三 我國文化管理體制存在的突出問題

改革開放以來，我國文化管理體制改革取得了很大成績，但距離國家治理體系和治理能力現代化的要求還有很大差距，還存在許多迫切需要解決的問題。

（一）文化管理滯后于文化發展

1.意識形態主導的理念沒有大的突破

我國文化管理理論、管理體制、管理方式形成于戰爭年代。在戰爭年代和計劃經濟時期，文化管理的目的是為政治服務，手段是依靠政權力量，主要方式是宣傳灌輸。意識形態被視為文化的主要屬性，在“文革”時期甚至被作為文化的唯一屬性。這種管理理念、管理體制和方式曾經發揮過極為重要的積極作用，但也出現過嚴重的問題。

改革開放以后我國社會環境發生了翻天覆地的變化，管理理論、管理體制、管理方式等迫切需要與時俱進。改革開放以后盡管不斷探索文化領域的改革，特別是黨的十六大關于文化事業與文化產業的區分，從理論層面澄清了文化領域泛意識形態化的誤區，在理論上有很大突破，但在具體實踐過程中，仍然沒有完全擺脫文化為政治服務的理念，“寧左勿右”仍在一定程度上影響著文化決策。

2.法律法規不健全

發達國家文化產業各門類都已經形成了一套成熟完善的法律體系。以美國媒體業法律體系為例。美國已經形成了憲法、憲法第一修正案、《聯邦電信法》等一系列相當完備的法律體系。政府管理部門主要是依法進行管理。

與發達國家相比，我國文化法律體系還不健全^[10]，文化立法滯后的問題十分突出。政府文化管理方面成文法律少，效能層級低。據不完全統計，截至目前，我國立法總數38000多件，其中文化立法的數量約1042件，約占整個立法總數的2.7%。就不同領域的法律構成比例來看，經濟、政治、文化、社會和生態五大管理領域中的法律在全部現行法中所占比例分別為31.5%、52.1%、1.68%、7.56%、7.56%。整個文化管理領域，如今有《文物保護法》、《非物質文化遺產保護法》、《公共文化服務保障法》《中國電影產業促進法》、《公共圖書館法》以及關聯較大的《著作權法》六部法律。其中，《公共文化服務保障法》《中國電影產業促進法》《公共圖書館法》均為十八屆三中全會以后制定和實施的。盡管十八屆三中全會以來文化立法取得了很大成績，但與依法治國的要求還很不適應，與當前紛繁復雜的文化管理實踐也很不適應。

3.管理方式簡單粗放

突出表現在改革舉措存在“一刀切”的問題。一是改革頂層設計不周全，對不同文化行業、不同文化類別的改革不加區別。如演出業與媒體產業的生產方式有很大的差別。媒體產業可以規模化生產，是大眾文化。而演出業則是個性化的，觀眾是小眾化的。因此，在對這兩類文化行業進行改革設計時應尊重其特點和規律。但21世紀初，我們在進行公益性文化機構與經營性文化產業分類改革時，經營性媒體產業和演藝業采取的是完全相同的改革舉措，都簡單地推向市場，導致后來演藝業出現了許多問題。二是對媒體產業的管理“一刀切”。媒體行業是一個類型眾多、差別很大的行業。但我們在傳統媒體管理中，過于強調媒體產業的意識形態屬性，將媒體產業作為民營資本無法接入的禁區，結果導致傳統媒體產業機制不活，資本流通不暢，缺乏活力，報紙、期刊、電臺、電視臺等在新媒體的沖擊下難以為繼。三是文化內容監管簡單隨意，穩定性不強。文化產品創作和生產，尤其是影視作品的生產程度復雜、生產周期長、市場風險大，需要穩定的市場環境。但我們的文化內容管理，特別是影視劇管理往往臨時性要求多，限制性管理多，這不利于影視企業投資和生產預期的穩定性，也不利于激發影視產品創新的積極性。

4.應對市場失靈的措施不夠有效，缺乏行之有效的治本之策

市場經濟極大地激發了文化創造熱情，但也帶來了嚴重的問題。主要表現在以下幾個方面：一是隨著互聯網的興起，新的文化表現方式、表現手段、文化產品層出不窮。互聯網娛樂文化在豐富觀眾文化消費的同時，也出現了道德水準低下、內容荒誕、虛假信息盛行、侵犯個人隱私等諸多問題，引起公眾的憂慮和不滿。如何解決上述問題，目前還缺乏行之有效的措施。二是一些文化企業唯利是圖，票房造假、偷稅漏稅、演員報酬過高等違背市場運行規則、違反社會公德的經營行為，引起觀眾普遍不滿。三是知識產權保護不到位。近些年，我國知識產權保護取得了很大成績，但侵權盜版的問題仍普遍存在，屢禁不絕。上述問題說明，文化市場也存在失靈現象。文化市場失靈問題需要通過行政、法治、社會等多種力量予以匡正。文化管理部門在這方面做了很多努力，也取得了一些成效，但仍然缺乏行之有效的治本之策。

（二）文化生產經營機制不適應市場化改革取向

1.按照行政級次配置文化資源

我們國家文化機構的設置長期是按照計劃經濟模式配置文化資源，以電視業為例，我國廣播電視業是按照行政級次來設置的。目前電視臺實行的是四級辦臺體制，即中央、省（區、市）、市、縣辦電視臺，衛星頻道（衛視）也是按照行政區劃分配，每個省（區、市）一個。按照行政級次的設置存在以下問題：一是內容重復，造成頻道資源浪費。各地電視頻道設置雷同。如綜合頻道、經濟頻道、體育頻道、青少年頻道等。四級辦電視臺帶來產業集中度低、文化資源大量閑置和浪費等問題。二是全國大多數地方電視臺面臨生存困境。電視臺主要依靠廣告收入來生存。隨著互聯網沖擊的加大，加上企業普遍面臨經濟壓力，全國絕大多數地方電視臺廣告收入下降，生存壓力越來越大。盡管各地政府有財政補貼，但仍是杯水車薪。而由于電視臺被定位為社會資本禁入領域，資金來源渠道狹窄的問題十分突出。報紙期刊和圖書出版也有相似的情況。

2.所有制壁壘不利于解放和發展文化生產力

改革開放以來，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，投資主體多元化格局已經形成。在民間資本、社會力量參與文化內容生產、參與文化傳播渠道建設方面，雖然有了很大程度的開放，但還很不夠。在一些文化領域，文化資源仍高度集中在國有文化企事業單位手中，投資主體單一、責權不明晰、投資效益低下的問題突出，不利于文化產業與文化事業的發展。同時，雖然國家有關政策指出非公有制文化企業在項目審批、資質認定、融資等方面與國有文化企業享有同等待遇。但實際上，在政府專項支持等許多方面，國有文化企業與民營文化企業仍然存在不均衡。

3.財政金融政策尚待完善

一是財收政策不完善。我國文化產業規模還較小，發展過程中離不開稅收扶持。在西方發達國家，政府十分重視稅收對文化產業的扶持。而我國文化產業稅費偏高的問題一直沒有得到有效的解決。二是資本市場融資難，由于我國資本市場體系不健全，主板市場的上市條件太高，對大多數中小文化企業來說，很難實現上市融資，亟須文化產業金融創新，不斷拓寬文化投融資渠道。

總之，只有不斷深化文化體制改革，一方面推進文化宏觀管理體制改革，另一方面深化文化生產微觀運行機制改革，通過不斷創新管理理念、思路、模式、方式，激活文化活力，提高文化競爭力。