點，堅持采取以事中事后監管為主的監管方法，加大在移動游戲上線之后的日常監管力度，通過抽查、獎勵舉報、行政處罰等方式，規范移動游戲市場，營造公平競爭環境。

3.利用新技術加強監管機制創新，積極探索監管的新模式、新方法

第一，充分利用互聯網思維和方法監管網絡文化產品，加強事中事后監管，提高監管體系的信息化水平。包括通過線上監管系統對網絡文化產品進行動態監測、舉報投訴處理、線上聽證、處罰公示等，還包括關閉和下線違規網絡文化企業和文化產品。

以網絡直播業為例。2017年，以網絡直播為代表的網絡表演行業成為網絡熱點，有巨大的發展前景。數據顯示，我國在線直播平臺數量最多時接近200家，網絡直播平臺用戶數量達2億，大型直播平臺每日高峰時段同時在線人數接近400萬。有業內人士預計，到2020年，網絡直播行業總產值將達到1000多億元。^[10]但網絡直播企業運營不規范，靠刺激性信息吸引點擊量或打賞，低俗、庸俗、惡俗的現象時有發生。有關管理部門通過加強網上監控，采取清理行動，及時遏制網絡直播業的亂象。僅2017年1～6月，各部門查處關閉違法違規直播平臺73家，累計關閉9.1萬個直播間，清理12萬個用戶賬號，封禁了3.8萬個違規主播賬號，將1819名嚴重違規主播納入永久封禁黑名單。^[11]

第二，強化判例借鑒，建立監管大數據庫。對網絡文化產品實行前置審批之所以飽受詬病，其中一個重要原因是，審批標準只有原則性規定，審批尺度往往因人而異，審批結果的公正性無法保證。因此，利用現代科技手段，對已有監管案例進行積累并建立監管大數據庫，對提高網絡文化產品乃至各類文化產品的監管科學性具有重要價值。應積極推動建設文化內容產品特別是網絡文化節目監管大數據庫，并公開發布，使網絡運營企業可以查詢已有的相關判例和判罰數據，規避風險。同時，建立監管大數據庫也有助于進一步清晰監管標準，降低網絡視聽節目監管中的主觀性和隨意性，使監管主體在有法可依的同時做到“有例可循”，盡量避免因監管者個人喜好而影響監管結果的情況發生。

4.加強綜合管理

第一，從分業管理轉向綜合管理。目前，我國文化領域實行分業管理。從國家層面看，由中宣部、原文化部、國家新聞出版廣電總局、國家信息化辦公室、工信部、中國文聯、中國作協等文化部門或社會團體按照文化行業的門類實行分業管理。分業管理格局的特點是分門別類式的管理，優點是責任明確。現代社會的發展，科學技術進步，使得新興文化行業不斷涌現，文化行業之間呈融合之勢。傳統的分業管理方式導致管理職能交叉、監管事項重合，增加了文化市場主體運營的行政成本，越來越不適應文化發展的要求。

以網絡文化管理為例。目前，互聯網文化企業經營需要領取四證，分別是互聯網信息服務增值電信業務經營許可證、互聯網出版許可證、信息網絡傳播視聽節目許可證、文化經營許可證。這四個經營許可證的審批分別由國家工業和信息化部（省、自治區、直轄市通信管理局）、國家新聞出版廣電總局、文化部負責。部門職能交叉，監管內容重復，事項界定不清晰。

以國家新聞出版廣電總局頒發的互聯網出版許可證、信息網絡傳播視聽節目許可證為例。前者適用范圍是“文學、藝術、科學等領域內具有知識性、思想性的文字、圖片、地圖、游戲、動漫、音視頻讀物等原創數字化作品”，后者適用范圍是“互聯網視聽節目服務，是指制作、編輯、集成并通過互聯網向公眾提供視音頻節目，以及為他人提供上載傳播視聽節目服務的活動”。上述兩證所監管的“音視頻讀物”和“視音頻節目”是同一產品。再如，文化經營許可證的監管范圍包括所有互聯網文化產品的制作、復制、發行、播放等活動，對文化產品的界定并不清晰，與上述監管范圍重復。這造成了互聯網文化企業多頭管理，相關證件需重復申請的現狀。因此，有必要對互聯網文化企業證照進行合并或兩證合一。明確各種證件所監管的內容范圍，合并相同的管理證照，減少或取消不必要的重復申請。

第二，加強行業自律，推進社會協同治理。黨的十九大報告提出，要構建政府與社會協同治理的新模式，從管理向治理轉型。社會協同治理，要求市場主體、社會組織、行業協會都應參與其中，實現文化共治。現在的網絡直播魚目混珠，有些網絡直播內容明顯是“少兒不宜”。如何讓未成年人遠離網絡直播，需要各大網絡直播平臺把好第一關。2016年，多家從事網絡表演的主要企業負責人共同發布《北京網絡直播行業自律公約》，承諾所有主播必須實名認證，不為18歲以下的未成年人提供主播注冊通道，起到了很好的效果。